STS, 10 de Julio de 2000
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2000:5657 |
| Número de Recurso | 7791/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Julio de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7791/94, interpuesto por don José Castillo Ruiz, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almuñecar contra la sentencia, de fecha 3 de octubre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1746/92, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Almuñecar, de 6 de julio de 1991, relativo a asignaciones económicas a miembros de la Corporación. No se ha personado, pese haber sido emplazada, la representación procesal de don Clemente .
En el recurso contencioso administrativo núm. 1746/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 3 de octubre de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1. Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Luis Marín Felipe, en nombre y representación de don Clemente contra la resolución del Ayuntamiento de Almuñecar que, por silencio administrativo, desestimó el recurso de reposición interpuesto por el recurrente contra la aprobación del punto séptimo del acuerdo del Pleno, adoptado en fecha 6 de julio de 1991, relativo al régimen de dedicación e indemnización a miembros corporativos; y, en consecuencia, se anulan los apartados d) y e), así como la parte del apartado h) que dice: >, del mencionado acuerdo, por no ser ajustados a Derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Almuñecar se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de noviembre de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el motivo del recurso que ha formalizado, case y anule la sentencia dictada en instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, con fecha 3 de octubre de 1994, en el recurso núm. 1746/92, en lo referente a los apartados d) y e), así como a la parte del apartado h) que dice: "y la percepción de 50.000 pesetas mensuales", adoptado en el punto séptimo del acuerdo del Pleno, de fecha 6 de julio de 1991, relativo al régimen de dedicación e indemnización a miembros corporativos, declarando válido lo acordado en los citados apartados por estar plenamente ajustados a Derecho.
Por providencia de 11 de mayo de 2000, se señaló para votación y fallo el 4 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia anula los siguientes apartados del punto séptimo del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar impugnado, de fecha 6 de julio de 1991, relativo al régimen de dedicación e indemnización de miembros de la propia Corporación: d) "los restantes miembros corporativos [sin dedicación exclusiva] que tengan otorgada alguna delegación percibirán cada uno de ellos 50.000 pts. mensuales"; h) "...y la percepción de 50.000 pts. mensuales", supone la no percepción de asignaciones por asistencia a sesiones; y e) "los grupos políticos, percibirán si renuncian a las asistencias a las sesiones, las siguientes cantidades mensuales: Grupo de 1 a 5 miembros con alguna delegación, 90.000 pts., Grupo de 5 a 10 miembros con alguna delegación, 150.000 pts., Grupo de 1 a 5 miembros sin delegación, 50.000 pts., Grupo de 5 a 10 miembros sin delegación, 70.000 pts.".
Frente a dicho pronunciamiento, la Corporación recurrente formula un único motivo de casación, debe entenderse al amparo del artículo 95.1.4º) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que disciplinan la materia relativa a la percepción de retribuciones e indemnizaciones y asistencia correspondientes a miembros de las corporaciones locales en el ejercicio de sus cargos, artículo 75.1 y 2 de la 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), interpretadas a la luz del entero sistema constitucional establecido en torno al principio de autonomía de las entidades Locales reconocido y garantizado en el artículo 137 de la Norma Fundamental.
A partir de dicha referencia constitucional y de la cita del artículo 103 CE, sostiene la parte que el mencionado artículo 75 LRBRL establece un régimen de plena libertad a las Corporaciones locales para establecer las condiciones de aplicación de las indemnizaciones y su cuantía dirigidas a resarcir o compensar económicamente por el ejercicio de una actividad legítima y necesaria para la propia Corporación.
En el ejercicio de dicha facultad y competencia, cabe, según la Administración recurrente, que en los casos en que la asunción del cargo comporte ineludiblemente la responsabilidad de su ejercicio (sic), como ocurre en los supuestos de delegaciones de servicios o Tenencia de Alcaldía se fije anticipadamente y de forma global una indemnización a percibir que es claramente distinguible de la retribución laboral. Y en apoyo de su tesis invoca también una interpretación ex constitutione del artículo 13.6 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.
En definitiva, sostiene que la fijación de la percepción de 50.000 pesetas mensuales para los miembros de la Corporación que tengan otorgada alguna delegación supone una racionalización anticipada y razonable de la percepción de asignaciones en razón a la responsabilidad y a la dedicación inherente al cargo.
La cuestión suscitada en el referido motivo de casación ha sido objeto de consideración en recientes sentencias de esta Sala, de fechas 18 de enero y 3 de abril de 2000. En ellas recordábamos los distintos pronunciamientos habidos, de los que son significativos ejemplos las sentencias de 30 de abril de 1990 y 12 de febrero de 1991, y que parecen llevar a soluciones no siempre coincidentes, pero es de destacar también que sobre la materia se han proyectado diferentes normas, más restringida la primera, Real Decreto 1531/1979, que sólo autorizaba a los miembros de las Corporaciones a percibir gastos de representación y dietas por asistencia a sesiones del Pleno, Comisión Permanente y Comisiones Informativas. Más liberalizadora la segunda y vigente en el momento en que se adoptó el acuerdo recurrido en instancia, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL, en adelante), que en su artículo 75, además de disponer que los miembros de las Corporaciones locales perciban retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, dispone que dichos miembros "podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación" y, en apartado 3, que "las Corporaciones Locales consignarán en sus Presupuestos las retribuciones e indemnizaciones a que se ha de referencia en los dos números anteriores, dentro de los límites que con carácter general se establezcan" y que se traduce en un determinado tanto por ciento del presupuesto. Y, en fin, más expansiva del sistema de retribuciones es la Ley 11/1999, de 21 de abril, que al dar nueva redacción al apartado 1 del indicado artículo 75 LRBRL extiende la percepción de retribuciones a los miembros de las Corporaciones locales por el ejercicio del cargo cuando el desempeño sea con dedicación parcial o exclusiva.
En la citada sentencia de 18 de enero de 2000, señalamos que el artículo 13 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento General de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (ROF, en adelante), desarrolla el régimen de retribuciones e indemnizaciones de la LRBRL, pero que sus previsiones, por exigencias del principio de jerarquía normativa, no podían interpretarse en un sentido que resultara contrario, restringiera o limitara las previsiones legales delreiterado artículo 75 LRBRL.
Y sobre la base de tales consideraciones señalamos que el sentido de las indemnizaciones a que se refiere el precepto legal no se agota con las indemnizaciones contempladas en el artículo 13 ROF, porque mientras aquél habla con generalidad y sin ninguna limitación de indemnización el precepto reglamentario se refiere a indemnizaciones por gastos, y es sabido que la noción jurídica del concepto utilizado comprende el resarcimiento de cualquier daño o perjuicio, tanto por gasto realizado, como por una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que se dedica al desempeño del cargo en la Corporación, e, incluso por merma de la dedicación posible a la propia actividad particular.
Por consiguiente, la autonomía local que invoca en su recurso la Administración recurrente permitía a la Corporación local señalar las retribuciones e indemnizaciones de sus miembros dentro los límites legales expuestos, y que, en lo que se refiere a los de naturaleza material o sustantiva, pueden concretarse, en síntesis, en los siguientes: fijación de retribución por el ejercicio del cargo desempeñado con dedicación exclusiva; establecimiento de las indemnizaciones que se acuerden no en razón del propio cargo desempeñado, sino para resarcir los perjuicios derivados de su desempeño que pueden ser tanto gastos realizados como ganancias estimadas que se dejan de percibir; y que se respete el límite general establecido para retribuciones e indemnizaciones de los miembros de las Corporaciones locales.
La sentencia de instancia no parece seguir el criterio interpretativo expuesto porque hace derivar del artículo 13.6 ROF que los miembros de las Corporaciones que no tengan dedicación exclusiva solo pueden percibir "asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte en la cuantía que señale el Pleno", sin admitir que éste, en uso de la autonomía local, pueda fijar otra clase de indemnización que corresponda al concepto antes expuesto y que respete, además de las exigencias formales en la adopción del acuerdo plenario, los límites materiales relacionados en el anterior fundamento jurídico. Por ello, ha de casarse la sentencia y, resolviendo lo pertinente, dentro de los términos del debate procesal, como exige el artículo 102.1.3º LJ, ha de distinguirse:
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) El apartado d) y el inciso del apartado h) del punto 7º del acuerdo plenario del Ayuntamiento que fue impugnado en instancia, que se refieren a la percepción de 50.000 pesetas mensuales por los corporativos que tuvieran otorgada alguna delegación, y que, pudiéndose considerar como indemnización de la mayor dedicación que comporta el desempeño del específico cargo, puede entenderse que se adoptó, en el ejercicio de la autonomía local, dentro de los límites establecidos en el artículo 75 LRBRL, y que por ello se ajustan al ordenamiento jurídico.
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) El apartado e) relativo a determinadas percepciones de los grupos políticos, sin embargo, debe entenderse que establece una forma de financiación de los grupos políticos, constituidos por los miembros de la Corporación conforme al artículo 23 ROF, que no tiene cobertura legal en la LRBRL, ni en el ROF, y que no puede ampararse en el ámbito de la autonomía local. Dichas normas no prevén una subvención o forma asimilada de financiación que se traduzca en percepciones de cantidades fijas y mensuales, según el número de miembros con alguna delegación. Percepciones que tampoco pueden encuadrarse en la previsión del artículo 27 ROF porque, como tuvimos ocasión de recordar en sentencia de 14 de octubre de 1997, se refiere a que los grupos municipales, en la medida de las posibilidades, puedan disponer de un despacho o local, en sede de la entidad local, y también, en la medida de las posibilidades, de una infraestructura mínima de medios personales y materiales, pero no da cobertura a percepciones fijas por dichos grupos como las que contempla el apartado del acuerdo que se analiza.
Las razones expuestas justifican que, acogiéndose el motivo de casación aducido, se case la sentencia de instancia impugnada, y, resolviendo lo procedente, se estime sólo parcialmente el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, declarando válido el apartado d) y el inciso del apartado h) "y la percepción de 50.000 pesetas mensuales" del punto 7º del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar, de fecha 6 de julio de 1991, anulando, por el contrario, el apartado e) del mismo acuerdo; sin que, conforme al art. 102.2 LJCA, se aprecien circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, debiendo abonar la recurrente las costas por ella causada en este recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que con estimación del motivo alegado en el recurso de casación por la representación procesal de del Ayuntamiento de Almuñecar contra la sentencia, de fecha 3 de octubre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1746/92, debemos declarar y declaramos haber lugar a dicho recurso, casando y anulando la indicada sentencia y, en su consecuencia, debemos estimar y estimamos sólo parcialmente el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, declarando válido el apartado
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y el inciso del apartado h) "y la percepción de 50.000 pesetas mensuales" del punto 7º del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar, de fecha 6 de julio de 1991, y anulando, por el contrario, el apartado
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del mismo acuerdo; sin que, conforme al art. 102.2 LJCA, se aprecien circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, debiendo abonar la recurrente las costas por ella causada en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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