STS 505/2023, 12 de Julio de 2023

Con fecha 3 de septiembre de 2019, el Juzgado de lo Social núm. 2 de Vigo, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que estimando la demanda presentada por Don Fernando, debo declarar y declaro el derecho del demandante a percibir el complemento a mínimos necesario ya reconocido para alcanzar la cuantía mínima de la prestación de jubilación, y condeno al Instituto Nacional de la Seguridad Social a estar y pasar por esta declaración y a su cumplimiento, con los efectos económicos desde el 20 de octubre de 2016. Con absolución de la Tesorería General de la Seguridad Social".

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos:

"PRIMERO.- Don Fernando tiene reconocida una prestación de jubilación en virtud del convenio hispano venezolano de Seguridad Social.

SEGUNDO.- El demandante es acreedor de una prestación a cargo del Instituto Venezolano de Seguros Sociales tasada por aquélla república en 799'23 bolívares mensuales. En 2016 la Seguridad Social venezolana dejó de pagar la pensión correspondiente.

TERCERO.- El demandante interesó el complemento a mínimos el 20 de enero de 2017, sin que conste contestación del Instituto Nacional de la Seguridad Social expresa; nuevamente fue interesada el 21 de junio de 2018.

CUARTO.- Por medio de resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 6 de mayo de 2019 se le reconoció este complemento con efectos de 1 de enero de 2019".

Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia con fecha 6 de julio de 2020, en la que consta la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimando el recurso de suplicación interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la Sentencia de 3 de septiembre de 2019 del Juzgado de lo Social número 2 de Vigo, dictada en juicio seguido a instancia de D. Fernando contra el recurrente y la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, la Sala la revoca en lo relativo a la fecha de efectos, manteniéndolo en lo restante, y quedando fijada la fecha de efectos el 21 de noviembre de 2018".

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal de Don Fernando, el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por el Tribunal Supremo de fecha 1 de febrero de 2000, rec. 3214/1998.

Admitido a trámite el presente recurso, se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Evacuado el trámite de impugnación, pasó todo lo actuado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminando en el sentido de considerar el recurso improcedente. Instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos.

Por Providencia de fecha 23 de mayo de 2023 y por necesidades del servicio se designó como nuevo Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Ignacio García-Perrote Escartín, señalándose para votación y fallo del presente recurso el día 11 de julio de 2023.

La cuestión planteada y la sentencia recurrida.

1. La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar la fecha de efectos económicos que corresponde a un complemento por mínimos cuando existe una primera solicitud que no ha sido resuelta por la Entidad Gestora, presentándose nueva reclamación que concluye con reconocimiento de la prestación, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que soportaban la primera.

   La parte actora ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la sala de lo social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia, de 6 de julio de 2020, rec. 5548/2019, que estima el interpuesto por el INSS, revocando la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Vigo, de 3 de septiembre de 2019, en los autos 449/2019, que había estimado la demanda, reconociendo a la parte actora el derecho reclamado, con efectos de 20 de octubre de 2016. La sentencia del TSJ de Galicia reconoció los efectos desde el 21 de noviembre de 2018.

2. La parte actora tiene reconocida una prestación de jubilación en virtud del convenio hispano venezolano de Seguridad Social, a cargo del Instituto Venezolano de Seguros Sociales. En 2016 la Seguridad Social venezolana dejó de pagar la pensión correspondiente.

   La parte actora interesó el complemento por mínimos el 20 de enero de 2017, sin que conste contestación expresa del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS); nuevamente fue interesado el complemento por mínimos el 21 de junio de 2018. Por medio de resolución del INSS se le reconoció este complemento con efectos de 1 de enero de 2019.

3. La parte actora interpuso demanda y, como ya se ha anticipado, el juzgado de lo social estimó la demanda y declaró el derecho de aquella parte a percibir el complemento con efectos desde el 20 de octubre de 2016.

   Pero como igualmente se ha anticipado, el INSS recurrió en suplicación y la sentencia del TSJ estimó el recurso, declarando que la fecha de efectos debía ser la de 21 de noviembre de 2018 (y no el 20 de octubre de 2016).

El recurso de casación para la unificación de doctrina, el informe del Ministerio Fiscal y la existencia de contradicción.

1. La parte actora ha recurrido la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Galicia, de 6 de julio de 2020 (rec. 5548/2019).

   El recurso invoca de contraste la STS 1 de febrero de 2000 (rcud 3214/1998) y denuncia la infracción del artículo 53.2 LGSS y del artículo 6.9 del Real Decreto 1720/2015, en relación con el artículo 71.2 y 4 LRJS. El recurso solicita la estimación de la demanda inicial.

2. Debemos examinar con carácter previo si existe contradicción entre la sentencia recurrida y la invocada de contraste, la STS 1 de febrero de 2000 (rcud 3214/1998). El examen debemos hacerlo en todo caso, pero adicionalmente, en el presente supuesto, el Ministerio Fiscal entiende que no existe contradicción.

   En el supuesto de la sentencia referencial se trata de una solicitante de pensión de viudedad, a causa del fallecimiento de su cónyuge, producido el 14 de marzo de 1973, que ve denegada su solicitud por resolución de 1 de octubre de 1973, por apreciarse la falta de convivencia con el causante en el momento de su fallecimiento. Por la citada actora se reitera la solicitud en 1980, 1984, 1987, 1988 y 1994, siendo denegadas o simplemente no contestadas. El 2 de febrero de 1997 solicitó de nuevo la pensión de viudedad, siendo reconocida por resolución de 20 de febrero de 1997, con efectos retroactivos de 9 de octubre de 1996.

   La cuestión debatida en la sentencia de contraste consiste en determinar, precisamente, si, solicitada una prestación de la Seguridad Social que es inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, y luego reiteradas las peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, cuando finalmente se reconoce el derecho del beneficiario en los términos inicialmente solicitados y con base en los mismos datos fácticos e idéntica normativa jurídica de los que disponía la Entidad Gestora y de la que regía en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse siempre que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. La sentencia referencial responde afirmativamente a esta cuestión.

   Concurre en el presente caso el requisito o presupuesto de contradicción entre sentencias, necesario para viabilizar el recurso de casación unificadora conforme exige el artículo 219 LRJS, puesto que en la sentencia invocada de contraste entiende que la primera solicitud ha de producir ya efectos económicos, rechazando que sea únicamente la última solicitud la que haya de producirlos. En cambio, la sentencia ahora recurrida considera que es la última solicitud la que ha de producir efectos económicos.

   La reciente STS 157/2023, de 22 de febrero (rcud 4471/2019), a la que enseguida nos vamos a referir, ya consideró en un supuesto sustancialmente igual al que ahora se plantea, y que fue resuelto en el mismo sentido que ahora por la sala gallega, que la sentencia allí recurrida no contenía la doctrina correcta, argumentando que la doctrina correcta es la que arranca, precisamente, de la STS 1 de febrero de 2000 (rcud 3214/1998), aportada como referencial en el presente recurso.

Efectos económicos del reconocimiento de una prestación cuando, denegada inicialmente, se reconoce posteriormente con base en los mismos datos fácticos y jurídicos.

1. Acabamos de mencionar la STS 157/2023, de 22 de febrero (rcud 4471/2019). En el recurso resuelto por esta sentencia se denunciaba la infracción de las mismas normas que en el presente recurso se denuncian. Y ya hemos dicho que la sentencia allí recurrida era sustancialmente similar a la que se recurre en el presente recurso.

   Elementales razones de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley hacen que debamos resolver el actual recurso conforme a la doctrina sentada en la STS 157/2023, de 22 de febrero (rcud 4471/2019). Cabe citar adicionalmente la todavía más reciente STS 418/2023, de 12 de junio (rcud 538/2021).

   A continuación, se reproducen básicamente los términos de la mencionada STS 157/2023, de 22 de febrero (rcud 4471/2019).

2. El complemento por mínimos, como ya ha dicho esta sala 4ª, goza de clara autonomía respecto de la pensión contributiva que suplementa. Así lo indicaba la STS 786/2017, de 11 de octubre (rcud 3911/2015), reiterada en la más reciente STS 875/2022, de 28 de octubre (rcud 1932/2019), diciendo que "las razones para tal conclusión son, entre otras, las siguientes: a) el complemento a mínimos consiste en una cuantía que no responde al objetivo de la prestación mejorada de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los requisitos de la pensión, sino exclusivamente a la falta de ingresos económicos; c) la propia denominación evidencia que no tienen sustantividad propia; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS, tienen "naturaleza no contributiva" y se financian con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social; y e) la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha, sino que han de acreditarse año tras año".

   Hacemos referencia a ello porque, en orden al reconocimiento del complemento por mínimos, debemos hacer una pequeña precisión, recordando que estamos ante una solicitud de reconocimiento de pensión que se ha entendido, inicialmente, denegada y se ha presentado una segunda reclamación en iguales términos y con los mismos presupuestos fácticos y jurídicos que ha resultado, finalmente, estimada.

   Partiendo de ello, pasamos a recoger la doctrina de esta sala 4ª.

3. Debemos arrancar de la STS de 1 de febrero de 2000 (rcud 3214/1998), invocada de contraste en el presente recurso como ya se ha visto, y en la que -como asimismo hemos anticipado- se examinaba si, ante una solicitud de prestación inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, reiterada con peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, y finalmente reconocida en los términos inicialmente solicitados, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que regían en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. En esta sentencia se distingue la anulación o revisión de actos administrativos denegatorios con base en datos no existentes, cuando aquellos se dictaron, de otros en los que, con iguales hechos y normas jurídicas, se dicta una resolución desestimatoria y en un momento ulterior se emite otra reconociendo el derecho, habiendo reclamado en ese intervalo el beneficiario su derecho. La sala, con cita del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, entonces vigente, reitera la doctrina que sobre la revisión de la cuantía de las prestaciones venía aplicando, según la cual se otorga efectos desde el reconocimiento inicial, sin perjuicio de que pudiera operar la prescripción sobre los mismos.

   Así, declara que "si, solicitada una prestación de la Seguridad Social que es inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, y luego reiteradas las peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, cuando finalmente se reconoce el derecho del beneficiario en los términos inicialmente solicitados con base en los mismos datos fácticos de los que disponía la Entidad Gestora y con fundamento en idéntica normativa jurídica que la regía en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad, tanto más, como ahora acontece, de no lesionarse derechos o intereses legítimos de otras personas", y ello sin entrar a analizar la incidencia de las peticiones intermedias que hayan podido formularse entre la primera solicitud denegada, expresa o presuntamente, y aquella que ha concluido con el reconocimiento.

   En igual sentido se pronunció la STS de 28 de noviembre de 2007, rcud 5083/2006, aunque en ella se deja a salvo la incidencia que pudiera tener la reforma operada por la Ley 42/2006 y que esta Sala, posteriormente, examinaría, como más delante se indicará.

4. La anterior doctrina es referida en la STS de 29 de marzo de 2010, rcud 1130/2009, que examina el alcance del artículo 43.1 de la LGSS 1994, aunque lo hace desde otro planteamiento -si el ejercicio de la acción de revisión de la cuantía de una prestación vitalicia e imprescriptible ya reconocida estaba sometida a los cinco años de prescripción o no-.

   La STS 59/2017, de 25 de enero (rcud. 2729/2015), resuelve un supuesto de una pensión que fue inicialmente denegada y, posteriormente, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos, se estima. En ella se reitera la doctrina que data de la mencionada sentencia de 1 de febrero de 2000 y posteriores, recordando que se está en estos casos ante un supuesto que tiene cobijo en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Además, sostiene que en esos casos y en la doctrina que se les ha aplicado, no incide la reforma operada por la Ley 42/2006, que modificó el artículo 43 de la LGSS 1994 (hoy artículo 53.1 de la LGSS 2015), ni es de aplicación la jurisprudencia que se recogía en la sentencia que antes hemos citado, de 29 de marzo de 2010, y lo que en ella se afirmaba sobre dicha reforma. A tal efecto indica que, si bien una interpretación literal del artículo en cuestión permitiría estar a la última solicitud, no obstante "el texto de la norma tampoco excluye que tal cualidad -punto de partida- pueda igualmente atribuirse a una reclamación anterior indebidamente denegada, o al menos no lo hace con la claridad que es exigible para exceptuar la previsión -en favor del administrado contenida en el citado art. 57.2 LRJ-PAC. Y con mayor motivo hemos de mantener esta solución interpretativa cuando, de un lado es criterio usual de la Sala atender al principio pro beneficiario en el supuesto de textos con dudoso significado no atendible por los habituales criterios exegéticos (sirvan de referencia al mismo -siquiera en ellas no se hiciese aplicación de la regla- las SSTS 22/11/11 -rcud 4277/10-; 14/01/14 --rcud 640/13--; y 19/11/14 -rcud 1221/13-); y de otra parte, la doctrina tradicional de la Sala que vino a corregir la referida Ley 42/2006 [retrotraer los efectos de la modificación de las prestaciones ya reconocidas a la fecha de su inicial reconocimiento, sin perjuicio del mecanismo corrector que comporta la prescripción], se basaba en argumentaciones - básicamente finalísticas y de equidad- que con posterioridad hemos entendido que siguen ofreciendo destacable fuerza dialéctica, aún tras la reforma operada por la Ley 42/2006, pero que sólo pueden aplicarse en ausencia de solución expresa del legislador ( SSTS 22/09/09 -rcud 3849/08-; y 25/09/13 -rcud 3177/12-), por lo que esas mismas consideraciones abonan la solución ahora adoptada respecto de una cuestión que -repetimos- no aparece resuelta de manera directa y/o clara por el legislador".

   Ese criterio jurisprudencial ha sido más recientemente aplicado en la STS 1080/2020, de 3 de diciembre (rcud 1518/2018), en la que se hace expresa cita de la tantas veces citada sentencia de 1 de febrero de 2000, invocada como referencial en el presente recurso. En ella se mantiene el pronunciamiento recurrido, que había reconocido a la beneficiaria la pensión con efectos del fallecimiento del causante (17 de octubre de 2013), siendo que aquella presentó una primera solicitud de pensión de viudedad, el 31 de octubre de 2013, que le fue denegada, volviéndola a solicitar el 14 de enero de 2014, con igual resultado, y, nuevamente, el 7 de enero de 2015, en que ya se le otorgó en vía administrativa pero con efectos de tres meses anteriores a esta última solicitud que, como hemos indicado, la sala dejó sin efecto.

5. A la vista de lo expuesto, es evidente que la sentencia recurrida no contiene la doctrina correcta.

   Así es. La parte actora formuló una primera solicitud el 27 de enero de 2017 que, ciertamente, no fue resuelta ni, por ende, emitida resolución expresa dentro de los plazos que marca el RD 286/2003, de 7 de marzo, siendo reproducida dicha petición el 21 de junio de 2018. Finalmente y en vía del presente procedimiento, le ha sido estimado, reconociendo su derecho al complemento por mínimos, sin que nadie hubiera alegado, ni tampoco conste, que dicho reconocimiento lo haya sido por circunstancias novedosas que pudieran no haber existido cuando se formuló la primera solicitud (enero de 2017) y que con la segunda (junio de 2018) hubieran alterado la situación económica del beneficiario, a valorar, conforme a las reglas establecidas para el obtener el complemento por mínimos para las pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales, fijadas en los anuales reales decretos sobre revalorizaciones de las pensiones de la Seguridad Social.

   Consecuencia de todo lo anterior es que la sentencia recurrida no ha tomado en consideración al resolver aquella doctrina, por lo que el motivo debe ser estimado.

La estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina.

1. De acuerdo con lo razonado, y oído el Ministerio Fiscal, procede: la estimación del recurso de casación para la unificación de doctrina; la casación y anulación de la sentencia recurrida; y resolver el debate de suplicación, en el sentido de desestimar el recurso de tal clase interpuesto por el INSS y confirmar la sentencia del juzgado de lo social.

2. Sin costas ( artículo 235.1 LRJS).