STS, 20 de Marzo de 2006
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2006:1933 |
| Número de Recurso | 4257/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de dos mil seis.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4257/2002, sobre derechos fundamentales, interpuesto por don Juan Pedro, representado por el Procurador don Luis José García y Barrenechea, contra el Auto dictado el 25 de abril de 2002 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaido en el recurso 854/2001 , que desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el de 28 de diciembre de 2001.
Se ha personado, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE (MADRID), representado por la Procuradora doña Isabel Afonso Rodríguez.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
Por Auto dictado el 25 de abril de 2002 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el de 28 de diciembre de 2001 que inadmitió el recurso contencioso- administrativo interpuesto por don Juan Pedro, en su condición de Concejal del Grupo Mixto del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, denegando, asimismo, la ampliación solicitada en escrito de 18 de febrero de 2002.
Contra las referidas resoluciones interpuso recurso de casación el Procurador don Luis José García y Barrenechea, en representación de don Juan Pedro. En el escrito de interposición, presentado el 2 de julio de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) case y anule dichos Autos y, en su lugar, dicte sentencia por la que en atención a la no convocatoria del Concejal representante del Grupo Mixto a la Comisión Informativa de Urbanismo celebrada el 23-7-2001, declare su nulidad de pleno derecho así como la de los acuerdos que se informaron y la de los ulteriores acuerdos adoptados por el pleno sobre los mismos".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 20 de enero de 2004, se dio traslado del escrito de interposición al Ministerio Fiscal y al Ayuntamiento de Boadilla del Monte para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de las alegaciones formuladas en su escrito de 27 de febrero de 2004, manifestó, en conclusión, que "procede declarar no haber lugar al recurso de casación".
Por su parte, la Procuradora doña Isabel Afonso Rodríguez, en representación del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, solicitó a la Sala "(...) dicte resolución que declare la inadmisión del recurso interpuesto por la representación procesal de D. Juan Pedro y D. Juan Francisco, contra los Autos de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 25 de abril de 2002 y 28 de diciembre de 2001, recurridos acuerdan (sic) inadmitir el recurso seguido por los trámites del procedimiento especial regulado en los artículos 114 y ss. de la Ley de la Jurisdicción , interpuesto por D. Juan Pedro contra la celebración de la Comisión Informativa de Urbanismo, Obras Públicas, Servicios y Transportes de fecha 23 de junio de 2001, en el recurso 854/2001-07, con expresa condena en costas al recurrente".
Mediante providencia de 27 de enero de 2006 se señaló para votación y fallo el 15 de marzo de 2006, en que han tenido lugar".
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala
La cuestión central que plantea este recurso de casación es la de si es conforme al ordenamiento jurídico la decisión de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de inadmitir el recurso que don Juan Pedro, concejal del Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid), interpuso contra la celebración de la Comisión Informativa de Urbanismo, Obras, Servicios y Transportes el 23 de julio de 2001 a la que no fue convocado, ni asistió ningún concejal del Grupo Mixto. Sostenía el recurrente en su escrito de interposición que como consecuencia de esa actuación municipal se había vulnerado su derecho fundamental a acceder a los cargos públicos, reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución . Posteriormente, solicitó que se ampliara el recurso contra los actos de esa Comisión Informativa de 12 de febrero de 2002 que informó favorablemente la aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana y del Pleno de 15 de febrero de 2002 que lo aprobó provisionalmente.
Son dos los argumentos con los que la Sala de Madrid ha justificado la inadmisión. El presentado como principal por el Auto desestimatorio del recurso de súplica consiste en que la convocatoria o no convocatoria de un concejal a una reunión de la Comisión Informativa de Urbanismo es un mero acto de trámite no susceptible de impugnación pues su finalidad no es más que poner en conocimiento e invitar a la participación en la sesión correspondiente, sin que ello suponga decisión alguna. Lo recurrible serán, en su caso, los hipotéticos acuerdos que se adopten en la medida en que el recurrente los considere lesivos para su derecho. Por otro lado, se fija la Sala de instancia en que la pertenencia o no pertenencia de un concejal a las Comisiones Informativas es algo que no queda a su voluntad, ni deriva de su pertenencia a uno u otro Grupo municipal sino que debe decidir el Pleno. Pues bien, observa la Sala de Madrid, el Acuerdo de 18 de septiembre de 2000 del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, al que asistió el recurrente y que no ha impugnado, decidió adscribirle a las Comisiones Informativas de Hacienda y de Deportes.
Así, pues, no teniendo el Sr. Juan Pedro derecho a formar parte de una determinada Comisión y, mucho menos, de todas, no ser convocado a una de las que no forma parte, no puede vulnerar el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución . En consecuencia, la Sala de instancia resolvió la inadmision del recurso, lo que hizo innecesario pronunciarse sobre la ampliación solicitada.
Son cinco los motivos que esgrime el Sr. Juan Pedro en apoyo de su pretensión de que anulemos los autos impugnados. Todos ellos alegan infracciones del ordenamiento jurídico, por lo que caen bajo el amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Son los siguientes.
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La decisión de no convocar a un concejal a una Comisión Informativa a la que tiene derecho a asistir no es un acto de trámite no recurrible, sino un acto definitivo pues afecta a la constitución del órgano. O, si se quiere, un acto de trámite cualificado porque se traduce en un efecto irreversible, la imposibilidad de participar en ella. Por tanto, los autos recurridos infringen el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción .
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Dado que el recurrente tiene derecho a asistir a la Comisión Informativa de Urbanismo, porque fue designado por el portavoz del Grupo Mixto para representarlo en ella, y todos los grupos municipales deben tener, al menos un concejal en cada Comisión, no convocarle supone infringir el derecho que le reconoce el artículo 23.2 de la Constitución en relación con los artículos 20.1 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), y 29 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
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El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 18 de septiembre de 2000 es anterior a la Sentencia de 20 de septiembre de 2000 de la misma Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que restableció el Grupo Mixto, suprimido por el Ayuntamiento el 20 de marzo de ese año y en el que estaba integrado el Sr. Juan Pedro. Por tanto, no tiene en cuenta la citada Sentencia cuando hace las adscripciones de los concejales a las distintas Comisiones Informativas. De ahí que el derecho del recurrente a asistir a la de Urbanismo no nazca de aquél acuerdo sino de la Sentencia posterior. En consecuencia, no puede tenérsele como acto consentido respecto de la falta de convocatoria para la reunión del 23 de julio de 2001. Además, el acuerdo de adscripción de concejales a las Comisiones Informativas es una disposición general organizativa, lo que excluye la aplicación de la regla de acto consentido, según la Sentencia del Tribunal Constitucional 126/1984 , y no existe la imprescindible identidad para hacerla valer.
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En tanto la Sentencia de 20 de septiembre de 2000 restableció el Grupo Mixto en el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, negar al concejal que lo representa participar en la Comisión Informativa de Urbanismo en virtud de un acuerdo municipal anterior supone infringir el derecho de ese Grupo y de sus integrantes a la tutela judicial efectiva en su faceta de derecho a la ejecución de las resoluciones jurisdiccionales.
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Además, los autos recurridos infringen el artículo 26.2 de la Ley de la Jurisdicción , porque teniendo el acuerdo del Pleno de 18 de septiembre de 2000 carácter normativo debió enjuiciar su legalidad y declarar su ineficacia sobrevenida.
El Ayuntamiento de Boadilla del Monte nos pide que inadmitamos el recurso de casación porque lo considera defectuosamente preparado ya que no justifica que concurra una infracción de normas estatales que haya sido relevante y determinante de la decisión de inadmisión, tal como lo exigen los artículo 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción .
El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso del Sr. Juan Pedro. Reprocha al escrito de interposición falta de técnica procesal porque elude el contraste directo del auto impugnado con las normas y la jurisprudencia que se dicen infringidas especificando las infracciones que se afirman (a), incorpora elementos jurídicos y datos fácticos ajenos a las cuestiones debatidas (b) y presenta una exposición desordenada de los argumentos en los que apoya las pretensiones de casación (c). Esas circunstancias, para el Ministerio Fiscal, dificultan el análisis y pudieran llevar al rechazo de los cinco motivos, con la consiguiente desestimación del recurso. No obstante, en aras de la tutela judicial, procede a analizarlos uno por uno.
El resultado al que le lleva ese estudio no es otro que el de considerar improcedentes todos ellos. Considera, respecto del primero, disparatada la referencia hecha a la constitución del órgano y difícil de admitir la infracción del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción . Señala que la jurisprudencia invocada por el actor no guarda relación con el asunto considerado en este pleito y se remite a los argumentos de la Sala de instancia sobre la falta de perjuicio al derecho del artículo 23.2 de la Constitución por no haber sido convocado.
Sobre el segundo motivo, dice que no se ha negado al Grupo Mixto su participación en las Comisiones Informativas, solamente se rechazó el recurso del Sr. Juan Pedro frente a un acto de trámite y porque no pertenecía a la Comisión de Urbanismo. En cuanto al tercer motivo apunta que introduce consideraciones jurídicas ajenas al recurso y ve en el cuarto y en el quinto la continuación del anterior.
Es menester, en primer lugar, dar respuesta a la pretensión del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de que inadmitamos el recurso de casación por su defectuosa preparación.
Ninguna duda tiene la Sala de que no procede acogerla. La lectura del escrito de preparación presentado el 27 de mayo de 2002 muestra como lleva a cabo el juicio de relevancia exigido por el legislador. En efecto, recoge la razón de decidir de la Sala de instancia y explica que los autos que combate infringen el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y, por qué, a juicio del actor. Y, también, que vulneran el artículo 23.2 de la Constitución en conexión con los artículos de la LRBRL y del ROF antes señalados y los artículos 28, 26.2 y 27.2 de la Ley reguladora , así como el artículo 24 de la Constitución y por qué, siempre en opinión del recurrente. En esa exposición queda más que claro que discute la aplicación o inaplicación de normas estatales, constitucionales, legales y reglamentarias realizada por la Sala de Madrid. Puede decirse, pues, que ofrece en exceso la justificación que el Ayuntamiento entiende no satisfecha. No sólo porque en el momento de la preparación no hace falta desarrollar los motivos de casación, sino, sobre todo, porque aquí no es necesario ese juicio de relevancia. El artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción es aplicable cuando son Sentencias el objeto del recurso de casación, no cuando, como es el caso, se trata de Autos [Sentencia de 12 de enero de 2004 (casación 2104/2000 ), Auto de 25 de enero de 2005 (casación 268/2004), entre otros]. En consecuencia, debe rechazarse la causa de inadmisión opuesta por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte.
Antes de entrar en el examen de los motivos, es preciso señalar que no apreciamos los defectos de técnica procesal que el Ministerio Fiscal advierte. Al contrario, tal como se desprende del resumen que de su contenido hemos hecho, el escrito de interposición expone con orden y claridad los argumentos por los que considera el Sr. Juan Pedro que han de acogerse sus pretensiones y, desde luego, contrasta los autos que impugna con las normas y la jurisprudencia en las que sostiene su posición, por lo demás, en lo principal, ya expuesta ante la Sala de instancia.
De los cinco motivos centraremos nuestro examen en los dos primeros, pues guardan estrecha relación a los efectos de la decisión que procede tomar. Hay que decir al respecto que no convocar a un concejal a las reuniones de una Comisión Informativa municipal de la que forma --o debe formar-- parte es una decisión que produce por sí misma efectos en la esfera jurídica de ese concejal porque supone impedirle participar en ella. No vale aquí el argumento de que lo relevante son los acuerdos que, en su caso, se adopten, porque el Sr. Juan Pedro lo que está invocando es su derecho, no a que se tome una determinada decisión, sino a ejercer las funciones propias del cargo público representativo del que es titular por voluntad de los electores de su municipio. Es el ius in officium el que reivindica y, si le correspondiere formar parte de la Comisión Informativa de Urbanismo, al no convocarle para asistir a ella se menoscaba su derecho porque no se le permite participar en la deliberación y en la decisión que adopte. Es decir, se le priva, precisamente, del ejercicio de las funciones del cargo para el que fue elegido. Y es que, en estos casos, lo relevante no es lo que se decide sino la manera en que se decide y si el resultado de la actuación municipal impugnada es el relatado, impedirle participar en la reunión indicada, se impone la conclusión de que tiene la sustantividad suficiente para ser susceptible de recurso contencioso-administrativo.
Al no entenderlo así la Sala de instancia ha infringido el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y, como consecuencia, también el artículo 23.2 de la Constitución , pues aquél precepto legal debe interpretarse desde la perspectiva de este último. Así, pues, debemos acoger estos dos motivos.
Por otra parte, tampoco se puede aceptar la otra razón en la que fundamenta la inadmisión del recurso: la firmeza del acuerdo del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 18 de septiembre de 2000 que adscribió a sus concejales a las distintas Comisiones Informativas y la inexistencia de un derecho del Sr. Juan Pedro a asistir a la que él desee o a todas. Hay que dar la razón al recurrente cuando relaciona aquél acuerdo con la Sentencia de la propia Sala de instancia de 20 de septiembre de 2000 que tuvo como consecuencia el restablecimiento del Grupo Mixto, inexistente cuando se decidió la adscripción indicada. Esa circunstancia hace, cuando menos, necesario examinar la incidencia de dicha resolución jurisdiccional sobre la composición de las Comisiones Informativas, si, efectivamente, el Sr. Juan Pedro fue designado por el portavoz del Grupo Mixto para formar parte de la de Urbanismo y si éste estuvo representado o no en la reunión de 23 de julio de 2001. En definitiva, cuestiones todas ellas que afectan al fondo de la controversia y que deben dilucidarse en el seno del proceso sin que proceda zanjarlas mediante una inadmisión a trámite. En este sentido, también procede acoger las alegaciones del tercero de los motivos que se refieren a este aspecto, sin que sea necesario pronunciarse sobre las otras que se hacen en él y sobre los motivos cuarto y quinto.
En conclusión, hemos de anular los autos recurridos, admitir el recurso contencioso-administrativo y devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que lo tramite y resuelva sin que debamos pronunciarnos sobre la nulidad de los acuerdos que se ha solicitado, pues sobre ello habrá de decidir, si procede, la Sección Octava de la Sala de Madrid.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 4257/2002, interpuesto por don Juan Pedro contra el Auto de 25 de abril de 2002, confirmatorio del de 28 de diciembre de 2001 , dictados ambos por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que anulamos.
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Que admitimos a trámite el recurso 854/2001 y devolvemos las actuaciones a la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que prosiga su tramitación y lo resuelva.
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Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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