ATS, 14 de Diciembre de 2023
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Diciembre 2023 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 14/12/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6459/2022
Materia: EXPROPIACION FORZOSA
Submateria: Justiprecio/valoraciones
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
Secretaría de Sala Destino: 005
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 6459/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Román García
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. Eduardo Calvo Rojas
D.ª María del Pilar Teso Gamella
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Fernando Román García
En Madrid, a 14 de diciembre de 2023.
Proceso de instancia y resolución judicial recurrida.
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La respectiva representación procesal de la sociedad "Natura Manager, S.L." interpuso recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Badajoz, de fecha 15 de julio de 2020 - confirmado en reposición-, que fija el justiprecio de las fincas rústicas propiedad de la recurrente expropiadas para el proyecto de construcción de la instalación fotovoltaica denominada "Núñez de Balboa" y sus infraestructuras de evacuación, siendo beneficiaria la mercantil "Proyecto Núñez de Balboa, S.L.". Posteriormente se amplía el recurso a la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas, de fecha 18 de octubre de 2018, que otorga, en unidad de acto, la autorización administrativa previa para la instalación y construcción y declara la utilidad pública de la instalación que se autoriza a los efectos del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.
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La sentencia de 31 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, estimó en parte el recurso contencioso-administrativo nº 161/2021, declarando la nulidad de las resoluciones impugnadas y reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la mercantil recurrente ser restituida en la propiedad y posesión de las fincas expropiadas, sin haber lugar a indemnización por los daños y perjuicios causados.
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La sentencia, en lo que ahora interesa, estimó la pretensión anulatoria del expediente expropiatorio al razonar del siguiente modo:
"[...] TERCERO.- Sentado que cabe impugnar en estos autos la DUP contenida en la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas (en adelante DGPEM), de fecha 18/10/2018, no es baladí comenzar recordando que el artículo 56 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, regula sus efectos, estableciendo que "1. La declaración de utilidad pública llevará implícita en todo caso la necesidad de ocupación de los bienes o de adquisición de los derechos afectados e implicará la urgente ocupación a los efectos del artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa". Esto es, es el comienzo del procedimiento expropiatorio, pues no en vano, la DUP es a "los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios" (artículo 54.1).
Y con estos efectos es comprensible que sea imprescindible que la DUP sea solicitada por la empresa promotora (art. 55.1) para lo cual debe acompañar al proyecto de ejecución de la instalación "una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que el solicitante considere de necesaria expropiación" (art 55.1).
Esta regulación supone, por tanto, que, si el promotor solicita la declaración de DUP para la "Construcción de la Instalación Fotovoltaica denominada "NUÑEZ DE BALBOA" y sus infraestructuras de evacuación" y presenta una relación de bienes y derechos con la solicitud, está indicando que los mismos deben ser expropiados para que el proyecto pueda llevarse a cabo.
Y cuando alguien señala una serie de bienes y derechos para ser expropiados es porque considera que existe causa para ello, lo que nos lleva, irremediablemente, a la imprescindible falta de disponibilidad de los terrenos precisos para tal instalación por parte de su titular, pues ello es lo que justifica la expropiación como medio de dotar a la entidad beneficiaria de tal disponibilidad y a los exclusivos efectos de la instalación que el legislador califica de utilidad pública, "de manera que la expropiación deja de tener justificación cuando el titular de la explotación goza de la disponibilidad de los terrenos en cuestión por un título hábil para el establecimiento y funcionamiento de la instalación eléctrica" ( STS de 26 de junio de 2007, rec. 4546/2004 ).
Y es que, como resalta esta sentencia, "conviene señalar al efecto que la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende "no sólo a la finalidad de la "causa expropiandi" sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada"(S. 30-12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo , la valoración de la necesidad, "en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia".
CUARTO . - En el caso que nos ocupa, la promotora, al presentar ante la Dirección General de Política Energética y Minas, el 27/06/2016, la solicitud para conseguir las autorizaciones y la DUP del Proyecto, incluyó varias relaciones de bienes y derechos afectados por él, unos para la construcción de la Planta Fotovoltaica y el resto afectados por la línea de evacuación.
Ello suponía, en cuanto ahora interesa, declarar que era imprescindible iniciar el expediente expropiatorio de esos los bienes y derechos, al carecer de título hábil para disponer de los terrenos precisos para la construcción de la Planta Fotovoltaica.
Pero la realidad es que seguramente no tenía título para poder disponer de los bienes y derechos afectados por la línea de evacuación, pero sí para disponer de los terrenos precisos para la construcción de la planta solar fotovoltaica, cual era, en nuestro caso, el contrato de arrendamiento de fecha 28/01/2016, firmado escasamente unos meses antes de la solicitud (y con el importante antecedente del primer contrato de fecha 2012), lo que hacía innecesario y, por lo tanto injustificado, el ejercicio de la potestad expropiatoria a tal fin.
Basta comparar la relación de bienes propiedad de NATURA que se contiene en la solicitud de DUP con la contenida en el contrato de arrendamiento para constatar que son las mismas parcelas. Es más, el contrato de arrendamiento tenía por finalidad precisamente arrendar las fincas para la construcción en ellas por el arrendatario de la Planta Fotovoltaica.
Así las cosas, carece de fundamento alguno pedir la expropiación de unas fincas que meses antes nos hemos asegurado su disponibilidad mediante un contrato de arrendamiento por un periodo de 25 años. Es decir, la solicitud de expropiación carecía de causa o justificación para privar del derecho de propiedad.
Compartimos así el planteamiento de la actora cuando defiende que no existía causa alguna para solicitar la DUP respecto de las fincas de la hoy recurrente. Al hacerlo se ha producido un auténtico fraude de ley y un abuso de derecho, pues se persigue un resultado no permitido por el ordenamiento jurídico: conseguir los efectos de la declaración de utilidad pública de un proyecto en relación a fincas sobre las cuales se tienen facultades de uso sin necesidad de recurrir a la ocupación a través de la expropiación forzosa.
Lo expuesto ya sería suficiente para estimar la pretensión principal de la demanda y declarar la nulidad de todo el expediente expropiatorio.
(...)
SÉPTIMO .- Se trae a colación por parte de la Administración demandada la posible trascendencia que pudiera tener en el pleito la existencia de la resolución, de fecha 13/02/2019, de la DGPEM por la que se concede autorización previa y autorización administrativa de construcción para la adenda de modificación de la infraestructura de evacuación de energía eléctrica del proyecto de la instalación fotovoltaica y se declara, en concreto, la utilidad pública de dicha modificación, que, a nuestro juicio, es ninguna, pues no afecta en absoluto a las fincas de la actora y, en cualquier caso, se limita a declarar la utilidad pública de la modificación sin dejar sin efecto, en ningún momento la DUP de la resolución de fecha 18/10/2018. La Sala, en consecuencia, comparte los argumentos que al respecto hace la actora en su escrito de conclusiones contestando al desesperado intento de la Abogacía del Estado de evitar una nulidad del todo el proceso expropiatorio, que es palmaria por ausencia de justificación para haber acudido a la expropiación de las fincas.[...].
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Contra esta sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la sociedad "Proyecto Núñez de Balboa, S.L."
Preparación del recurso de casación.
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La parte recurrente, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos, por lo que aquí interesa, los artículos 54.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico ("LSE"), en relación con el artículo 140.1 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica; así como los artículos 218 LEC, 7.1 CC y artículo 71.2 LJCA, en relación con los artículo 31.2 y 71.1.b) LJCA, al incurrir la sentencia en incongruencia interna.
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Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que, a su entender, la sentencia recurrida incurre en un error al declarar la nulidad del expediente expropiatorio por ausencia de la causa expropiandi por entender que como beneficiaria ya tenía la libre disposición y uso de los terrenos expropiados en virtud de un contrato de arrendamiento suscrito con la sociedad propietaria de los mismos. A ello se añade que, no obstante esta decisión anulatoria de la sentencia, el fallo ordena la devolución de la propiedad y también de la posesión de las fincas expropiadas, apreciándose de este modo una evidente incongruencia entre el razonamiento que conduce al fallo y el pronunciamiento que éste realiza, pues resulta contradictorio considerar que existe un vínculo arrendaticio válido y plenamente vinculante (lo que supone reconocer la posesión legítima del arrendatario) y sostener al mismo tiempo que procede la restitución de la posesión.
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Subraya que la normativa que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea.
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Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en la letra c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"], así como la presunción contenida en el artículo 88.3, letra a) de la LJCA.
Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
La Sala de instancia, por auto de 6 de septiembre de 2022, tuvo por preparado los recursos de casación preparados por la sociedad "Proyecto Núñez de Balboa, S.L." y por la Administración general del Estado, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Por auto de 8 de febrero de 2023, esta Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo desestimó el recurso de revisión contra el decreto de 3 de noviembre de 2022, confirmando la declaración de desierto del recurso de casación preparado por la Administración General del Estado.
Se ha personado, en concepto de parte recurrente, la representación procesal de la sociedad "Proyecto Núñez de Balboa, S.L."; y, como parte recurrida, el Abogado del Estado en representación y defensa de la Administración General del Estado.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Román García, Magistrado de la Sala.
Requisitos formales del escrito de preparación.
En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación ha sido presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2) y por quien está legitimado, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.
De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la resolución de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia, así como su relevancia en el sentido del fallo.
Cuestión litigiosa y marco jurídico.
Se suscita en el presente caso la cuestión relativa a si la existencia de un contrato de arrendamiento sobre unos terrenos sobre los que se proyecta una instalación fotovoltaica puede ser obstáculo para declarar la utilidad pública de dicha instalación a los efectos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso.
Respecto de la concurrencia en el caso de interés casacional, la Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia del interés casacional objetivo invocado en el escrito de preparación del recurso con base en el supuesto previsto en el artículo 88.2.c) LJCA, resultando aconsejable que la Sala emita un nuevo pronunciamiento que reafirme, complemente, matice y, en su caso, corrija o rectifique la doctrina jurisprudencial contenida en la STS de 26 de junio de 2007 (RC 4546/2004), en la que se resuelve acerca de la solicitud de declaración de utilidad pública de una instalación eléctrica -eólica- a efectos de expropiación, teniendo en cuenta la disposición de los terrenos por título hábil para tal instalación consistente en un contrato de arrendamiento en virtud del cual el titular de la instalación viene ostentado la posesión legítima de los mismos desde hace varios años.
La conclusión que se alcanza en dicha sentencia se contiene en el fundamento de derecho quinto, cuyo tenor es el siguiente:
"[...] De acuerdo con tales apreciaciones, ha de llegarse a la estimación del único motivo de casación formulado por la representación procesal del Gobierno de Canarias y el motivo primero del recurso interpuesto por el Instituto Tecnológico de Canarias, S.A., en cuanto ponen en cuestión la interpretación y aplicación del art. 52 de la Ley 64/97, reguladora del Sector Eléctrico, efectuada por la Sala de instancia, pues, según se ha expuesto, tal precepto no ampara, en el caso concreto, la declaración de utilidad pública, solicitada a efectos de expropiación, al disponer la empresa solicitante de los terrenos precisos para la instalación y funcionamiento de la explotación eléctrica en cuestión, en virtud de un título hábil para ello, como era el arrendamiento existente, lo que hace innecesario el ejercicio de la potestad expropiatoria que se pretende, que, por lo tanto, carece de la causa o justificación que legitima la privación del derecho de propiedad y el ejercicio de dicha potestad, según el art. 33 de la Constitución y de acuerdo con la doctrina y jurisprudencia a la que nos hemos referido. [...]".
Admisión del recurso de casación. Normas objeto de interpretación.
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Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma norma, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de la siguiente cuestión:
Determinar si la existencia de un contrato de arrendamiento sobre unos terrenos sobre los que se proyecta una instalación eléctrica fotovoltaica, puede ser obstáculo para declarar la utilidad pública de dicha instalación en ese momento aún no ejecutada, por considerar que dicho contrato es título hábil suficiente para la libre disposición de los terrenos en cuestión.
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Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son: los artículos 54, 55 y 56 de la Ley 2472013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y 149.1 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, en relación con los artículos 10 y 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa.
Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Publicación en la página web del Tribunal Supremo.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Comunicación y remisión.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Quinta de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
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) Admitir el recurso de casación nº 6459/2022, preparado por la representación procesal de la sociedad "Proyecto Núñez de Balboa, S.L." contra la sentencia de 31 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo nº 161/2021.
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) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
Determinar si la existencia de un contrato de arrendamiento sobre unos terrenos sobre los que se proyecta una instalación eléctrica fotovoltaica, puede ser obstáculo para declarar la utilidad pública de dicha instalación en ese momento aún no ejecutada, por considerar que dicho contrato es título hábil suficiente para la libre disposición de los terrenos en cuestión.
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) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Cuarto, apartado 2, de este auto.
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) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Remitir las actuaciones para su tramitación y a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno ( artículo 90.5 LJCA).
Así lo acuerdan y firman.
