STS, 14 de Abril de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Valverde |
| ECLI | ES:TS:2004:2471 |
| Número de Recurso | 394/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 394/2001 interpuesto por la entidad UNIÓN INTERIORES, S.A., representada por el Procurador Don Román Velasco Fernández y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Letrado de la Generalidad de Cataluña; promovido contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 2000 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en Recurso Contencioso Administrativo nº 1585/1996, sobre cambio de uso de aprovechamiento de aguas.
Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso nº 1585/1996, promovido por UNIÓN INTERIORES, S.A., y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE AGUAS DE CATALUÑA, sobre denegación de solicitud de cambio de uso de aprovechamiento de aguas.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de octubre de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Cuarta), ha decidido:
-
) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Narciso Ranera Cahís, en la representación procesal que ostenta de la Entidad Unión Interiores, S.A. contra la resolución arriba indicada por ser conforme a Derecho.
-
) No imponer las costas del proceso".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad UNIÓN INTERIORES, S.A., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de diciembre de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de enero de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara "dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho, y en definitiva, concediendo el cambio de uso de los aprovechamientos de agua solicitados".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de junio de 2002, ordenándose también, por providencia de 20 de septiembre de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALIDAD DE CATALUÑA) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 5 de noviembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "declarando que no ha lugar al recurso, con expresa imposición de costas al recurrente".
Por providencia de fecha 6 de febrero de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de marzo de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se ha infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña dictó en fecha de 16 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 1585/1996, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad UNIÓN INTERIORES, S. A. contra la Resolución de la Junta de Aguas de la Generalidad de Cataluña, dependiente del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, de fecha 10 de septiembre de 1996, por la que se denegó el cambio de uso solicitado, por la entidad recurrente, de unos aprovechamientos de aguas subterráneas inscrito en el Registro de Aguas a nombre de Dª. Inés al amparo de la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.
La sentencia de instancia rechazó, en su fundamento tercero, que la resolución impugnada estuviese carente de motivación, haciendo referencia a los informes desfavorables del Servicio de cuenca y analizando la prueba pericial practicada en autos -que no solo detectó una mayor proporción de nitratos a la detectada en vía administrativa, sino que no desvirtuó el dictamen obrante en el expediente--. Y, analizando el fondo del asunto, en el fundamento cuarto procede a la interpretación y aplicación de los apartados 3 y 4 de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. En concreto, y por lo que aquí interesa, la sentencia señaló:
Una de las características más importantes del nuevo régimen instaurado por la Ley de Aguas fue la calificación de dominio público de las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables -integradas todas ellas en el ciclo hidrológico-. En efecto esta agua, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico (art. 1.2).
Pese al nuevo régimen jurídico las disposiciones transitorias -en concreto la tercera- respetó temporalmente los derechos adquiridos. En ellas se permitió a quienes, conforme a la legislación derogada por la nueva Ley, fueran titulares de algún derecho sobre aguas privadas procedentes de pozos o galerías en explotación, que pudieran acreditar en el plazo de tres años, a partir de la entrada en vigor de la Ley (y en los términos que la misma prevé) para su inscripción en el Registro de Aguas, como aprovechamiento temporal de aguas privadas, tanto su derecho a la utilización del recurso como la no afección, en su caso, a otros aprovechamientos legales preexistentes, derechos que deberán ser respetados durante un plazo de cincuenta años.
Ahora bien, el apartado cuarto de la misma Disposición establece que a estos aprovechamientos les serán aplicables las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones del dominio público hidráulico.
En consecuencia, el cambio de uso resulta afectado por el apartado tercero de la Disposición Transitoria tercera, y queda sujeta por lo tanto a nueva concesión. Asimismo y por aplicación del apartado cuarto, está también sujeta a las limitaciones previstas en el art. 58.3 en cuanto prevé un orden de preferencia para los usos del agua, acorde con el interés público.
No ha habido actuación arbitraria de la Administración que se ha limitado a aplicar la Ley, como tampoco se ha infringido el principio de actos propios pues es obvio que los aprovechamientos para los que el uso estaba amparado en virtud de las resoluciones de 14 de octubre de 1992, tenían una finalidad "uso para el riego agrícola" distinto al uso que les pretende dar la demandante de riego del campo de golf, y ello con independencia de que pudiera haber habido una cierta tolerancia en dicho nuevo uso -afirmación de parte que en modo alguno es aceptada y cuya acreditación no consta-, puesto que la mera tolerancia no atribuye ningún derecho al usuario en contra de la Ley
.
Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente recurso de casación, en el cual esgrimen un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 86.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas de derecho estatal relevantes y determinantes de la resolución recurrida.
En concreto, se considera infringida la citada Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Aguas mencionada, señalando la entidad recurrente que en cumplimiento de la misma solicitó el cambio de destino, pues de tener los aprovechamientos, con la anterior propietaria de la finca donde se ubican, el destino de riego agrícola, su intención era el riego de un campo de golf. Como consecuencia de tal cambio de destino, considera la recurrente que no hay razón alguna para denegar la solicitud de cambio de uso de los dos aprovechamientos existentes ni para desestimar el recurso contencioso administrativo, al haberse acreditado con la prueba pericial la falta de contraindicaciones del proceso de extracción, desacreditándose con ello la fundamentación de la resolución administrativa impugnada, siendo, por otra parte, el cambio de destino respetuoso con las limitaciones legales del uso del dominio público hidráulico.
Nos encontramos ante un supuesto en el que la anterior propietaria de los terrenos donde se ubican los dos aprovechamientos (pozos), y como titular de los derechos sobre las aguas procedentes de los mismos, procedió a su inscripción en el denominado Registro de Aguas, como aprovechamientos temporales de aguas privadas. Tal opción estaba contemplada para su utilización durante los tres años siguientes a la entrada en vigor de la Ley, y como consecuencia de tal inscripción, la Administración se obligaba a respetar «el régimen de explotación de los caudales realmente utilizados, por un plazo de cincuenta años». Esto es, para quienes optasen por tal inscripción, en el citado plazo de tres años, la Administración se comprometía a respetar el régimen de explotación existente al momento de entrada en vigor de la Ley, durante cincuenta años, y, además, les reconocía, al término de los mismos, el derecho de preferencia para la obtención de la correspondiente concesión administrativa.
El legislador decidió mantener el régimen de explotación existente al momento de entrada en vigor de la Ley, concediendo la opción expresada para la inscripción de los aprovechamientos en el Registro de Aguas y otorgando a los que optasen por tal inscripción la protección derivada del citado Registro. Pero, al mismo tiempo, el legislador establecía, en la misma Disposición Transitoria Tercera, unas cláusulas generales destinadas a mantener, realmente, durante el período transitorio, la situación de explotación (el régimen de explotación) existente al momento de la entrada en vigor de la Ley.
Estas dos cláusulas tenía, respectivamente, el siguiente contenido:
-
En el apartado 3 de la Disposición Transitoria Tercera se regulaba el supuesto de modificación de las condiciones del régimen de explotación del aprovechamiento, aludiéndose, en concreto, a dos supuestos: el de «incremento de los caudales totales utilizados», y el de la «modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento». Pues bien, para el supuesto de que concurrieran alguna de las dos citadas circunstancias, el legislador impuso la necesidad de solicitar «la oportuna concesión que ampare la totalidad de la explotación, según lo establecido en la presente Ley».
-
Y en el apartado 4, «en todo caso», esto es, para cualquier tipo de aprovechamiento, inscrito o no el Registro de Aguas, la nueva Ley se reservaba la aplicación de:
-
«Las normas que regulan las sobreexplotaciones de acuíferos» y «los usos del agua en caso de sequía grave o urgente necesidad»; y,
-
Las normas «relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico».
En el supuesto de autos la entidad recurrente se vio obligada, una vez adquirida la finca en la que se ubican los aprovechamientos, a solicitar de la Administración la correspondiente autorización para alterar el régimen de explotación de los mismos aprovechamientos, en concreto, su cambio de destino, pretendiendo pasar de un destino al riego agrícola a otro de riego de un campo de golf.
La Junta de Aguas de Cataluña, con una sucinta motivación, denegó el cambio de uso solicitada, siendo dicha decisión confirmada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sala de los Contencioso Administrativo), con los argumentos que previamente hemos transcrito, y que hemos de ratificar, desestimando el único motivo esgrimido por la entidad recurrente.
Desde una perspectiva jurídica serían dos las obligaciones que se deducen de los apartados 3 y 4 de la Disposición Transitoria Tercera: la necesidad de solicitar una concesión administrativa, para poder desarrollar el nuevo uso de los aprovechamientos que se pretende, y, por otra parte, la obligación de cumplir con las normas generales establecidas en la misma Ley para los supuestos citados de «sobreexplotaciones de acuíferos» y «los usos del agua en caso de sequía grave o urgente necesidad»; o, dicho de otra forma, que la Administración está habilitada por tal Disposición para imponer el cumplimento de esas normas en cualquier caso, y, por supuesto, también, cuando se solicita una concesión como consecuencia del cambio de régimen que se pretende de algún aprovechamiento. Por tanto, desde esta perspectiva jurídica poco podremos añadir cuando, además, la resolución administrativa, en su fundamentación jurídica, cita, para denegar el cambio, los dos apartados (3 y 4) de la Disposición Transitoria. Y, en el terreno de los fáctico, al que también parece referirse la recurrente al desarrollar el motivo esgrimido, la Sala de instancia ha efectuado una valoración fáctica respecto de la que tenemos pocos resquicios para alterar, dadas las limitaciones del recurso de casación.
El apoyo de la Resolución administrativa es un informe de la Sección Técnica del Servicio, emitido el 13 de diciembre de 1995, en el que se describe un acuífero con pocos recursos, afectado por la intrusión marina y con fuerte concentración de nitratos, corriéndose el riesgo, en el caso de regarse con el agua procedente de los aprovechamientos, de la contaminación de los restantes pozos de la zona donde se ubican diversas urbanizaciones, teniendo, además en cuenta que el campo de golf se ubicaría «en una fondalada serrallada litoral envoltada de zones urbanitzades».
La Sala contrasta este informe con el resultado de la prueba pericial obteniéndose un resultado bien significativo que debemos reproducir: «La prueba pericial practicada en autos, tenía por objeto desvirtuar en parte la legalidad de la resolución administrativa. En ella el perito efectuó un análisis del agua del que resultó que en ambos pozos el agua presenta un exceso de nitratos, más acusado en el pozo núm. 2 (denominado "Balís"), siendo así que mientras el máximo está en 50 mg/l, la muestra del pozo núm. 1, da 68 mg/l y la del pozo núm. 2, da 149 mg/l. Pues bien, aunque el perito venga a afirmar que el riego con el agua de los pozos no presenta riesgos de contaminación del sector, esta afirmación la hace "considerando únicamente el proceso extracción del agua-riego- filtración al acuífero" sin que haya sido objeto del informe un "estudio general del acuífero que por supuesto es de mayor extensión". En consecuencia la prueba practicada no sólo acredita una mayor proporción de nitratos a la detectada en vía administrativa sino que no desvirtúa en absoluto el dictamen obrante en el expediente, del que se desprende que "se trata de una acuífero con pocos recursos, afectado por el proceso de intrusión marina y una fuerte contaminación en nitratos que en el caso del pozo B (el de más caudal) llega a concentraciones de 97 p.p.m.".
Ante tan concluyente valoración solo tenemos que añadir, reiterando lo ya dicho, entre otras en nuestra STS de 3 de diciembre de 2001 que «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia».
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 39/2001, interpuesto por la entidad UNIÓN INTERIORES, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de fecha 16 de octubre de 2000, en su Recurso Contencioso-administrativo 1585 de 1996, la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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