¿Quién ha apostado por la efectiva implantación del derecho de acceso a la justicia a favor de las organizaciones no gubernamentales en defensa del medio ambiente?
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Profesora contratada doctora de Derecho Administrativo. Profesora Titular (A.). Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 10-23 |
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Uno de los objetivos más ambiciosos y que subyace a las polémicas que se produjeron en el ámbito jurídico en las últimas décadas en relación con la
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protección del medio ambiente1ha sido la necesidad de ampliar su defensa ante los jueces y tribunales. En España este impulso hacia una mayor protección jurisdiccional frente a los daños ambientales se ha logrado con la entrada en vigor de la Ley 27/2006, de 18 de julio, que, como es sabido, extendió (arts. 22 y 23) este derecho público subjetivo de contenido prestacional a las asociaciones medioambientales cuando se trata de controlar actuaciones públicas o vinculadas al ejercicio de competencias administrativas de incidencia ambiental.
La introducción de esta nueva legitimación activa a favor de las ONGs ecologistas pone fin a la necesidad de ampliar las vías de impugnación en materia de medio ambiente más allá de los derechos reaccionales que se derivan de la tutela de los derechos subjetivos o intereses legítimos, en todo caso, necesariamente reconducibles a lesiones en la esfera jurídica de personas físicas y/o jurídicas, con independencia, en principio, de la incidencia que hubiera tenido el daño sobre el medio ambiente como bien jurídico colectivo.
Si bien es cierto que el reconocimiento en nuestro ordenamiento jurídico a las personas jurídicas sin ánimo de lucro del acceso a la justicia venía propiciado por la ratificación por España y por la Unión Europa del Convenio Aarhus2, y que asimismo la Directiva 2003/4, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003 y la Directiva 2003/35 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, obligaban al Estado español a incorporar el reconocimiento de esta posibilidad de acción judicial por lo que se refiere a la vulneración de los derechos de acceso a la información
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ambiental, por un lado, y la participación en los procesos de toma de decisiones referidos a la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental, por otro; el resultado de dicho reconocimiento no era una consecuencia que automáticamente se extrajese de la aplicación del Derecho internacional ni del Derecho de la Unión. La novedad que en este punto ha introducido en nuestro Derecho la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente ha de ser celebrada como un gran paso3.
Significa el reconocimiento de una legitimación activa de estas asociaciones para supuestos que abarcan más allá de la vulneración de los derechos de acceso a la información o de participación en cuestiones ambientales y que van más allá del propio ámbito material de protección que a estos efectos dispensa el Derecho de la Unión europea. Además, aunque la tutela judicial funcione fundamentalmente como un control a posteriori no se puede dudar de que las anulaciones de los actos y actuaciones gubernativas y administrativas contrarias a las normas de protección ambiental y las correspondientes, en su caso, condenas a la Administración por omisión también pueden tener consecuencias favorables que conduzcan a una evitación de daños que, en definitiva, activen el principio de prevención en materia de medio ambiente.
Creo que debería de ponerse de relieve que esta apertura hacia las organizaciones ambientales no hubiera resultado tan rápidamente efectiva, teniendo en cuenta sus amplios contornos, sino fuera porque las decisiones legislativas que las han adoptado han sido inmediatamente tomadas en consideración y aplicadas por los tribunales españoles.
Así, tras la entrada en vigor del capítulo IV de la Ley 27/2006 (20 octubre de 2006: ex disposición adicional primera), pero antes de que esta ley pudiera resultar efectivamente aplicable a los casos objeto de enjuiciamiento judicial, se han dictado varias sentencias, en las que se pone de manifiesto una clara evolución de la jurisprudencia española, que resulta así pionera en abrir
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nuevas vías procesales para favorecer el acceso a la justicia de las ONGs ambientales.
La evolución de la jurisprudencia en este sentido constituye, a mi juicio, realmente un hito. Las sentencias plasman una doctrina, - de la que cabe citar como exponente e iniciadora de la misma a la STS de 25 de junio de 2008 (caso de la construcción del aeropuerto de Castellón), a la que siguen, entre otras, la STS de de 1 de diciembre de 20094, la STS de 25 de mayo de 20105y las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de diciembre de 20096y de 21 de junio de 20107- conforme a la cual ya no es admisible seguir la tesis de que a las asociaciones ambientales no les corresponde defender una acción popular en el ámbito ecológico, salvo en los aspectos
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urbanísticos y atmosféricos8. Para llevar a cabo esta afirmación el Tribunal Supremo no se apoya en el art. 19.1.h)9- pues, insisto, aun no resulta aplicable al caso, aunque esté vigente, la nueva regulación contenida en la Ley 27/2006 - sino que realiza una interpretación extensiva de la norma procesal, concretamente del art. 19.1.b) de la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa, con la que trata de optimizar el principio de protección del medio ambiente del art. 45 CE. Precisamente es el mandato de optimización contenido en este principio rector lo que le lleva a configurar (ex art. 53.3 CE) de modo más amplio el ámbito de legitimación en esta materia y a considerar así que la asociación ambiental recurrente está ?investida de un especial interés legítimo colectivo?. Esta defensa de los intereses colectivos no la identifica el Tribunal con el ejercicio exclusivo de defensa de la legalidad vigente, que se reconduce a un supuesto de acción popular, sino que se requiere, lógicamente, que tales intereses colectivos queden afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión que se impugna:
" En síntesis, como ya hemos expuesto mediante la trascripción que hemos realizado de la sentencia de instancia, la tesis que se mantiene por la misma es la de la ausencia -en la Asociación recurrente- de un interés directo para la impugnación de los actos reseñados, ya que, según se expresa, con lo único que cuenta la actora es con un mero interés por la legalidad que a la misma no le corresponde defender, sin que exista una acción popular en el ámbito ecológico, salvo en sus aspectos urbanísticos y atmosféricos. Esto es, que, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.b) de la LJCA, no se trata la recurrente de una de las "asociaciones... que resulten afectada(o)s o estén legalmente habilitada(o)s para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".
No podemos acoger tal planteamiento, pues la especial y decidida protección del medio
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ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad -como utilidad substancial para la misma en su conjunto-, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental.
Esto es, (...) la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.
La recurrente, pues, al impugnar los actos frente a los que se dirigieron las pretensiones objeto del presente recurso, actuó -al hacerlo con la finalidad con que lo hizo- debidamente legitimada y en el marco de legitimación permitido por el artículo 19.1.b) de la LJCA, que hemos de considerar infringido".
A diferencia de estas sentencias, que invocan la legitimación para defender intereses colectivos, prevista en el art. 19.1.b) de la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa, el régimen que establece la Ley de acceso a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en...
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