STS 356/2022, 21 de Marzo de 2022

La sentencia impugnada.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó la sentencia nº 424/2020, de 31 de julio, en el recurso contencioso administrativo nº 117/208, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"1º.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana, y anulamos el art. 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell de la Generalitat Valenciana.

2. - Imponemos las costas a las partes demandadas."

La interposición de los recursos de casación.

Notificada la sentencia, se presentaron escritos por las representaciones procesales del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, la Generalitat Valenciana y el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 11 de diciembre de 2020, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La cuestión de interés casacional apreciada por el auto de admisión de los recursos de casación.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 15 de abril de 2021, dictado por la Sección de Admisión se acordó:

"1.º) Admitir los recursos de casación tramitados bajo el n.º 8116/2020 preparados por las representaciones de la Generalidad Valenciana, el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana, y el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, contra la sentencia n.º 424/2020, de 31 de julio, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), dictada en el recurso n.º 117/2018.

2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si la Ley de Ordenación de la Edificación contiene una reserva a favor de determinados profesionales (arquitectos y arquitectos técnicos) para la emisión de informes de inspección técnica de edificios residenciales, y otras actuaciones análogas, y, de ser así, si tal reserva resulta conforme a los principios de necesidad y de proporcionalidad cuyo respeto imponen tanto la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado, como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Para ello será necesario interpretar, en principio, los artículos 5 y 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado; el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; los artículos 3, 10.2.a), 12.3.a) y 13.2.a) de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en relación con el artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1, de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos; sin perjuicio de los otros que la Sección de Enjuiciamiento considere procedentes."

Los escritos de interposición del recurso de casación.

1. - La representación del Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana (COACV) presentó, con fecha 27 de mayo de 2021, escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó que la norma clave es la LOE, por su carácter de ley especial reguladora de las competencias de los distintos profesionales que intervienen en la edificación destinada a vivienda, sin que las leyes 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 20/2013, de garantía de la unidad del mercado, sean instrumentos jurídicos válidos para negar virtualidad al reconocimiento competencial exclusivo en favor de los arquitectos.

   Considera esta parte recurrente que lo que justifica que no pueda darse paso a prestaciones de servicio atribuidas a técnicos carentes de la competencia debida, según el artículo 2.1 LOE, es la imperiosa necesidad de proteger la seguridad y la salud de los trabajadores de las edificaciones o de sus usuarios ex LOE, y el requisito de proporcionalidad se cumple plenamente al constituir la exigencia del régimen competencial legalmente establecido el medio más proporcionado y acorde al fin y resultado perseguidos.

   Añade el COACV que atentaría frontalmente a la letra y espíritu de la LOE abrir un campo profesional, en el que tan importantes intereses se conjugan, a quienes carecen de competencia y la sentencia impugnada está reconociendo competencias en el ámbito de la vivienda a quienes carecen de ella, sin que se trate de intervenciones irrelevantes, pues tienen carácter sustancial para la perdurabilidad del inmueble y la limitación competencial viene sobradamente motivada en el preámbulo de la LOE y en parte de su articulado.

   Cita esta parte como sentencias acordes con sus tesis las de 9 de diciembre de 2014 (recurso 6520/20149) y 25 de noviembre de 2015 (recurso 579/2014), que establecen, a juicio de la parte, la competencia exclusiva y excluyente de los arquitectos y arquitectos técnicos para elaborar informes de inspecciones técnicas de edificios de uso vivienda o residencial.

   De conformidad con lo argumentado, el COACV interesó de la Sala el pronunciamiento de que "se declare que solo son técnicos competentes para la emisión de los certificados regulados en el mencionado Decreto, aquellos especialmente habilitados por el artículo 2.1.a) de la LOE en materia de vivienda" y que declare la conformidad a derecho del artículo 8.1 del Decreto 53/2018.

2. - La representación del Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana presentó, con fecha 31 de mayo de 2021, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso que considera infringidos por la sentencia que recurre los artículos 2.1.a), 3, 10.2.a), 12.3.a) y 13.2.a) de la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación, que establece la distribución de atribuciones profesionales en función de la titulación habilitante de los técnicos y los usos a los que van destinados los edificios, distribución que no se establece de forma caprichosa, sino que obedece a la necesidad de tratar de garantizar la seguridad de las personas, reservando intervenciones profesionales que tiene que ver con la construcción, mantenimiento y conservación de los edificios a quienes más competencias adquieren derivadas de sus planes de estudios.

   En este sentido, alega esta parte recurrente que el artículo 3 LOE cita de forma expresa una de las principales razones de interés general, la de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente, que deberán satisfacerse en el proyecto, la construcción el mantenimiento, la conservación y el uso de los edificios y sus instalaciones. Vemos, por tanto, que el requisito de la Ley de Garantía de Mercado para el acceso a una actividad o su ejercicio, que precisa la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general, tiene cabida precisamente en la protección de los derechos, la seguridad y salud de los consumidores. Añade el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos que el propio Decreto 53/2018 impugnado, en su preámbulo, justifica o motiva la competencia a favor de los titulados arquitectos y arquitectos técnicos para emitir informes de evaluación de edificios destinados a usos residenciales, precisamente por la conexión entre la capacitación y formación para proyectar y asumir la dirección de la obra y la dirección de ejecución de la obra de tales edificios y la comprobación de su conservación.

   Para esta parte recurrente es evidente que todas estas actuaciones están estrechamente vinculadas a la seguridad de la personas, siendo necesario y proporcionado que las realicen los técnicos especializados en la proyección, construcción y rehabilitación de edificios de viviendas, de conformidad con los parámetros establecidos en la LOE.

   Por ello, sostiene esta parte recurrente que cuando la sentencia recurrida concluye que no existe reserva legal de actividad a favor de ninguna profesión para realizar los IEE, contradice tanto lo dispuesto en los artículos citados de la LOE, como lo establecido en las sentencias de este Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2014 (casación 4549/2012), que considera adecuado que la competencia para la inspección técnica se reconozca a quien la tiene para el proyecto de construcción correspondiente, y de 25 de noviembre de 2015 (recurso 578/2014), que vincula la intervención en la construcción con la competencia para hacerlo en la inspección técnica.

   El Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos finalizó su escrito de interposición del recurso solicitando a esta Sala que dicte sentencia que estime su recurso, case la sentencia impugnada, dictándose una nueva por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana contra el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell de la Generalitat Valenciana y se declare ajustado a derecho, y por tanto de plena vigencia, el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y Registro autonómico en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

3. - El Abogado de la Generalitat presentó, con fecha 3 de junio de 2021, escrito de interposición, en el que hizo valer los siguientes motivos de impugnación:

   i) La sentencia recurrida, al declarar nulo el artículo 8.1 del Decreto 53/2018 del Consell, ha infringido los artículos 3, 10.2.a) 12.3ª y 13.2ª de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en relación con el artículo 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre la regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos Técnicos, porque se olvida de cuál es el ámbito del decreto autonómico, que no es otro que el de los edificios de tipología residencial con uso de vivienda, como resulta del artículo 2 del decreto recurrido, y la Ley 39/1999, de Ordenación de la Edificación, de forma clara y sin dejar dudas a la interpretación, establece, en el ámbito de uso residencial, la competencia exclusiva de arquitectos para la redacción de proyectos destinados a tales usos y la dirección de las obras, y determina que la dirección de la ejecución de las obras de tales edificios deben realizarla los arquitectos técnicos. Teniendo en cuenta el ámbito de aplicación del Decreto 53/2018, que solo se aplica a los edificios de tipología residencial con uso de vivienda, es claro que la capacidad profesional para emitir el informe de evaluación debe ser la misma que la capacidad o competencia para la dirección de las obras y dirección de la ejecución de las obras de viviendas de uso residencial.

   ii) La sentencia impugnada infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues no ha tenido en cuenta lo dispuesto en la sentencia de este Tribunal de 25 de noviembre de 2015 (casación 578/2014), así como los argumentos de la sentencia de 16 de octubre de 2008, reiterados en la sentencia de 23 de octubre de 2009, en las que se pone de manifiesto que la reserva legal que impone la LOE, en cuanto a las competencias de los distintos agentes de la edificación, no solo se debe aplicar a la construcción, sino que también es correcto aplicarla en lo relativo al estado de conservación como es el informe de evaluación de edificios.

   iii) La sentencia impugnada infringe los artículos 5 y 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al considerar no motivada de forma correcta la limitación de los técnicos competentes establecida por el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, cuando de su preámbulo y articulado se infiere que la motivación de la limitación profesional deriva del ámbito de aplicación, es decir la motivación de la limitación a los técnicos competentes se encuentra en la propia remisión del artículo 8.1 del Decreto 53/2018 a la LOE, unida al concreto ámbito de aplicación del Decreto anulado.

   iv) Como conclusión de lo anterior, de haber sido correctamente interpretadas y aplicadas las normas y doctrina jurisprudencial que ha citado la parte recurrente, se habría apreciado que el artículo 8.1 del Decreto 53/2018 no constituye una reserva legal que sea contraria a la Ley de Garantía de Unidad de Mercado.

   De acuerdo con tales argumentos, la Generalitat Valenciana propuso a la Sala la fijación de la siguiente doctrina u otra similar:

   "Que es personal técnico facultativo competente para la realización del informe de evaluación de edificios de uso residencial el que esté en posesión de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyecto o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación con uso residencial, según lo establecido en la LOE por existir una reserva legal en favor de ellos que resulta conforme con los principios de necesidad y proporcionalidad que imponen las leyes de Garantía de la Unidad de Mercado y de Libre Acceso a las Actividades y Servicios".

   Finalizó la Generalitat Valenciana su escrito de interposición solicitando a la Sala que estime el recurso de casación, case y anule la Sentencia n.º 424/2020, de 31 de julio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, declare la procedencia de desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 117/2018 interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana, contra el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell de la Generalitat Valencian y fije la doctrina que se acaba de indicar.

La oposición de la parte recurrida a los escritos de interposición de los recursos de casación.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó la representación del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunitat Valenciana por escrito de 22 de julio de 2021, en el que, en su apartado introductorio, señala que los aspectos de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, según el auto de esta Sala de admisión de los recursos de casación, son precisamente los que planteó la parte en su escrito de demanda, los cuales fueron analizados y resueltos por la sentencia recurrida en casación, que considera acertada y ajustada a derecho.

En el apartado segundo de su escrito de oposición, la parte recurrida sostiene que el Decreto impugnado establece una reserva de actividad a favor de los arquitectos y arquitectos técnicos para la emisión de los IEE, no amparada por la LOE y contraria a la normativa sobre competencia, unidad de mercado y a la libertad de empresa.

i) Indica la parte recurrida que comparte plenamente el criterio sostenido por la sentencia impugnada, que rechaza que la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación, recoja una reserva legal a favor de los arquitectos y de los arquitectos técnicos para la emisión del informe de evaluación técnica de los edificios de viviendas. Es cierto que la LOE establece una reserva legal para arquitectos y arquitectos técnicos para la construcción de edificios de uso residencial, pero dicha reserva afecta únicamente -y no en todos los casos- al proceso de construcción, pero no a la evaluación de lo edificado, de acuerdo con el artículo 2.1 de la LOE, del que resulta que el citado texto legal (la LOE) únicamente es de aplicación al proceso de la edificación (construcción de un edificio), no a la evaluación posterior del edificio ya construido, y en el IEE no se trata de construir ningún edificio y, por eso, no se aplica la LOE.

Cita al respecto la parte recurrida, como también lo hace la sentencia impugnada, dos sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, cuyos razonamientos reproduce, que mantienen el criterio de rechazar que la LOE afecte a los IEE, debiendo tenerse presente que, a los efectos de reservas profesionales que limitan la actuación de otros técnicos con competencias y atribuciones en la materia objeto de la reserva, las leyes deben interpretarse de forma restrictiva y, por tanto, no puede extenderse la reserva prevista en la LOE más allá de la actuación que se contempla en la misma, que no es otra que el proceso de edificación (construcción) de uso administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus formas, docente y cultural, entendiendo este como la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, aparte de que es importante destacar que la reserva de la LOE a favor de arquitectos y arquitectos técnicos tampoco es absoluta para todas las actuaciones de uso residencial, pues a sensu contrario de lo establecido en el artículo 2.2.b) LOE, las intervenciones sobre edificios que no alteren su configuración arquitectónica no están sometidas a la LOE y, por tanto, podrán proyectarse y dirigirse por ingenieros, sin que los arquitectos y arquitectos técnicos tengan ninguna reserva de actividad para este tipo de obras, por más que se realicen en edificios de uso residencial, y como con la emisión del IEE regulado en el Decreto recurrido no se realiza ninguna intervención en el edificio, y mucho menos se producirá alteración alguna en su configuración arquitectónica, cabe sostener que los ingenieros industriales (entre otros) podrían emitir dichos informes en atención a lo reseñado en el artículo 2.2.b) LOE.

ii) Alega la parte recurrida que desde la publicación de la Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, toda limitación al ejercicio de la actividad debe encontrarse fundada en una imperiosa razón de interés general que justifique la exclusión, de manera que el Real Decreto Legislativo 7/2015, que aprobó el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, si quisiera haber limitado competencias, debería haber justificado las imperiosas razones de interés general que motivan dicha limitación, pero en modo alguno el R. D. Legislativo 7/2015 (ni antes la Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas) estableció esa imperiosa razón de interés general que justificara la exclusión, sino más bien todo lo contrario, dado que permitía a los ingenieros la emisión del IEE, porque aunque se remitiera a la LOE para determinar quiénes eran los técnicos competentes, no ofrecía distinción alguna relativa al uso del edificio y, sin embargo, el Decreto recurrido lleva a cabo una reserva de actividad en la Comunidad Valenciana sin haberse justificado tal decisión.

Además, el artículo 1 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia prohíbe en su artículo 1.1 una serie de conductas por considerarlas contrarias a la competencia, e impedir a los ingenieros la realización de los IEE, al considerarlos no competentes para ello, supone una clara limitación de mercado prohibida por el artículo 1 LDC, al restringir la competencia en todo o en parte el territorio nacional, además de que cabría aplicar la infracción del artículo 1.1 LDC, sobre fijación de otras condiciones comerciales o de servicio, desde el momento en que el Decreto recurrido impide a los ingenieros la efectiva suscripción de los IEE.

Por su parte, el artículo 16 de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, establece con carácter general la libre prestación de servicios, prohibiendo todas aquellas barreras de entrada que carecen de justificación objetiva y racional, por lo que el establecimiento de semejantes barreras es contrario al objetivo buscado por las leyes 17/2009 y 25/2009, que procedieron a la transposición de la Directiva de Servicios.

También alega la parte recurrida que el Decreto impugnado supondría una discriminación ( artículo 16.1.a/ de la Directiva de Servicios) al colectivo de ingenieros industriales.

Respecto de la infracción de los principios de necesidad, interés general, proporcionalidad y no discriminación, la parte recurrida hace suyos los argumentos contenidos en la sentencia impugnada y en las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional sobre ese particular, reproduciendo los razonamientos de la sentencia de este último órgano judicial de fecha 21 de octubre de 2020 (recurso 6/2018).

Finalizó su escrito el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunitat Valenciana solicitando a la Sala que desestime los recursos de casación interpuestos, declarando no haber lugar a los mismos, con imposición de costas a los recurrentes.

Señalamiento para votación y fallo del recurso.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 24 de enero de 2022 se señaló para votación y fallo el día 24 de febrero de 2022, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

El escrito presentado el 28 de enero de 2022 por la parte recurrida.

La representación del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunitat Valenciana presentó escrito, en fecha 28 de enero de 2022, en el alegó que la sentencia dictada por esta Sala el 13 de diciembre de 2021, en el recurso de casación 4486/2019, sobre una cuestión similar, efectuó un cambio de criterio sin motivar respecto de una sentencia anterior y solicitó a la Sala que acuerde plantear la cuestión prejudicial que se suscita ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al objeto de que se pronuncie sobre los extremos reseñados por la parte en su escrito.

La fundamentación de la sentencia impugnada.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de 31 de julio de 2020, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó el recurso interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana, contra el Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y su Registro autonómico en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

En particular, la sentencia impugnada estimó el recurso y anuló el artículo 8.1 del citado Decreto, que disponía lo siguiente:

"Artículo 8 Personal inspector redactor del IEEV.CV

1. El IEEV.CV podrá ser suscrito tanto por personal técnico facultativo competente como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las comunidades autónomas, siempre que cuenten con dicho personal. A tales efectos, se considera personal técnico facultativo competente a quien esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación con uso residencial, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación."

La sentencia impugnada fundamentó en la forma siguiente la estimación del recurso del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana y la anulación del artículo 8.1 del Decreto autonómico 53/2018 (FD 6º, 7º y 8º):

"SEXTO.- Hemos de indagar si la limitación de ejercicio profesional en favor de Arquitectos y Arquitectos Técnicos que conlleva el art. 8.1 del Decreto -relativo al "personal inspector redactor del IEEV.CV"- se ampara directa o indirectamente de alguna norma con rango legal.

No puede suponer tal apoyo el art. 6.1 de la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio , de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, declarado inconstitucional por STC núm. 143/2017, de 14 de diciembre , porque "el Estado no ostenta título competencial alguno que le permita imponer la evaluación del estado de conservación de los edificios y del cumplimiento de las condiciones de accesibilidad que, junto a la certificación de eficiencia energética, integran el contenido del informe de evaluación de edificios".

Por otro lado, como razona la Sentencia de la Audiencia Nacional de 28-11-2018 (ponente Sra. Santillán Pedrosa), hay que rechazar que "la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación [...] recoja una reserva legal a favor de los arquitectos y de los arquitectos técnicos para la emisión del informe de evaluación técnica de los edificios de viviendas. Esa reserva legal afecta únicamente al proceso de construcción. Concretamente, en el art. 2 de la LOE se especifica que la misma se aplica al proceso de la edificación entendiendo por tal la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente. Y en el art. 2.2 se destaca que, a los efectos de lo dispuesto en esta Ley , tendrán la consideración de edificación y requerirán un proyecto según lo especificado en el art. 4 las siguientes obras: obras de edificación de nueva construcción, todas las intervenciones sobre los edificios existentes siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, y las obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico. Ninguna mención se contiene sobre la emisión de informes técnicos de inspección de edificios de viviendas ni tampoco podemos entender incluida esa actividad en el proceso de construcción a la vista del contenido que debe contener el informe aludido tal como se refleja en el art. 8 del Decreto impugnado".

El mismo razonamiento cabe aquí a la vista del contenido del IEEV.CV con arreglo al art. 1 del 53/2018, de 27 de abril.

Por lo demás, el art. 34 de la Ley valenciana 8/2004, de 20 de octubre, de la Vivienda , o el art. 180 de la Ley valenciana 572014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, que regulan los informes de evaluación de edificios, no contemplan una reserva profesional alguna en tal ámbito, si bien emplean la expresión "técnico competente" para referirse al personal técnico habilitando para suscribir los informes técnicos de evaluación.

Por lo que debe concluirse que no existe reserva legal de actividad a favor de ninguna profesión para realizar los IEEV.CV ex art. 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril .

SÉPTIMO.- Tiene dicho la STC 79/2017 de 22 de junio que "el art. 17 de la Ley 20/2013 , una vez establecido en el art. 5 el principio general de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, reglamenta la instrumentación de aquel principio en relación con aquellas regulaciones públicas que establecen la exigencia de una autorización, de una declaración responsable y de una comunicación. Es decir, si el art. 5, por un lado, restringe las razones y fines que pueden legitimar el establecimiento de condiciones y requisitos al acceso y al ejercicio de las actividades económicas, y por otro, somete al principio general de necesidad y proporcionalidad a todas aquellas regulaciones públicas que puedan establecer tales condiciones y requisitos; y desarrolla la aplicación de aquel principio en el concreto supuesto de los controles administrativos previos y restringe las razones y fines disponibles en el caso de las autorizaciones. En efecto, en el caso de aquellas regulaciones públicas que establezcan la exigencia de una autorización, el art. 17.1 exige, por un lado, que la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad se motiven suficientemente en la propia Ley que establezca dicho régimen. [...] Y por otro, restringe aún más aquellas concretas razones imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de autorización, pues respecto a los operadores económicos solo se puede exigir aquella por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad [...]. Por tanto, en el caso de las autorizaciones, las razones imperiosas de interés general que las justifican no serían todas aquellas a las que se remite el art. 5 de la Ley 20/2013 , y que se contienen en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sino solo aquellas razones explícitamente recogidas en el propio art. 17.1".

OCTAVO.- Se ha sostenido que la exigencia de determinados requisitos formativos como criterio de cualificación para el ejercicio de una actividad profesional supone una restricción de la competencia. En el caso enjuiciado, la reserva que el art. 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril establece para emitir los IEEV.CV sin duda implica una traba o un obstáculo del ejercicio de determinadas profesiones. Se trata de indagar si tal previsión normativa satisface los principios recogidos en los arts. 5 y 17 de la LGUM, si se ha establecido atendiendo a los principios de necesidad, de interés general, de proporcionalidad y de no discriminación.

Los principios de necesidad y de proporcionalidad obligaban a motivar y a justificar la necesidad de exigir límites para el acceso a una actividad económica en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general. Por consiguiente, restricción a la competencia debería haberse explicado con alguna razón imperiosa de interés general de las comprendidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, precepto al que remite el art. 5 LGUM. Las partes codemandadas han alegado tratando de justificar razones de interés general. Pero era la Generalitat Valenciana la que como Administración debía una motivación de la proporcionalidad y la necesidad de la medida restrictiva, motivación que se echa de menos, especialmente si se tiene en cuenta que la reserva que establece la LOE a favor de Arquitectos y Arquitectos Técnicos se contempla tan solo para lo que afecta al proceso de construcción de los edificios de viviendas.

En línea con lo razonado por la SAN de 28-11-2018 , "el principio de proporcionalidad implica que cualquier límite o requisito para el desarrollo de una actividad económica deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. Ninguna justificación de interés general se ha aportado por la Generalitat de Cataluña para justificar la regulación impugnada que establece un límite al acceso y ejercicio de una actividad económica profesional. Al contrario, la legislación autonómica que desarrolla no imponía esa limitación a favor de un colectivo profesional sino que se remitía al 'técnico competente' con carácter genérico".

En definitiva, las alegaciones impugnatorias de la parte recurrente merecen ser acogidas y estimarse su recurso contencioso-administrativo. Por lo debemos declarar nulo el impugnado art. 8.1 del 53/2018, de 27 de abril, del Consell de la Generalitat Valenciana en cuanto que contempla una inmotivada y no proporcionada restricción para que los "técnicos competentes" puedan emitir el IEEV.CV."

Los precedentes de la Sala sobre la cuestión litigiosa.

No cabe resolver el presente recurso de casación sin hacer referencia a un grupo de sentencias dictadas por esta misma Sala en fechas muy cercanas, en relación con la misma cuestión que se plantea en este recurso.

i.- La sentencia 1464/2021, de 13 de diciembre (casación 4486/2019), que estimó el recurso de casación interpuesto por el Consejo Superior de los Consejos de Arquitectos y del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 15 de abril de 2019 (procedimiento 220/2016).

La sentencia de la Audiencia Nacional recurrida y anulada por esta Sala había estimado el recurso promovido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado del artículo 127 bis de la Ley de la Jurisdicción, contra un decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Orba (Alicante) que desestimó la reclamación formulada al amparo del artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de Unidad de Mercado. En la decisión administrativa impugnada, el citado Ayuntamiento había considerado que, conforme a lo dispuesto en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, el técnico firmante del certificado necesario para obtener la licencia de segunda ocupación de una vivienda unifamiliar aislada debía ser un arquitecto o arquitecto técnico y no un ingeniero técnico industrial.

ii) La sentencia 31/2022, de 18 de enero (casación 3674/2019), que estimó el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 21 de mayo de 2019 (procedimiento 110/2016).

La sentencia de la Audiencia Nacional recurrida y anulada por esta Sala había estimado el recurso promovido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado del artículo 127 bis de la Ley de la Jurisdicción, contra un acuerdo de la Junta de Gobierno Local de Santa Pola (Alicante) que había inadmitido unos informes de evaluación de once edificios residenciales por falta de competencia del ingeniero técnico industrial que los suscribía.

iii) A estas dos sentencias cabe añadir la sentencia de esta Sala dictada en el recurso de casación 1082/2021, deliberado en la misma fecha y conjuntamente con el presente recurso, que estimó el recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 21 de octubre de 2020 (procedimiento 2020).

La sentencia de la Audiencia Nacional recurrida y anulada por esta Sala había estimado el recurso promovido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado del artículo 127 bis de la Ley de la Jurisdicción, contra el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda.

Las tres sentencias que acabamos de indicar recayeron en recursos de casación en los que la cuestión de interés casacional, apreciada por la Sección 1ª de esta Sala en los respectivos autos de admisión de los recursos, se formulaba en idénticos términos a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión de este recurso, que se ha dejado transcrita en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, por lo que siendo similares las cuestiones a resolver en estos recursos, así como las alegaciones de las partes, seguiremos ahora por razones de unidad de doctrina e igualdad ante la ley los razonamientos y criterios expuestos en nuestras precedentes sentencias.

El acto administrativo examinado en la sentencia 31/2022 y en la citada en tercer lugar versaba sobre la misma cuestión a que se refiere este recurso, esto es, sobre si el Decreto autonómico impugnado, en relación con la LOE, contiene una reserva en favor de determinados profesionales (arquitectos y arquitectos técnicos) para la concreta actuación de suscribir el informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda, y el acto administrativo contemplado en la sentencia 1464/2021 se refería a una cuestión similar, la de si las normas citadas imponían dicha reserva en relación con la actuación análoga de emitir la certificación necesaria para obtener la licencia de segunda ocupación de una vivienda unifamiliar de uso residencia, si bien, como señalamos en esta última sentencia, las apuntadas diferencias en la actuación administrativa examinada en los tres precedentes mencionados:

"...no modifica el contenido esencial de la cuestión controvertida desde una perspectiva general, pues en ambos casos nos encontramos ante la intervención de un profesional para acreditar un extremo relacionado con una actividad urbanística sometida a intervención administrativa, relacionada con la seguridad y habitabilidad de los edificios y la incidencia que en esta materia puede tener la Ley de Garantía de Unidad de Mercado."

La posición de la Sala.

1. - El artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y su Registro autonómico en el ámbito de la Comunitat Valenciana, impugnado en la instancia por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana, dispone lo siguiente:

   "Artículo 8. Personal inspector redactor del IEEV.CV.

1. El IEEV.CV podrá ser suscrito tanto por personal técnico facultativo competente como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las comunidades autónomas, siempre que cuenten con dicho personal. A tales efectos, se considera personal técnico facultativo competente a quien esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación con uso residencial, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación."

2. - En nuestra sentencia 1464/2021, reiterada por la sentencia 31/22 y la deliberada en la misma fecha que el presente recurso, hemos dicho que es la norma legal, estatal o autonómica, la que restringe una determinada actividad a determinados profesionales, excluyendo de esta forma el libre ejercicio de esa actividad a otros colectivos, como ocurre en la intervención administrativa que trata de verificar que un inmueble cumple las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad necesarias para ser destinado a determinados usos, en cuyo caso la reserva de ejercicio en favor de unos profesionales concretos por razón de su preparación y cualificación está justificada, desde la perspectiva del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, por razones imperiosas de interés general, como la seguridad pública y la salud pública de los consumidores y los destinatarios de los servicios, y al estar establecidas estas restricciones en una norma legal que ya ponderó las razones de interés general que las justifican, no es preciso que los posteriores actos administrativos motiven las razones de interés general, necesidad y proporcionalidad de dicha exigencia.

   Decíamos en particular en la sentencia 1464/2021 (FD 2º):

   "Numerosas disposiciones, tanto a nivel estatal como autonómico, prevén el ejercicio de una potestad administrativa de intervención en esta materia -ya sea previa a la ocupación del inmueble o de inspección posterior del mismo-, que en muchas ocasiones requiere la colaboración técnica de ciertos profesionales, que actúan como expertos cualificados que posibilitan el ejercicio de la potestad administrativa. Ello se corresponde con aquellas previsiones que reservan el ejercicio de ciertas actividades profesionales a la obtención de una titulación académica para asegurarse de que tan solo puedan ejercerlas las personas que hayan acreditado disponer de una cualificación y titulación idónea para el desempeño de esta actividad profesional.

   En algunos casos, la norma reserva la ejecución de dichas actividades o la prestación de los servicios (trabajos de proyección, elaboración y ejecución) a unos profesionales con una titulación determinada, este es el caso de los arts. 10.2.a ), 12.3.a ) y 13.2.a) de la Ley de Ordenación de la Edificación . En otras ocasiones, la norma prevé que su ejercicio le corresponda a los "facultativos competentes" (este es el caso previsto en art. 34 apartados 2 y 3 de la Ley 3/2004, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación de la Comunidad Valenciana ), esto es, a aquellos que por razón de su preparación y competencia tengan los conocimientos y la cualificación técnica necesaria para desarrollar dicha actividad de forma fiable.

   En ambos casos, es la norma la que restringe el ejercicio de una actividad a determinados profesionales, limitando en consecuencia el libre ejercicio de dicha prestación a otros colectivos. Tales restricciones, desde la perspectiva contemplada en el art. 5 de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado , están justificadas por razones imperiosas de interés general. Cuando la intervención administrativa trata de verificar que el inmueble cumple las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad necesarias para ser destinado al uso previsto, la reserva del ejercicio de ciertas actividades en favor de unos profesionales concretos por razón de su preparación y cualificación está justificada por razones de seguridad pública y salud pública de los consumidores y de los destinatarios de servicios, en los términos previstos en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y en el art. 17 de 20/2013 de garantía de unidad de mercado.

   Los posteriores actos administrativos, que en cumplimiento de estas previsiones requieren la intervención del profesional competente, no están obligados a motivar las razones de interés general, necesidad y proporcionalidad de dicha exigencia. La norma que estableció la necesaria intervención administrativa y la reserva de una actividad a unos titulados ya ponderó tales razones de interés general y la proporcionalidad de su implantación.

   Esto mismo resulta aplicable cuando la norma reserva una actividad al "facultativo competente", pues si bien en estos casos no se ha especificado los profesionales llamados a ejercerla, si ha querido restringir el ejercicio de dicha actividad o prestación a los profesionales que estén cualificados para desarrollarla. La concreta determinación de quien es el profesional capacitado para ejercerla entraña un juicio de idoneidad que ha de concretarse tomando en consideración la capacitación que confiere una determinada titulación y la actividad que ha de ejercerse.

   Ello engarza con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta."

3. - De acuerdo, entonces, con lo que se acaba de exponer, al estar establecidas las restricciones al ejercicio de una actividad en una norma legal, que ya ponderó las razones imperiosas de interés general que las justifican, no es necesario exigir una justificación a la disposición reglamentaria, como es el caso del artículo 8.1 del Decreto 53/2018 de la Comunitat Valencian, que no hace sino trasladar al plano reglamentario las restricciones que contempla la norma legal.

4. - En el caso concreto del artículo 8.1 del Decreto 53/2018 impugnado en este recurso, el mismo contiene una reserva en favor de determinados profesionales para la suscripción de los informes de evaluación del edificio con uso residencial de vivienda, de conformidad con lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, a la que se remite expresamente, y la Sala, tras el examen en las sentencias precedentes del indicado precepto reglamentario y de la regulación legal a la que se remite, considera que la reserva que efectúa para la suscripción de los informes de evaluación de edificios con uso residencial se circunscribe a los arquitectos y a los arquitectos técnicos.

   A tal conclusión llegamos de acuerdo con los razonamientos que expone la sentencia 31/2022 (FJ 5º), reiterados en la sentencia recaída en el recurso de casación 1082/2021, deliberado conjuntamente con el presente recurso:

   "Lo cierto es que la inspección urbanística es una potestad administrativa, una técnica típica de intervención, cuya finalidad es verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística, constatar las irregularidades existentes y, en su caso, activar los debidos mecanismos de corrección.

   Aparece así conectada con el ejercicio de una potestad urbanística (de hecho el Tribunal Constitucional consideró en su STC 5/2016, de 21 de enero , que la inspección técnica de inmuebles "Se trata, sin lugar a dudas, de la regulación de una técnica o instrumento propiamente urbanístico, que tiene por finalidad prevenir y controlar las irregularidades o ilegalidades urbanísticas, así como comprobar el cumplimiento del deber de conservación que corresponde a los propietarios. Son, pues, preceptos que se incardinan con claridad en la materia de urbanismo, es competencia de las Comunidades Autónomas", y con la seguridad de las personas que residen en los inmuebles residenciales.

   B) Como recogemos en la tantas veces citada STS de 13 de diciembre de 2021 (en este caso en su F.D. Tercero):

   "La ley de Ordenación de la Edificación diferencia y distribuye las competencias profesionales en relación con los usos de los inmuebles (art. 2 en relación con los artículos 10 , 12 y 13 ). De modo que reserva la elaboración de proyectos, la dirección de la obra y la dirección de la ejecución de la obra de los usos del grupo a), (en donde se incluye el uso residencial) a los arquitectos y arquitectos técnicos, excluyendo a los ingenieros técnicos. En cambio, cuando contempla estas mismas actividades referidas a otros usos (aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de telecomunicaciones, forestal; industrial; naval ...) amplia el abanico de los profesionales llamados a realizarlas, "la titulación académica y profesional habilitante, con carácter general, será la de ingeniero, ingeniero técnico o arquitecto" si bien especificando que "vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus respectivas especialidades y competencias específicas". Ello se corresponde con lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 12/1986, de 1 de abril , sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos dispone una serie de competencias diversas en relación también con la redacción y firma de proyectos de construcción, reforma, reparación y conservación, dirección de actividades e incluso realización de mediciones, calculo, valoraciones, informes y peritaciones pero especificando que dichas actividades profesionales las ejercerán "dentro de su respectiva especialidad".

   Y añadía:

   "Resulta relevante recordar que la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, en su artículo segundo restringe las atribuciones de los Ingenieros Técnicos a sus concretas especialidades, entre las que no se encuentra la edificación residencial. En el caso de los ingenieros industriales su especialidad hace referencia a las plantas industriales o construcciones y edificaciones, instalaciones en el ámbito de la ingeniería industrial (según establece el plan de estudios de esta especialidad en la Orden CIN/311/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Industrial)".

   La construcción y la conservación o mantenimiento no son actividades completamente separadas sino que para poder conocer el estado de conservación de un edificio y las medidas correctoras que necesita es preciso estar cualificado para poder, en su caso, proyectar y construir ese tipo de edificio o inmueble.

   No cabe duda que la conservación y utilización de los edificios tiene que ver con la seguridad de los edificios, el urbanismo y la seguridad de las personas por cuanto su utilización, su uso normal no suponga un riesgo de accidente para las personas o transeúntes ( artículo 3.1.b LOE ).

   C) La resolución del Ayuntamiento no introduce límites al ejercicio de una actividad económica, sino que aplicó la LOE y la jurisprudencia que establecen que, en el ámbito de la edificación residencial, las ITEs deben estar redactadas por arquitectos, arquitectos técnicos o aparejadores. Además, sí están acreditadas las razones de interés general basadas en la protección y garantía de la seguridad de los edificios en interés de los usuarios.

   En consecuencia, la competencia profesional para intervenir en las inspecciones técnicas de edificaciones y en los informes de evaluación de edificios, está en relación con la formación y conocimiento para proyectar y dirigir el edificio del que se trate en cada caso.

   Esa justificación -como recoge la STS de 13 de diciembre de 2021 - se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por este Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito cuando sí se ha valorado, aunque no sea de forma explícita, la necesidad y la proporcionalidad de tal reserva.

   D) En este caso el Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Valenciana, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y su Registro autonómico en el ámbito de la Comunidad Valenciana, establece en su artículo 8.1 :

   [...]

   Este artículo fue anulado por las sentencias de la Audiencia Nacional de 21 de octubre de 2020 (recurso núm. 6/2018 interpuesto por la CNMC ) y del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 31 de julio de 2020 (recurso núm. 117/2018 interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana) y en las que se entiende que no existe reserva legal alguna a favor de determinados profesionales para la emisión de este tipo de informe y que no se ha motivado la concurrencia de razones que, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 5 y 17 LGUM, la justifique [...].

   Como hemos dicho esa justificación se encuentra en la propia LOE que ha sido interpretada ya por el Tribunal Supremo estableciendo una jurisprudencia que la Sala de instancia no tiene en cuenta argumentado que en tales pronunciamientos no se analizó la posible incidencia de la LGUM en este ámbito.

   Atendiéndose a la particularidad de la actividad ejercida (informes de evaluación) y al objeto sobre el que se proyecta (construcciones de uso residencial), la eventual reserva de una actividad a favor de determinados profesionales encuentra su anclaje directo en la mencionada Ley de Ordenación de la Edificación.

   E) Ha de tenerse en cuenta la aplicación de la LOE en relación con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y con la Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana. El ámbito de aplicación exclusivo del Decreto mencionado, son las viviendas de uso residencial, y la repercusión de un informe de evaluación de edificios.

   De la redacción del Preámbulo y articulado del Decreto 53/2018 se infiere que la limitación profesional deriva del ámbito de aplicación, es decir, de la limitación del ámbito del Derecho que solo se aplicará a las viviendas de uso residencial.

   F) La LOE identifica a los profesionales intervinientes en lo que es objeto de la misma (artículos 2. 2 a ) b), 3 y 10), y no cabe desconocer la competencia profesional de los Arquitectos para la realización de las funciones a las que se refiere el artículo 8.1 del Decreto 53/2018 , por entender que la reserva de actividad en favor de estos profesionales tan sólo opera cuando intervienen en el ámbito de la construcción o de la edificación. Los principios de proporcionalidad y necesidad a los que alude el artículo 5 LGUM no son bastante para abrir las puertas a cualquier técnico carente de la acreditada competencia de los arquitectos. Resulta proporcional y necesaria la exigencia de que a quien no tenga conocimientos en materia de viviendas, no se le permita intervenir certificando las condiciones inherentes a ellas.

   La Inspección Técnica de Edificios de viviendas, que tiene por objeto analizar el estado en el que se encuentran los requisitos básicos que ordenan las intervenciones que se enmarcan en el ámbito de la edificación, corresponde a los arquitectos y arquitectos técnicos.

   El propio Decreto 53/2018 viene a justificar las razones de interés general que motivan la competencia a favor de arquitectos y arquitectos técnicos para emitir informes de evaluación de edificios destinados a usos residenciales.

   En los aspectos de habitabilidad se trata de proporcionar bienestar a las personas, a través de la protección contra el ruido, aislamiento térmico o la accesibilidad para las personas con movilidad reducida; todo ello dentro del marco de responsabilidad sobre la conservación de las edificaciones, que permite establecer una reserva legal a favor de unas profesiones tituladas específicas, al tratarse de actuaciones estrechamente vinculadas a la seguridad de las personas, siendo necesario y proporcionado que las realicen los técnicos especializados en la proyección, construcción y rehabilitación de edificios de viviendas.

   La atribución de competencias a técnicos distintos de los especialmente habilitados para intervenir en edificios de uso residencial según la LOE, conlleva un detrimento de la salvaguarda de una razón imperiosa de interés general, como es la seguridad de las personas.

   En este sentido, la jurisprudencia de esta Sala reserva a los arquitectos y arquitectos técnicos la competencia para suscribir los informes de evaluación de edificios de carácter residencial.

   G) En conclusión, la reserva que lleva a cabo la LOE en favor de determinados profesionales -Arquitectos e Ingenieros Técnicos-, no supone ninguna infracción de los principios de necesidad y proporcionalidad, estando justificada en razones de interés público. Y, si en el RCA 4580/2020 -STS de 23 de diciembre de 2021 - se trata de la redacción del proyecto de obras o de dirección de obras, u otras actuaciones análogas, en edificios de uso administrativo (uso principal), confirmando las resoluciones administrativas y jurisdiccionales que así lo acordaron, aquí se refiere a los denominados ITEs de los edificios residenciales, por lo que igualmente debemos confirmar las resoluciones administrativas que así lo dispusieron, casando la sentencia recurrida.

5. - De acuerdo con los razonamientos de nuestras precedentes sentencias ahora reiterados, consideramos que el artículo 8.1 del Decreto impugnado no vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, ni principio de no discriminación establecido en el artículo 3 de la misma Ley.

Sobre el cambio de criterio de la Sala alegado por la parte recurrida y el planteamiento de la cuestión prejudicial solicitado por dicha parte.

1. - En los antecedentes de hecho de esta sentencia hemos indicado que la parte recurrida presentó un escrito ante la Sala el 28 de enero de 2022, posterior a la providencia de declaración de conclusas las actuaciones y de señalamiento del recurso para votación y fallo.

   En dicho escrito la representación del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunitat Valenciana alegó: i) que había tenido conocimiento de la sentencia 1464/2021, de 13 de diciembre (casación 4486/2019), de esta misma Sala, ya citada en este recurso, en la que aprecia un cambio de criterio en relación con la sentencia 860/2020, de 23 de junio (recurso 1371/2019), también de esta Sala, sin que se hayan precisado los motivos que han llevado a la Sala a apartarse de una consolidada línea jurisprudencial, incumpliendo así las exigencias de motivación, y ii) plantea la parte recurrida si el fallo de la sentencia 1464/2021, de 13 de diciembre, en cuanto restricción al ejercicio de la actividad profesional, se encuentra suficientemente motivado en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general y resulta proporcionado o, por el contrario, el monopolio competencial en este caso supone una restricción injustificada distorsionadora de la actividad económica, contraria al principio de libertad de establecimiento, acceso y prestación de servicios y, por tanto, contraria al derecho de la Unión Europea, concretamente a lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva 2006/123/CE, así como a los principios inspiradores de las Directivas 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, 2013/55/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 y 2018/968 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, y ello de conformidad con la jurisprudencia del TJUE en relación con los principios de necesidad y proporcionalidad, el principio de eficacia nacional y el principio de no discriminación, recogida en las sentencias que cita, por lo que solicita a la Sala que acuerde plantear la cuestión prejudicial ante el TJUE, al objeto de que se pronuncie sobre los extremos reseñados.

2. - Cabe señalar que estas mismas dos cuestiones fueron planteadas por las partes recurridas en los recursos de casación 4486/2019, 367472019, 458072020, por la vía del incidente de nulidad de actuaciones una vez dictada sentencia, habiendo la Sala desestimado las alegaciones hechas valer por el promotor de los incidentes en los autos de fechas 17 de febrero de 2022 (recurso 4486/2019) y 1 de marzo de 2022 (recursos 3674/2019 y 4580/2020).

3. - Respecto de la alegación sobre el cambio de criterio que la parte recurrida aprecia en la sentencia 1464/2021, de 13 de diciembre, en relación con la sentencia 860/2020, de 23 de junio, esta Sala ha dicho, en los autos que desestimaron los incidentes de nulidad a que acabamos de hacer referencia, que no existe tal cambio de criterio, pues las dos sentencias citadas abordaron y resolvieron cuestiones distintas.

   "[...] como apoyo a ese pretendido "brusco" e "injustificado cambio de criterio" transcribe un párrafo de la sentencia de 23 de junio de 2020 en el que se decía "la reserva legal establecida en dicha norma a favor de arquitectos y arquitectos técnicos afecta únicamente al proceso de construcción y edificación, pero no a la actividad de emisión de informes de evaluación técnica de edificios de vivienda".

   [...]

   [...] el párrafo que transcribe no refleja la argumentación del Tribunal Supremo sino la transcripción de lo que dice la sentencia de instancia entonces recurrida. La cuestión sobre la que se pronunció el Supremo en aquella sentencia versaba sobre la interpretación del artículo 127.1 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a fin de determinar y aclarar los presupuestos que permiten la utilización de este procedimiento especial y sobre si la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia debe utilizar el requerimiento regulado en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional . Y la sentencia del Tribunal Supremo no contiene, en contra de lo afirmado por el ahora promotor del incidente, pronunciamiento alguno en relación a si debe reservarse o no a los arquitectos técnicos la emisión de informes de evaluación técnica de edificios de vivienda."

   En efecto, abundando en lo que se acaba de expresar, el auto de admisión del recurso de casación 1371/2019, en el que esta Sala dictó la sentencia 860/2020, de 23 de junio, se identificó como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la siguiente:

   "3º) Declarar que las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

   (i) Interpretar el artículo 127.1 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en relación con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado a la que aquel remite, a fin de determinar y aclarar los presupuestos que permiten la utilización de este especial procedimiento; y, en particular, en relación con el presente recurso, determinar si el establecimiento, por norma reglamentaria, de una reserva a favor de determinados profesionales para la realización de la actividad de emisión de informes técnicos puede considerarse un presupuesto válido para la incoación del recurso contencioso-administrativo por los trámites del artículo 127.1 bis de la LJCA .

   (ii) Determinar si en el procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado incoado a instancia de un operador económico con arreglo al artículo 127 bis 2 de la Ley de la Jurisdicción , la CNMC puede utilizar el requerimiento previo contemplado en el artículo 44 del mismo texto legal y si, de ser posible esa opción, ello implica la suspensión del plazo para la interposición del recurso con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46 LJCA ; o si, por el contrario, el artículo 127 bis 2 in fine excluye el mecanismo del artículo 44 LJCA cuando se inicia a instancia de un tercero, operador económico, computándose el plazo de dos meses, en todo caso, desde que tiene entrada la solicitud."

   A tales cuestiones se ciñó la sentencia 860/2020, de 23 de junio, de esta Sala, que no efectuó, por tanto, ningún razonamiento en relación con la cuestión de si la Ley de Ordenación de la Edificación contiene una reserva a favor de determinadas profesiones (arquitectos y arquitectos técnicos) para la emisión de informes de inspección técnica de edificios residenciales y otras actuaciones análogas, que es la cuestión de interés casacional planteada en este recurso, de forma que si en la sentencia anterior no se formula un razonamiento o un pronunciamiento sobre lo que ahora se resuelve, es claro que no puede existir un cambio de criterio.

4. - En cuanto a la cuestión prejudicial que solicita la parte recurrida que la Sala plantee ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, hemos dicho autos de desestimación de los incidentes de nulidad de actuaciones antes citados:

   "[...] Y todo ello con independencia que las Directivas invocadas o no guardan relación alguna con el asunto que nos ocupa o sus principios han sido tomados en consideración en la sentencia al aplicar las leyes nacionales que las transponen. Este es el caso de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y la Ley de Garantía de Unidad de Mercado respecto a la Directiva 2006/123/CE (Directiva de Servicios). En todo caso, este Tribunal no alberga dudas interpretativas sobre las citadas normas de la Unión Europea que le exija plantear una cuestión prejudicial de interpretación para resolver el presente litigio.

   Tampoco se advierte contradicción alguna entre lo resuelto en la sentencia y la jurisprudencia del TJUE..."

   En el fundamento de derecho tercero de esta sentencia hemos razonado que la reserva de ley, expresada en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en favor de unos profesionales concretos por razón de su preparación y cualificación, está justificada por razones de seguridad pública y salud pública de los consumidores y de los destinatarios de los servicios, sin que vulnere los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación, en los términos previstos en los artículos 3 y 5 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que es la norma de transposición a nuestro ordenamiento interno de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios) y 17 de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.

La respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión de interés casacional formulada en el auto de admisión del recurso, consideramos que la Ley de Ordenación de la Edificación contiene una reserva a favor de determinados profesionales (arquitectos y arquitectos técnicos) para la emisión de informes de inspección técnica de edificios residenciales, que no vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad exigidos por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado y la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Conclusión.

De acuerdo con lo expuesto, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana, el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana y el Consejo de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de la Comunidad Valenciana, casemos y anulemos la sentencia número 424/2020, de 31 de julio, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso 117/2018), y desestimemos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana contra el artículo 8.1 del Decreto 53/2018, de 27 de abril, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se regula la realización del informe de evaluación del edificio de uso residencial de vivienda y Registro autonómico en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

Costas procesales.

En cuanto a las costas de casación, de acuerdo con el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, sin que tampoco se impongan a ninguna de las partes las costas de la instancia, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, por razón de que el caso presentaba serias dudas de derecho.