STS, 22 de Abril de 2005
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2005:2485 |
| Número de Recurso | 40/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil cinco.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Aviles contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 26 de octubre de 2002, relativa a enajenación de terrenos del Patrimonio Municipal del Suelo, formulado al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido el Ayuntamiento de Avilés y no habiendo comparecido sin embargo la entidad Promoción de Viviendas Independientes de Asturias Sociedad Cooperativa, la Sociedad Cooperativa Limitada Vitra Asturias y la entidad Tratamiento de Obras, S.L., que habían sido emplazadas en debida forma.
Con fecha 26 de octubre de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias se dictó Sentencia, por la que se estimaba el recurso interpuesto por la entidad Promociones de Viviendas Independientes de Asturias Sociedad Cooperativa contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avilés, relativo a enajenación de bienes patrimoniales.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por el Ayuntamiento de Avilés, mediante escrito de 9 de noviembre de 2002, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de 26 de noviembre de 2002 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Con fecha 4 de enero de 2003, por la representación letrada del Ayuntamiento de Avilés se formalizó la interposición de recurso de casación.
No comparece como recurrida la entidad Promociones de Viviendas Independientes de Asturias Sociedad Cooperativa, que había sido emplazada en debida forma. Asimismo no comparecen tampoco las entidades Sociedad Cooperativa Limitada Vitra Asturias y Tratamiento de Obras, S.L., que comparecieron como codemandadas ante el Tribunal Superior de Justicia, y que fueron debidamente emplazadas ante este Tribunal Supremo.
Mediante Providencia de 3 de septiembre de 2004 se admitió el recurso interpuesto.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 19 de abril de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Se refiere el debate procesal en el presente supuesto a conformidad con el ordenamiento jurídico de enajenación por un Ayuntamiento de terrenos del Patrimonio Municipal del Suelo. En 21 de marzo de 1996 por el Pleno de un Ayuntamiento se adoptó acuerdo, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma en 9 de mayo del mismo año, por el que se aprobaba el Pliego de Condiciones, se convocaba concurso, y se iniciaba el correspondiente procedimiento para enajenación de tres solares del propiedad municipal integrados en el Patrimonio Municipal del Suelo, que eran desde luego edificables. Dicho acuerdo no fue impugnado y en consecuencia devino firme.
Finalizado el procedimiento de selección y habiendo participado en el concurso tres licitadores, en 14 de agosto de 1996 se dictó resolución por la que se adjudicaron los solares a dos de los tres concursantes. Entonces, una vez notificado el acuerdo, por el tercer licitador que no había obtenido ningún lote, una Cooperativa dedicada a la promoción de viviendas, se impugnó el antes citado acuerdo de adjudicación del contrato en vía contenciosa.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia estimó el recurso interpuesto. En esta Sentencia, una vez precisado el acto administrativo que se impugnaba, se da cuenta de las pretensiones de las partes, exponiendo detalladamente las que mantiene la Cooperativa actora que son las siguientes. En primer lugar se pretende que se declare la nulidad radical del negocio jurídico celebrado, por haberse realizado a la adjudicación de los solares mediante el procedimiento de concurso cuando debía haberse hecho por subasta. Subsidiariamente se pretende que se anule la adjudicación efectuada y que por el contrario se adjudiquen a la cooperativa actora los tres lotes de solares. Se alega entre otros extremos que se admitió indebidamente a concurso a uno de los licitadores luego adjudicatarios vulnerando el Pliego de Condiciones, y que se aplicaron inadecuadamente los criterios de valoración de las distintas ofertas.
Pero la Sentencia centra de inmediato su enjuiciamiento en el tema de si el procedimiento de selección de contratistas que debió aplicarse era la subasta o el concurso. Al efecto se entiende que la normativa aplicable era el articulo 80 del texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, y el articulo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, los cuales establecen que la enajenación de bienes de los entes locales se efectuará mediante subasta, salvo los casos de permuta. Se entiende en cambio que no es de aplicación el articulo 284.1 del texto refundido de la Ley del Suelo de 16 de junio de 1992, pues fue declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997. Dicha declaración supone que recupera su vigencia el articulo 168 del texto de la Ley del Suelo aprobado por Decreto 1346/1976, de 9 de abril, el cual dispone que la enajenación de terrenos de los entes locales se hará por subasta. Ello concuerda con los preceptos antes citados del texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen local y del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.
De aqui se deduce que el acto impugnado era nulo de pleno derecho por haberse prescindido al dictarlo del procedimiento legalmente establecido. Como consecuencia de ello no se acoge la alegación de una de las empresas que resultaron adjudicatarias, que comparecía como codemandada, en el sentido de que la cooperativa recurrente estaba vulnerando el principio de que no puede irse contra los actos propios. Entendía la citada empresa que ello fue lo que sucedió en efecto, ya que la cooperativa consintió el acuerdo inicial, es decir, la aprobación del Pliego de Condiciones y la convocatoria del concurso que devinieron firmes, e incluso tomó parte en la licitación. Solo después, al no haber resultado adjudicataria, impugnó la resolución del concurso. Razona el Tribunal a quo que esta alegación hubiera podido acogerse si se estuviera ante un acto anulable, pero no cuando se aprecia una nulidad radical o nulidad de pleno derecho, y así sucede en el caso de autos, formulandose esta declaración por el Tribunal Superior de Justicia con fundamento en la doctrina de diversas Sentencias de este Tribunal Supremo.
Con estos Fundamentos de Derecho se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación el Ayuntamiento autor de los actos administrativos invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico. No comparece en cambio como recurrida la Cooperativa que obtuvo Sentencia favorable del Tribunal a quo.
En el motivo primero se citan como infringidos, sin duda por aplicación indebida, los mismos preceptos que sirven de fundamento a la Sentencia que se recurre, a saber, el articulo 168 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, aprobado por Decreto 1346/1976, de 9 de abril, el articulo 80 del texto refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, y el articulo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Estos preceptos se invocan poniendolos en relación con el articulo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre. Asimismo se basa el motivo en la aplicación que se entiende indebida de la declaración de inconstitucionalidad del articulo 284.1 del texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Decreto de 16 de junio de 1992, realizada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. También se mantiene en el motivo la infracción por la resolución judicial recurrida de la doctrina del Tribunal Constitucional que se contiene en las Sentencias de éste que se citan, sobre los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad.
Aunque se utilizan en el motivo otras argumentaciones, yendo directamente al punto central que ahora interesa, se alega que el Tribunal Superior de Justicia ha extendido de forma indebida y desproporcionada los efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional que acaba de citarse, es decir, la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, que declaró inconstitucionales numerosos preceptos del texto de la Ley del Suelo de 1992. En este sentido se invoca, como antes se ha apuntado, el articulo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a tenor del cual la declaración de inconstitucionalidad no afecta a las Sentencias dictadas anteriormente que tengan fuerza de cosa juzgada. Toda esta argumentación se expresa para mantener que el Tribunal Superior de Justicia no debió declarar la nulidad de la convocatoria del concurso, pues dicha convocatoria no fue recurrida en tiempo y forma y se sostiene que en la fecha de la misma se encontraba vigente el articulo 284.1 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, el cual preceptuaba que la enajenación de solares podía hacerse por concurso o por subasta.
Lo cierto es que este razonamiento no puede acogerse mas que parcialmente, y por ello debemos acoger asimismo parcialmente el motivo de casación. Entiende esta Sala que desde luego no es pertinente la cita del articulo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pues en este caso no se trata de una Sentencia que hubiera sido dictada anteriormente y que tuviera fuerza de cosa juzgada. Por el contrario la Sentencia que se impugna fue dictada cuando ya había sido dictada y era conocida la Sentencia del Tribunal Constitucional, que suponía la modificación de la normativa. En cambio, en el caso resuelto por el Tribunal a quo la Sentencia constitucional no se había dictado ni en la fecha de convocatoria del concurso, ni en la fecha de su resolución, ni tampoco cuando se formalizó la interposición del recurso contencioso administrativo.
Por otra parte debemos entender que es correcta la doctrina que expresa la Sentencia recurrida en el sentido de que, declarada la inconstitucionalidad de un precepto, ello supone su expulsión del ordenamiento jurídico como si nunca hubiera formado parte del mismo. Sin embargo, nos encontramos aquí ante una cuestión relevante que consiste en como se llevó a cabo la formalización e interposición en un momento determinado del recurso contencioso administrativo. Es de tener en cuenta que la Cooperativa recurrente consintió el acuerdo de convocatoria del concurso, el cual devino firme, y no interpuso el recurso contra dicho acuerdo y subsidiariamente contra las actuaciones posteriores al resolver el concurso mas que cuando éste había sido resuelto de forma que le resultó desfavorable. Por tanto, no se trata de que deba o no considerarse vigente el precepto aplicable sino que en cuanto a la impugnación de la convocatoria del concurso la Sentencia debía haberla considerado inadmisible (sin perjuicio de admitir el recurso en su conjunto y pronunciarse sobre las peticiones subsidiarias) porque según las reglas procesales no procede la impugnación de un acto consentido y firme. Si la Cooperativa recurrente estimaba que el acto era nulo debía haber actuado por otros medios que establece nuestro ordenamiento jurídico, cuando lo que efectivamente hizo fue impugnar un acto que había consentido.
El razonamiento anterior nos lleva a estimar parcialmente, como antes se ha indicado, este primer motivo de casación por aplicación indebida de los efectos de las Sentencias del Tribunal Constitucional. Esta estimación parcial, que declaramos entrando en el estudio de la cuestión más relevante planteada, nos exime de considerar el resto de las argumentaciones que se formulan en el motivo, aunque podría haberse acogido también la alegación de que la interpretación realizada de los efectos de las Sentencias constitucionales es contraria al principio de seguridad jurídica que establece el articulo 9.3 de la Constitución. En cambio en ningún caso hubiera podido acogerse la alegación basada en la promulgación de la Ley autonomica del Principado de Asturias 3/2002, de 19 de abril, puesto que no corresponde a este Tribunal Supremo pronunciarse sobre la aplicación del derecho autonomico.
Por lo demás, habiendo acogido, aunque sea parcialmente, el primer motivo de casación que se invoca, ello nos releva también del examen del motivo segundo.
Puesto que hemos acogido parcialmente el primer motivo invocado, ello implica que debe casarse la Sentencia recurrida y que debemos resolver con plena potestad jurisdiccional sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
De lo dicho en el Fundamento de Derecho anterior ya se desprende que no podemos acoger la alegación de que se declare la nulidad del concurso convocado por proceder la enajenación de los solares mediante el procedimiento de subasta. Pues no debemos hacer sobre la convocatoria del concurso y la pretensión que se formula al respecto otra declaración, sino la de que la repetida convocatoria cuando se interpuso el recurso contencioso administrativo era un acto consentido y firme.
Pero hemos de atender a las pretensiones subsidiarias formuladas de que se produzca la anulación de la adjudicación del concurso y se adjudiquen a la Cooperativa actora los tres lotes de solares. Sin perjuicio de lo que luego se declara sobre esta pretensión de adjudicación, hay que considerar ante todo los argumentos de que se admitió indebidamente a concurso a uno de los licitadores luego adjudicatarios vulnerando el Pliego de Condiciones, y que se aplicaron indebidamente los criterios de evaluación.
Un estudio de los autos del proceso seguido ante el Tribunal Superior de Justicia nos lleva a la conclusión de que estas alegaciones deben acogerse. Pues se desprende de estos autos que el Pliego de Condiciones establecía de forma inequívoca en sus cláusulas decimoquinta y decimosexta que, siendo tres los lotes de solares a enajenar, los licitadores debían presentar un sobre por cada lote y asimismo una memoria por cada lote. Resulta en cambio que la entidad adjudicataria Cooperativa de Viviendas VITRA-Asturias presentó una proposición conjunta para los lotes 1 y 2, y aunque el Ayuntamiento alega que presentó sobres y memorias por separado respecto a los tres lotes y además la proposición conjunta para hacer posible la mejora de los precios, es cierto como alega la Cooperativa de viviendas recurrente que ello no puede considerarse suficientemente acreditado. Por otra parte, según se reconoce en la contestación a la demanda formulada por el Ayuntamiento, no se asignó separadamente una mayor puntuación de 30 puntos a cada una de las tres ofertas, sino que se otorgaron esos 30 puntos a la empresa que mayor reducción ofertó en el conjunto de los tres lotes, lo que no se atenía al Pliego de Condiciones.
Por otra parte la Cooperativa de viviendas recurrente alega de forma insistente que se valoró asignandole una puntuación mínima y por tanto de forma indebida la mejora sustancial de precios que se deducía de su oferta en cada uno de los tres lotes, de reducir en el precio de las viviendas el precio obtenido por la venta de bajos comerciales y de plazas de garaje sobrantes. Esta cuestión no fue objeto de respuesta ni de argumentación ninguna por las demás partes que comparecieron en el proceso, incluido desde luego el propio Ayuntamiento.
Por tanto en la adjudicación del contrato se incumplió el Pliego de Condiciones, que según nuestro ordenamiento jurídico y las declaraciones de reiterada jurisprudencia constituye ley del concurso.
De aquí se desprende que como se ha indicado debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto y anular la adjudicación efectuada. Sin embargo ello no puede llevarnos a un pronunciamiento en el sentido de que los tres lotes de viviendas se adjudiquen a la Cooperativa recurrente, lo que supondría sustituir la voluntad de la Administración municipal demandada. Por el contrario procede ordenar la retroacción de actuaciones administrativas toda vez que hemos anulado la adjudicación, hasta el momento de la presentación de sobres y de memorias por cada una de las tres entidades concursantes de forma separada para cada uno de los lotes.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos parcialmente el primer motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no debemos pronunciarnos sobre el segundo motivo de casación que se invoca; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo estimamos parcialmente, por lo que anulamos la adjudicación del concurso para la enajenación de tres lotes de solares edificables y ordenamos la retroacción de las actuaciones administrativas hasta el momento anterior a la presentación de sobres de oferta y memorias correspondientes a cada uno de los lotes; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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