STS 925/2023, 6 de Julio de 2023

PRIMERO.- Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia de 14 de mayo de 2021, en cuyo fallo se acuerda, literalmente, lo siguiente:

   "[...] Estimar el supuesto de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Carmen Menéndez Álvarez, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Dña. María Luisa y D. Feliciano, contra la desestimación por silencio administrativo de la Consejería de Servicios y Derechos Sociales de la reclamación económico-administrativa, y anular el procedimiento administrativo en los términos señalados en el fundamento de derecho tercero. Sin expresa imposición de las costas devengadas en la instancia [...]".

   SEGUNDO.- Preparación y admisión del recurso de casación.

1. Notificada dicha sentencia a las partes, el procurador Sr. Miguel Ángel Fernández Rodríguez, en nombre de los mencionados recurrentes, presentó escrito de 24 de junio de 2021, de preparación de recurso de casación.

2. Tras justificar los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, se identifican como normas jurídicas infringidas: (i) los artículos 24 de la Constitución Española, en consonancia con la indebida aplicación del artículo 69.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (LJCA); (ii) el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); (iii) el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) en relación con el artículo 103.1 CE; y (iv) el artículo 1.3 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, de régimen jurídico de la Administración del Principado de Asturias y el artículo 240 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).

3. La Sala a quo tuvo por preparado el recurso de casación mediante auto de 6 de julio de 2021, que ordenó el emplazamiento de las partes para comparecer ante este Tribunal Supremo. El procurador Sr. Fernández Rodríguez, en la citada representación, ha comparecido el 16 de julio de 2021; y el Letrado del Principado de Asturias, lo ha hecho el 29 de septiembre de 2021, dentro ambos del plazo de 30 días del artículo 89.5 LJCA.

   TERCERO.-Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 29 de junio de 2022, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en estos literales términos:

   "[...] Discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración [...]".

2. El procurador don Miguel Ángel Fernández Rodríguez, en la expresada representación, interpuso recurso de casación en escrito de 5 de septiembre de 2022, en el que se pide lo siguiente : "[...] interesa al derecho de esta parte que este Tribunal case la Sentencia recurrida, anulándola, dictando nueva Sentencia que admita a trámite el recurso y resuelva sobre el fondo estimando los recursos contenciosos interpuestos anulando las resoluciones impugnadas [...]".

   CUARTO.- Oposición al recurso de casación.

   El Letrado de la comunidad autónoma, parte recurrida, presentó escrito el de oposición de 30 de noviembre de 2022, en que pretende la desestimación del recurso de casación articulado de contrario, con confirmación de la sentencia impugnada y condena en costas a los recurrentes.

   QUINTO.- Vista pública y deliberación.

   Esta Sección Segunda no consideró necesaria la celebración de vista pública - artículo 92.6 LJCA-, quedando fijada la deliberación, votación y fallo de este recurso el 27 de junio de 2023, día en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que seguidamente se expresa.

PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso de casación consiste, desde la perspectiva del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración.

SEGUNDO.- Hechos relevantes para la decisión de esta casación.

Según refleja el auto de admisión, los hechos acaecidos en el procedimiento administrativo y en el proceso son los siguientes:

"[...] SEGUNDO. Hechos relevantes a efectos del trámite de admisión del presente recurso de casación.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales nos lleva a destacar a efectos de la admisión del presente recurso de casación, algunas circunstancias que han de ser tenidas en cuenta:

1. Por resoluciones de 6 de noviembre de 2017, la directora gerente del Organismo Autónomo ERA acordó notificar a los hoy recurrentes la deuda total generada con motivo de su estancia en establecimiento residencial dependiente de esa Administración, por importe de 18.291,34 euros a fecha de 18 de julio de 2014. En las referidas resoluciones se daba pie de recurso en el apartado cuarto del resuelvo, indicando que contra las mismas cabía interponer recurso en vía económico-administrativa ante "el/la Consejero/a de Hacienda y Sector Público en el plazo de un mes, sin perjuicio, del derecho del/de la interesado/a interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto" (sic).

2. Los recurrentes, después de diferentes vicisitudes en relación con la notificación de las referidas resoluciones, comparecieron por medio de representante en la sede del ERA el 22 de enero de 2019, donde les fueron notificados de aquellas, frente a las que interpusieron en tiempo y forma reclamaciones económico-administrativas dirigidas a la Consejera de Hacienda del Principado por ser el órgano competente para resolver, y presentadas ante el Registro General del Principado de Asturias, que las remitió al Organismo Autónomo ERA como instructor del expediente.

3. Transcurrido el plazo de un año sin tener noticia de la respuesta de la Consejera de Hacienda, los recurrentes entendieron desestimadas por silencio administrativo negativo las reclamaciones, interponiendo recurso contencioso- administrativo núm. 397/2020, acumulado al nº 399/2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, frente a la desestimación presunta de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas frente a las resoluciones dictadas el 6 de noviembre de 2017 en expedientes NUM000 y NUM001, respectivamente.

4. Por sentencia de 14 de mayo de 2021, la Sala de instancia inadmitió el recurso, conteniendo el fundamento de derecho tercero la ratio decidendi de esa decisión:

"(E)xaminado el supuesto de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, sobre el que las partes demandantes no han formulado alegación, procede su estimación atendiendo a los antecedentes del expediente, en particular, que las reclamaciones económico-administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, y que el objeto del recurso son las desestimaciones por silencio de estas reclamaciones económico-administrativas. Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos" (sic).

TERCERO. Normas que deberán ser interpretadas.

A estos efectos, la parte recurrente plantea la interpretación de (i) los artículos 24 de la Constitución Española, en consonancia con la indebida aplicación del artículo 69.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; (ii) el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; (iii) el artículo 20 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con el artículo 103.1 CE, (iv) y el artículo 1.3 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, de régimen jurídico de la Administración del Principado de Asturias y el artículo 240 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Asimismo, considera infringida "(l)a doctrina contenida en las SSTS de 15 de octubre de 1990, 6 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 9 de marzo de 1992, 17 de julio de 1992, de 10 de mayo de 1993 (recurso 9171/1990) de 20 y 29 de enero de 1994 (rec. 184/1990), conforme a la cual la figura del silencio administrativo se imputa a la Administración en su conjunto, y carece de relevancia para el ejercicio de la función jurisdiccional el hecho de que la reclamación frente a una Administración sea presentada ante el órgano incompetente para su resolución (...) en las SSTS 25 marzo 1993, 24 octubre 1989 (RJ 1989/7482), que considera necesario rechazar la causa de inadmisibilidad en aquellos supuestos en que se ofrezca una interpretación practicable que permita superarla (...) de la Doctrina Jurisprudencia Constitucional contenida en las SSTC 91/2016 de 9 de mayo, 294/1994, SSTC 88/1997 de 5 de mayo, FJ 2; 63/1999, de 26 de abril, FJ 2; 45/2002, de 25 de febrero, FJ 2; 79/2005, de 2 de abril, FJ 2; 327/2006, de 20 de noviembre, FJ 3; 28/2009, de 26 de enero, FJ 2, y 209/2013, de 16 de diciembre, FJ 3)" (sic).

TERCERO.- Doctrina de la Sala sobre el silencio administrativo.

Al margen de la abundantísima jurisprudencia citada en el debate de instancia, es de aplicación la reciente sentencia de 3 de mayo de 2023, recurso de casación nº 4792/2021, que guarda sustancial semejanza con este asunto.

"[...] TERCERO.- Remisión a la sentencia de 7 de marzo último, de esta Sala y Sección, pronunciada en el recurso nº 3069/2021.

En el mencionado recurso de casación, en que el impugnante era un Ayuntamiento de capital de provincia, -porque la sentencia de la Sala con sede en la misma capital había estimado el recurso-, dijimos lo siguiente:

"[...] CUARTO.- Jurisprudencia que se establece.

De las ideas jurídicas ampliamente expuestas hasta ahora, fundadas en doctrina previa, abundante y reiterada de esta Sala, con fundamento en el artículo 24.1 CE , garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, debemos fijar la siguiente jurisprudencia:

1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA , en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.

3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.

4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración [...]".

La doctrina aludida es plenamente trasladable a este caso, con algún matiz o corrección, dadas las diferencias de hechos en uno y otro asunto:

1. En el asunto precedente, del Ayuntamiento de V..., en un cierto aspecto era más grave la conducta de la Administración, porque en dicho asunto hubo una desestimación presunta de una petición de devolución de ingresos indebidos, seguida de otra desestimación también por silencio de un recurso de reposición. En tal asunto, se pretendió la exigencia del recurrente a ampliar el recurso a los actos posteriores previos de resolución expresa, que adoptó el Ayuntamiento, casualmente, al conocer la existencia del proceso.

2. En este caso, se trata de determinar si la Administración, que ya ha guardado silencio en las reclamaciones frente a los actos mencionados, sin resolverlas, tiene un pretendido derecho al silencio.

3. Hay abundante jurisprudencia de la Sala -que hoy se puede, obligadamente, observar desde la perspectiva del derecho a una buena administración-, reflejada en la sentencia de 7 de marzo pasado:

"[...] TERCERO.- Juicio del Tribunal, con fundamento en la reiterada y constante jurisprudencia de las diversas secciones de la Sala.

Similar cuestión a la aquí suscitada -la necesidad de agotamiento de la preceptiva vía previa en caso de silencio administrativo- ha sido resuelta por ésta y otras secciones de esta Sala. Cabe citar las siguientes y aquellas otras a las que se remiten:

1) La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1999 (recurso de casación nº 6863/1994 ) dice lo siguiente:

"CUARTO.- A. Es el momento de entrar en el análisis de los tres motivos del recurso, y al hacerlo debemos dar respuesta conjunta a los mismos, ya que -en definitiva- todos ellos se resumen en uno: que la Sala de instancia ha inaplicado -o ha aplicado mal- la técnica del silencio administrativo ya que ha inadmitido el recurso, siendo así que, en opinión del recurrente, procediendo correctamente por exigencias del juego de dicho principio, tenía que haber entrado a resolver sobre el fondo.

La Sala de instancia no podía, ciertamente, tener en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 de septiembre, sobre silencio administrativo en expropiación forzosa, ya que ésta es posterior al 25 de julio de 1994, en que aquélla dictó la sentencia aquí impugnada. Pero, debió, en cambio, tener presente la doctrina del Tribunal Supremo acerca de la necesidad de analizar este tipo de situaciones desde la perspectiva del art. 24 CE.

Porque es cierto que, cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución "impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88 (Ar. 8929), no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recurso procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales - STC 21-1-86-" (S. 13-2-91. Ar. 952). "En consecuencia, en el caso que nos ocupa, había "que pronunciarse sobre si se agotó la vía administrativa antes de recurrir a la jurisdiccional y si tal requisito procesal constituye una formalidad ritual y literalista que debe rechazarse en aras de la tutela judicial efectiva" (S. 29-9-93. Ar. 6675).

Centrado así el problema, este Tribunal de casación entiende que, efectivamente, la Sala de instancia no debió inadmitir el recurso, sino que debió entrar a resolver sobre el fondo. Y como no lo ha hecho la conclusión es que hay que dar lugar al recurso y casar la sentencia. Lo cual implica -en el caso que nos ocupa- que nuestra Sala debe proceder a dictar una nueva sentencia en el recurso contencioso administrativo del que este recurso de casación trae causa".

2) La sentencia del Tribunal Supremo de su Sala Tercera, Sección 5ª, de 2 de noviembre de 2011 (casación nº 4015/2008 ) declara:

"[...] También conocemos las razones por las que el Tribunal a quo desestima la causa de inadmisibilidad, que se resumen en que el incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos y que la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley, por lo que el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un beneficio para ella en perjuicio del administrado, razones que son acertadas y acordes con la jurisprudencia de esta Sala que exponemos en el siguiente Fundamento de Derecho...

...En la STS de 17 de junio de 2002, Sección 6ª, RC 2355/1998 -en que la Administración recurrente sostuvo la inadmisibilidad de la demanda por haberse impugnado un acto que, según su forma de entender esos preceptos, no habría alcanzado todavía firmeza en la vía administrativa-, se puso de manifiesto:

"[...] No deja de ser sorprendente que una Administración pública que ha incumplido el deber que la ley le impone de resolver expresamente, con lo que obstaculiza ya, con esa omisión, el acceso del administrado a las vías revisoras ulteriores, entre ellas y en último término, la vía judicial, invoque el no agotamiento de la vía administrativa como causa impeditiva. Porque cualquier posible duda al respecto no podrá nunca hacerse recaer en el administrado, ya que al no dársele respuesta expresa a su solicitud, tampoco tuvo oportunidad de que la Administración le indicara los recursos procedentes como era también su deber...", a lo que añade más adelante que "Lo que importa es recordar que el silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración [cfr., entre otras muchas, la STS de 26 de noviembre de 1985, de la antigua Sala 4ª; STS de 22 de noviembre de 1995, Sala 3ª, sección 5ª; y STS de 29 de noviembre de 1995, Sala 3ª, Sección 4ª].

Por otra parte, en la STS de 25 de marzo de 2004, Sección 6ª, RC 104/2003 -en que la controversia giraba en torno a la inadmisibilidad del recurso por interponerse contra un acto que no ha puesto fin al procedimiento administrativo porque el recurrente no solicitó la certificación del acto presunto a que se refería el artículo 42 LRJPA en su redacción originaria-, se señaló que:

"la naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución" y, en consecuencia, "el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas" ( SSTS de 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de 1993, 18 de abril de 1995, 15 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995, entre otras) ...", añadiendo más adelante, al recoger lo indicado en el Fundamento de Derecho Séptimo de la STC 3/2001, de 15 de enero, que "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración", de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales "que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver" ( SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c), 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4, en el mismo sentido, STC 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4). Entre otros motivos, porque, como bien hemos afirmado, "la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación ( art. 106.1 CE), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración Pública ---positivos o negativos--- inmunes al control judicial" ( STC 294/1994, citada, FJ 4; igualmente, STC 136/1995, de 25 de septiembre, FJ 3)".

3) Finalmente, la STS de 31 de marzo de 2009, Sec. 6ª, rec. nº 380/2005 -, recoge la doctrina del Tribunal Constitucional, fijada en numerosas sentencias -por todas la 27/2003, de 10 de febrero , 59/2003, de 24 de marzo, 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo-, se expone que:

"el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre, FJ 3). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3; 143/2002, de 17 de junio, FJ 2), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental ( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3; 77/2002, de 8 de abril, FJ 3).

En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental ( SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 259/2000, de 30 de octubre, FJ 2), dada la vigencia aquí del principio pro actione.

Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial ( SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2; 153/2002, de 15 de julio, FJ 2). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que "por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2) ( STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3)", añadiendo más adelante que "aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE, adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales".

Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa, por referencia a la 220/2003, que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, "ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE, habida cuenta que, si "el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida"...

Establecida, por remisión, la doctrina sobre la improcedencia de exigir al reclamante que adivine qué recursos jerárquicos proceden contra los actos presuntos, que no dejan de revelar un grave incumplimiento del elemental de resolver de modo explícito, mediante resolución motivada que ha de notificarse con indicación de los recursos preceptivos, las peticiones y recursos -como lo exige la observancia del derecho a una buena administración-, no cabe sino estimar el recurso de casación y el reenvío de la cuestión al Tribunal de instancia para que resuelva el fondo del asunto.

Las demás preguntas han de ser respondidas teniendo en cuenta que también fueron planteadas en el asunto precedente y que pierden su razón de ser si consideramos que no hay un derecho incondicionado de la Administración a la doble instancia revisora cuando no ha hecho uso de la primera:

"[...] 3) Dada la muy abundante jurisprudencia en la materia, que debe ser ratificada, procede confirmar ambas sentencias, declarando no haber lugar al recurso de casación.

4) En cuanto a la segunda pregunta que nos formula el auto de admisión, se hace superfluo afrontarla si consideramos, como hacemos, que la invocación de inadmisibilidad es improcedente. En cualquier caso, es continua y abundante la jurisprudencia que también declara que es innecesario ampliar al acto expreso tardío desestimatorio, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, el recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso, no concurrente, de que el acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por silencio.

En cualquier caso, de la amplia doctrina de este Tribunal Supremo, inspirada en buena parte en la del Tribunal Constitucional sobre el artículo 24 CE, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía, mediante una reclamación económico-administrativa..., una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento.

Se pregunta por las opciones siguientes: "en particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente".

Se afirma en la sentencia referida que no cabe, en modo alguno, forzar al recurrente a desistir de un recurso deducido, pues tal abandono de la acción no constituye un acto procesal obligado o debido, sino voluntario del recurrente.

El agotamiento de una vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

Procede, en consecuencia, ratificar la doctrina jurisprudencial constituida en la sentencia 7 de marzo de marzo de 2023, pronunciada en el recurso nº 3069/2021, en los términos expuestos [...]".

CUARTO.- Juicio de la Sala.

1) La sentencia de instancia inadmitió el recurso jurisdiccional, siguiendo al efecto la alegación de la Administración asturiana, que consideraba que el recurso tenía por objeto un acto no susceptible de recurso, por no haberse agotado la vía económico-administrativa.

Según la sentencia afirma, en relación con tal pretendida causa de inadmisión:

"[...] La Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en la representación procesal de esta Comunidad Autónoma, suplica se dicte sentencia que inadmita, o subsidiariamente se desestimen los recursos contencioso administrativos interpuestos de contrario, con imposición de costas a los demandantes. Respecto al supuesto de inadmisibilidad del recurso al haberse interpuesto contra un acto que no pone fin a la vía administrativa, y por tanto no son directamente impugnables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino que frente a los mismos habría de interponerse, en su caso, reclamación económico-administrativa [...]".

A tal alegación responde la Sala con este sucinto razonamiento:

"[...] TERCERO.- [s]upuesto de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sobre el que las partes demandantes no han formulado alegación, procede su estimación atendiendo a los antecedentes del expediente, en particular, que las reclamaciones económico-administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, y que el objeto del recurso son las desestimaciones por silencio de estas reclamaciones económico-administrativas. Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos [...]".

De dicha lacónica motivación resulta difícil identificar la verdadera razón por la que el recurso jurisdiccional se inadmite, ya que ni se menciona al efecto el artículo 69.c) LJCA, aplicable a procesos que tuvieran por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, ni se indica la razón por la que el acto presunto no se imputa al órgano que debe resolver. Además, extraña que el fallo, tras declarar la inadmisión, decida "...anular el procedimiento administrativo en los términos señalados en el fundamento de derecho tercero", declaración rigurosamente incompatible con la inadmisión del recurso.

2) Sucede, sin embargo, que sí se interpusieron reclamaciones, las NUM001 y NUM000, siendo indiferente, desde el ángulo de la formación del acto presunto por silencio, a efectos de su impugnación jurisdiccional, que el órgano o entidad de liquidación incumpliera su deber de remitir lo actuado al que debe resolver, al punto de que la sentencia identifica el objeto del recurso en su primer fundamento jurídico: "las desestimaciones por silencio administrativo de la Consejería de Servicios y Derechos Sociales de las reclamaciones económico-administrativas frente a las resoluciones de la Directora Gerente el Organismo Autónomo Establecimientos Residenciales para Ancianos de Asturias (ERA), de fecha 6 de noviembre de 2017, de liquidaciones de deuda de precio público derivada de sus estancias en apartamentos del organismo ERA".

3) Aquí parece que lo que ha sucedido es que se interpusieron las dos reclamaciones y transcurrió el año para resolver, determinante del silencio. Ello, per se, determina la impugnabilidad del acto presunto, que es imputable plenamente a la Administración autonómica. Por tanto, determina la existencia de un acto presunto, desestimatorio y perfectamente apto para la impugnación.

Lo que viene a afirmar la Sala sentenciadora es que, a la consejera de Servicios y Derechos Sociales, competente para resolver las reclamaciones -y agotar, con ello, la vía económico-administrativa-, no le llegó el expediente administrativo procedente del órgano u organismo gestor Establecimientos Residenciales para Ancianos de Asturias (ERA), que había liquidado los precios públicos que se impugnaban a través de dicha reclamación.

Siendo ello así, concurren dos graves infracciones imputables a la Administración autonómica que los recurrentes no tienen por qué soportar, atendido, de un lado, el derecho a la tutela judicial efectiva (porque un tribunal judicial ha impedido el acceso a la jurisdicción con una decisión de inadmisión) y, desde luego, el principio de buena administración, que no puede favorecer a la Administración en sus torpezas, impidiendo que sus notorios y graves incumplimientos impidan el juicio de sus actos y el control pleno sobre ellos.

Desde luego, una vez transcurrido el plazo de un año para resolver sin haberlo hecho, hay acto presunto, por silencio -que es una ficción de acto que habilita a su impugnación judicial- y, por tanto, posibilidad del recurso judicial ( art. 21 de la LRJSP, en relación con el art. 240 LGT, sobre plazo para resolver -en la vía económico-administrativa, conforme al cual: "1. La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido ese plazo el interesado podrá entender desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente".

Que no hubiera llegado el expediente administrativo a lo largo de tan dilatado periodo a la consejera que debía resolver el procedimiento de revisión no es causa jurídica que impida el nacimiento del silencio negativo a efectos de abrir la impugnación judicial, al margen de que se trata de una infracción del deber propio imputable obviamente al órgano incumplidor, pero también a la propia consejera (que no lo reclamó o no lo hizo eficazmente) y, en todo caso, no puede servir para negar la existencia de un acto presunto de desestimación a los efectos de su posible impugnación. De ser así, bastaría con la deliberada parálisis del expediente por la Administración -no decimos que tal cosa haya sucedido aquí- para que ésta quedase zafada de cualquier control judicial.

Por lo demás, no consta que, en este dilatado periodo, hayan sido resueltas de modo expreso las reclamaciones formuladas, pese a que ya no puede pretextarse la supuesta falta de conocimiento por parte de la Consejera y pese a que el deber de resolver no ha cesado de modo alguno.

QUINTO.- Jurisprudencia que se establece.

1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE) y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.

2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa ( arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.

3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado -en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.

4) No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año.

5) Por ende, la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional por la Sala de instancia no se funda, formal ni sustantivamente, en causa legal, interpretada a la luz del principio pro actione y el de buena administración.

SEXTO.- Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1. ) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia, por remisión al sexto de la sentencia reproducida.

2. ) Ha lugar al recurso de casación deducido por DOÑA María Luisa y don Feliciano contra la sentencia de 14 de mayo de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso nº 397/2020, al que fue acumulado el recurso nº 399/2020, sentencia que se casa y anula.

3. ) Ordenar la retroacción del recurso contencioso-administrativo nº 397/2020, a fin de que la Sala sentenciadora admita a trámite dicho recurso y resuelva en Derecho la pretensión ejercitada contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación formalizada a la consejería de Servicios y Derechos Sociales del principado de Asturias.

4. ) No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.