STS, 9 de Julio de 2007

En el recurso contencioso administrativo núm. 3948/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sección Primera, se dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Que debemos desestimar y desestimamos "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación procesal de D. Victor Manuel y D. Alexander contra la Orden de 16 de septiembre de 1998 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se desestimó el recurso ordinario formulado por los recurrentes contra anterior resolución de 26 de junio de 1998 de la Delegación Provincial en Granada de la referida Consejería que acordaba la retirada de la autorización a almazara denominada "Comunidad de Bienes DIRECCION000 " sita en Marchal por incumplimiento de la normativa vigente sobre las almazaras autorizadas para actuar en régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva; y, en consecuencia, se confirman los actos impugnados. Sin especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de D. Victor Manuel y D. Alexander se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de diciembre de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso administrativo.

El Letrado de la Junta de Andalucia formalizó, con fecha 18 de abril de 2006 escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de 4 de junio de 2007, se señaló para votación y fallo el 4 de julio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de D. Victor Manuel y D. Alexander interpone recurso contencioso administrativo 3948/1998 contra la Orden de 16 de septiembre de 1998 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se desestimó el recurso ordinario formulado por los recurrentes contra anterior resolución de 26 de junio de 1998 de la Delegación Provincial en Granada de la referida Consejería que acordaba la retirada de la autorización a almazara denominada "Comunidad de Bienes DIRECCION000 " sita en Marchal por incumplimiento de la normativa vigente sobre las almazaras autorizadas para actuar en régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, Sección Primera, que dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2004 desestimando el recurso.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el SEGUNDO recoge la base argumental de la parte actora con la oposición de la administración demandada.

En el TERCERO no admite el planteamiento de una cuestión prejudicial al TJCEE porque no existe duda en la validez o en la interpretación del art. 13 del Reglamento CE 12661/1984 y del art. 4 del Reglamento 12662/84 .

Ya en el CUARTO rechaza la indefensión esgrimida . Razona que la prueba pretendida en vía administrativa se ha practicado en sede jurisdiccional. Y se ha evidenciado que respecto a las situaciones que se alegaban como precedentes con posición distinta de la Administración no se da situación idéntica que permita un término válido de comparación.

Rechaza en el QUINTO que el procedimiento tenga naturaleza sancionatoria por lo que no acepta la prescripción y caducidad pretendida. Menciona en su apoyo la STS de 12 de julio de 1996 .

Finalmente en el SEXTO afirma en cuanto al fondo "relativo a si han concurrido o no los incumplimientos contables de la actividad de almazara, hemos de remitirnos a los informes obrantes a los folios 1 y 29-30 del expediente administrativo, que concretan las irregularidades existentes que se han reflejado en las actuaciones administrativas objeto de recurso, como son los defectos en el registro de recepción de aceitunas, o en el registro de salida de productos, o en los certificados de entrada y molturación de aceitunas en la almazara; circunstancias que no han sido desvirtuadas por la parte recurrente a lo largo del proceso, constatándose las diferencias entre el número de kilogramos de aceite entregado y retirado".

Antes de entrar en los concretos motivos bajo un primer apartado que denomina introducción afirma "que la ayuda es percibida por los agricultores no por la almazara. Recurribilidad de la sentencia cuantía indeterminada. Importancia económica de las ayudas a la producción que perciben los agricultores que molturan en almazaras y por tanto de la retirada de autorización que implicaría el cierre de la empresa".

Bajo el segundo aduce infracción de preceptos de derecho comunitario e interno aplicables y de la doctrina del Tribunal Supremo que lo interpreta en relación a estar ante un derecho sancionador. Incongruencia de la sentencia respecto a lo solicitado por los propios funcionarios de la Delegación de Agricultura y lo establecido en el derecho comunitario respecto a la molturación en un régimen especial.

En lo que denomina segundo 1. A interesa se plantee cuestión prejudicial art. 234 del vigente Tratado de la Unión, respecto al art. 13 del Reglamento CEE 2261/1984, que dice: "En caso de que la retirada de autorización de una almazara tenga consecuencias graves sobre la capacidad de trituración de una determinada zona de producción, podrá decidirse la autorización de dicha almazara bajo un régimen especial".

Sostiene que la administración está obligada a dar traslado a la Comisión y que la sentencia no lo ha entendido así.

Bajo lo que denomina segundo 1.- A.2. aduce incongruencia de la sentencia y resolución con los informes de los propios funcionarios de la Delegación de Agricultura y lo establecido en el derecho comunitario respecto de la molturación bajo régimen especial.

En el denominado segundo 1. B esgrime infracción y contravención de la sentencia recurrida del derecho positivo comunitario aplicable en materia sancionadora y en concreto de los artículos 2 y 4 del Rgto. CEE 2262/84 de 17 de Julio del Consejo, pues estamos en presencia de un derecho sancionador.

Un tercer apartado sostiene contravención de la sentencia recurrida con el sentir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los anteriores y reiterados fallos de la misma Sala en casos análogos. Finalmente en el cuarto punto aduce interpretación errónea que hace la Sentencia de la STS de 12 de junio de 1996 relativa a ayuda directa así como que la Sala de Granada en otras causas sobre casos análogos reputó procedimiento sancionador a la retirada de autorización a efectos de emitir certificados a otra almazara. Señala que la sentencia no ha entrado a motivar la incongruencia de la resolución en contra de reiterada doctrina del Tribunal Supremo que exige dolo o culpa en el ámbito sancionador.

La administración recurrida objeta el primer motivo defendiendo tal cual hace la Sala de instancia que no esta obligada a plantear la cuestión prejudicial que se solicita. Subraya que la sentencia, apreciando la prueba recabada en el procedimiento, concluye que no se ha acreditado por el recurrente una diferencia arbitraria en la aplicación de la excepción contenida en el precepto, respecto de los supuestos que citaba como precedentes. En definitiva, que no se aportaba un término de comparación válido para acreditar el denunciado trato discriminatorio respecto de otras almazaras en situación presuntamente análoga.

Respecto al segundo reputa indebida la articulación del motivo pues no se citan los preceptos infringidos. No obstante adiciona el rechazo al pretendido carácter sancionador de la retirada de autorización. Subraya el carácter no sancionador de la retirada de autorización que constituye el cumplimiento de la condición resolutoria ante la inobservancia de los requisitos a los que precisamente se supeditaba tal como afirma dijo la STS de 20 de junio de 1997 .

Despejamos lo primero el planteamiento o no de la cuestión prejudicial.

No argumenta debidamente ante este Tribunal al formular tal pedimento que su pretensión sea decisiva para la resolución del pleito pues se limitó en instancia a invocar la primacía de la aplicación del derecho comunitario frente al interno y sobre la filosofía del citado precepto: (art. 13 del Reglamento 12661/84 y art. 4 del Reglamento 12662/84. Y, en sede casacional, plantea que una vez solicitado el régimen especial por el particular la administración debió comunicar a la Comisión tal petición.

Pese a tal incompleto razonamiento debemos comenzar diciendo, tal cual se dijo en la STS de 29 de marzo de 2006, recurso de casación 7009/2003, que, no hay duda de que este Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional que en nuestro ordenamiento se pronuncia en última instancia, tiene potestad para aceptar o rechazar el planteamiento. Pero, además, puede no solo acoger una u otra de las fórmulas manifestadas en instancia -aquí ausentes- expresándola en la forma que repute adecuada a la resolución del litigio sino también dirigir las preguntas que repute convenientes para esclarecer el caso.

Un primer argumento a tener en cuenta reside en la propia doctrina del Tribunal de Justicia. Así en su sentencia de 7 de junio de 2005, asunto 17/2003, Eneco NV y otros recuerda que "Dentro del marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 234 Tratado de la Unión, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Éste sólo puede declarar la inadmisibilidad de una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o cuando la cuestión es general o hipotética (véanse, en particular, las sentencias de 15 de diciembre de 1997, asunto Bosman; de 27 de noviembre de 1997, asunto Somalfruit y Camar; y de 13 de julio de 2000, asunto Idéal tourisme).

En el mismo sentido en la de 4 de junio de 2002, asunto 99/2000 asunto Lyckeskog "La obligación impuesta a los órganos jurisdiccionales nacionales, cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso, de plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial se inscribe en el marco de la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales, en su condición de jueces encargados de aplicar el Derecho comunitario, y el Tribunal de Justicia, cooperación establecida a fin de garantizar una aplicación correcta y una interpretación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. Esta obligación tiene por objetivo principal impedir que se consolide en un Estado miembro una jurisprudencia nacional que no se ajuste a las normas del Derecho comunitario (en particular, las sentencias Hoffmann-La Roche de 24 de mayo de 1977 y de 4 de noviembre de 1997, Parfums Christian Dior, C-337/95 )".

Posición asumida por este Tribunal entre otras sentencias en las de 13 de junio de 1998, 17 de noviembre de 2001 y 20 de junio de 2005, al afirmar que los jueces nacionales, en nuestra condición de jueces comunitarios, estamos obligados a salvaguardar la efectividad del derecho comunitario y su supraordenación al derecho interno conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Recordemos que según jurisprudencia reiterada "el Tribunal de Justicia no es competente, en el marco de la aplicación del art. 234 Tratado de la Unión, para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario. No obstante, el tribunal de Justicia puede deducir del texto de las cuestiones formuladas por el juez nacional, a la luz de los datos expuestos por éste, los elementos que dependen de la interpretación del Derecho Comunitario, a fin de permitir a dicho juez resolver el problema jurídico del que conoce" (sentencia del citado Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 2003, asunto Köbler, con cita de otro anterior los acumulados 332, 333 y 335 de 1992, Eurico Italia y otros concluso por sentencia de 3 de marzo de 1994 ).

Debemos rechazar el planteamiento de la cuestión prejudicial comunitaria, justamente con base en la doctrina del antedicho Tribunal de Justicia expresada en el asunto 283/81 CILFIT de 6 de octubre de 1982, citada de nuevo en el asunto 224/01 de 30 de septiembre de 2003, Köbler.

Mantenemos que resulta innecesario el reenvío al evidenciarse con toda nitidez como debe ser interpretada la disposición reglamentaria de la Unión Europea sin que la misma incida en una interpretación no uniforme o divergente del derecho comunitario a aplicar por los órganos jurisdiccionales nacionales, que es el fin último a evitar con la cuestión prejudicial.

La primera cuestión a destacar es que no nos hallamos ante un concepto jurídico que pueda tener distinto contenido en derecho comunitario y en los diferentes derechos nacionales (fundamento jurídico 19 de la sentencia CILFIT).

Y el segundo aspecto relevante es la pertinencia de aplicar a este caso concreto la doctrina expresada por el Tribunal de Justicia en el fundamento de derecho 16 de la tantas veces citada sentencia CILFIT cuando afirma que "Finalmente, la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada. Antes de concluir que se da tal situación, el órgano jurisdiccional nacional debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia. Tan solo si estas condiciones se reúnen puede abstenerse el órgano jurisdiccional nacional de someter la cuestión al Tribunal de Justicia y resolver bajo su propia responsabilidad".

Dice el art. 13 del Rgto. CEE 2261/84, del Consejo de 17 de julio de 1984 por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y las organizaciones de productores, en concreto, el artículo 13, cuando dice "en caso de que la retirada de autorización de una almazara tenga consecuencias graves sobre la capacidad de trituración de una determinada zona de producción, podrá decidirse la autorización de dicha almazara bajo un régimen especial".

Mientras el art. 9 del Reglamento 3061/84, expresa " en el caso templado en el apartado 6 del art. 13 del Rgto. CEE nº 2261/84 con objeto de obtener la autorización de una almazara bajo régimen especial, el Estado miembro de que se trate presentará a la Comisión una solicitud justificada que determine el tipo de control que se compromete a ejercer en la almazara de que se trate. En el plazo de 30 días la Comisión decidirá".

Sobre tales preceptos arguye el recurrente que la administración debió comunicar a la Comisión tal petición. Mas no se trata de cuestión de derecho comunitario que suscite dudas a la Sala pues tal solicitud a la Comisión es el paso siguiente a la decisión de la administración autonómica decidiendo si entra en juego el régimen especial aquí no controvertido. Carece, pues, de relevancia en la causa.

Procede rechazar sin prolijas argumentaciones el motivo que, mediante una técnica casacional poco depurada, denomina segundo 1. A 2 por cuanto la invocada incongruencia de la sentencia en relación a los informes de los técnicos de la Junta de Andalucía no sólo no se argumenta en debida forma sino que implica una revisión de la valoración de la prueba no admitida en sede casacional salvo irracionalidad o arbitrariedad aquí no aducida.

No son extrañas a nuestro sistema las revocaciones de títulos administrativos habilitantes para ejercer una determinada actividad o su retirada temporal, como condiciones resolutoria incorporados a aquellos.

En la Sentencia de 21 de diciembre de 2006, recurso de casación 895/2004 se recuerda que es constante la jurisprudencia de esta Sala que rechazar el carácter sancionador de los actos de revocación de licencia de taxi. Así lo dijo en su sentencia de 8 de enero de 2001 en cuanto que no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables puede considerarse que constituya un sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción normativa.

Recuerda también aquella sentencia la del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, que a su vez cita la STC 61/1990, que la revocación de una licencia se basa en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, tarea en la que el margen de apreciación es escaso. Sin embargo subraya que, en otros casos, la revocación de la licencia responde a un más amplio margen de apreciación en manos de la administración, que se ve posibilitada para valorar determinadas conductas como contrarias al ordenamiento, en cuyo supuesto se trata de los típicos casos denominados por la doctrina "revocación-sanción". Añade que "trazar una línea divisoria entre ambas medidas, con pretensión de validez general, resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad requiere tener en cuenta las circunstancias de cada caso" (FJ4).

Añade la mencionada STS de 21 de diciembre de 2006 que "La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia".

Es cierto como afirma el recurrente que en el Preámbulo del Reglamento CEE 2262/84 del Consejo de 17 de julio de 1984 se menciona el vocablo sanción en su quinto considerando así como que el art. 3 establece una serie de medidas especificas para aplicar a cualquier infracción contra el régimen de ayuda a la producción. Mas hemos de partir de que la resolución administrativa en su momento impugnada recae en un expediente por incumplimiento de la normativa vigente comunitaria sobre las almazaras autorizadas para actuar en el régimen de ayudas a la producción de aceite de oliva procediendo a retirar la autorización concedida a la almazara durante una campaña . Ayuda a la producción que, en el caso concreto, se centraba en la autorización para expedir certificados de entrada y molturación de aceituna en almazara que necesariamente han de acompañar a las solicitudes de ayuda a la producción.

Significa, por tanto, que, aunque el acto cuestionado es la retirada durante una campaña de una autorización para expedir certificados, aquella se desenvuelve en el ámbito de las subvenciones o ayudas comunitarias gestionadas en España por las Comunidades Autónomas que hubieren sido objeto de la correspondiente trasferencia competencial. Y resulta incuestionable que tales ayudas ostentan un carácter condicional en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos concretos en que procede su concesión. En tal sentido se pronuncia la STS de 2 de junio de 2003, recurso de casación 3725/1999 y otras muchas ulteriores como la STS 25 de abril de 2007, recurso de casación 6902/2004 con cita de otras anteriores que insisten en el carácter modal de las ayudas, indemnizaciones o subvenciones.

Aquí no se cuestionaba una ayuda directa sino una retirada temporal de una autorización mas ello no ha de hacer olvidar que su marco propio es en el régimen de ayudas. Las autorizaciones administrativas tras su otorgamiento pueden ser modificadas y extinguidas, pero también pueden ser retiradas o suspendidas temporalmente cuando se de las previsiones legales sin que ello implique actividad sancionatoria sino el cumplimiento de la condición resolutoria por la inobservancia de los requisitos a los que se supeditaba su otorgamiento. Si no se ha reputado acto revocatorio de otro declarativo de derecho ni acto sancionador desproporcionado respecto de la gravedad de la infracción el reintegro de una subvención por incumplimiento de las condiciones o requisitos establecidos (STS de 20 de junio de 1998, recurso de apelación 13451/1991 ) tampoco puede decirse lo mismo respecto una retirada de autorización.

Procede, por tanto, desestimar también el llamado motivo cuarto y el denominado Segundo 1. B.

El llamado motivo tercero pretende cuestionar la valoración de la prueba de los hechos efectuada por la Sala de instancia lo que está vedado en sede casacional como ya anticipamos en fundamento anterior. Valora la Sala de Granada en su fundamento sexto, más arriba reproducido, que se produjeron los incumplimientos contables imputados y a tal aserto debemos atender.

Y, además, pretende invocar la doctrina mantenida por la Sala de Granada respecto otros supuestos que reputa análogos mas que fueron reputados sancionadores. Olvida con tal argumento que no nos hallamos frente a un recurso de casación para la unificación de doctrina en que podría esgrimirse un pronunciamiento de una Sala de un Tribunal Superior de Justicia a fin de que por este Tribunal se fijara la doctrina correcta cuando hubiere discrepancias entre distintas Salas. Estamos en el marco de un recurso de casación ordinario.

Tampoco prospera.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,