STS 338/2022, 16 de Marzo de 2022

Objeto del proceso en la instancia.-

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia núm. 631/20, de 19 de marzo, rectificada por auto de 23 de junio, desestimatoria del P.O. nº 500/17, entablado frente a la Orden de 18 de mayo de 2016 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que se aprueba definitivamente la modificación del PGOU de Motril, relativa a la reprogramación de suelos urbanizables.

La Sala considera, en lo que al presente auto de admisión interesa, que la modificación del planeamiento impugnada, aunque formalmente sea una innovación que afecta a la estructura general, sin embargo, no tiene el alcance real y necesario que determinaría la exigibilidad de su sometimiento a la evaluación ambiental estratégica.

El recurso de casación promovido por la parte.-

La representación procesal de la "FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN GRANADA" presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el que se justifica su presentación en plazo, la legitimación y la recurribilidad de la resolución impugnada.

Considera infringidos los artículos 2, 3, 4, 5, 6, y 8 de la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; los artículos 6, 9, 17 al 26 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental que traspuso la Directiva; el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (actual artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana); así como la jurisprudencia de la Sala III relativa al preceptivo sometimiento de las modificaciones puntuales de planeamiento a evaluación ambiental estratégica.

Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, los previstos en los arts. 88.2.b) c) y g) LJCA, porque la sentencia de instancia sienta una doctrina -sobre la innecesaridad de someter a evaluación ambiental estratégica la innovación de planes generales que reprogramen el desarrollo de suelos urbanizables- gravemente dañosa para el interés público ambiental ( art. 88.2.b) LJCA).

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 10 de diciembre de 2020, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó Auto el 17 de junio de 2021, acordando:

1º) Admitir a trámite el recurso de casación nº 95/2021, preparado por la representación procesal de la "FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN GRANADA", contra la sentencia -19 de marzo de 2020, rectificada por auto de 23 de junio- desestimatoria del P.O. nº 500/17.

2º) Precisar que la cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar, sí la evaluación ambiental estratégica es preceptiva en todos los supuestos de innovación de planes generales que afecten a la ordenación estructural, y, en su caso, las eventuales consecuencias de su omisión.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 6 y 9 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (actual artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana), ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de "FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN GRANADA" con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, terminando con el suplico: «que teniendo por presentado esta escrito, se sirva admitirlo, y tenga por interpuesto RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada 631/2020 de 19 de marzo cuya parte dispositiva fue rectificado en virtud del Auto de 23 de junio de 2020, y por la que se desestima el recurso contencioso administrativo formulado por este representación procesal contra la Orden de 18 de mayo de 2016 por la que se aprueba definitivamente la modificación del PGOU de Motril (Granada) relativa a la reprogramación de suelos urbanizables y dicte otra por la que, casando aquélla, la anule y estimando el Recurso Contencioso-Administrativo presentado en su día, declare su nulidad de pleno derecho con expresa condena en costas a las partes demandadas.»

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a los recurridos, la representación procesal del Ayuntamiento de Motril presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala: «Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en su virtud, acuerde desestimar íntegramente el recurso de casación interpuesto frente a la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, número 631, rectificada por auto de 23 de junio, confirmándola en su integridad, con imposición de costas a la parte recurrente y demás que proceda.»

Por la representación procesal de Inmobiliaria Godoy se presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso, suplicando a la Sala se desestime el mismo y se impongan las costas a la recurrente. Igualmente, por la representación procesal de la Junta de Andalucía se presentó escrito de oposición suplicando a la Sala la desestimación del recurso de casación interpuesto de contrario.

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 8 de marzo de 2022, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

Objeto del recurso y fundamentos.

Se interpone el presente recurso de casación 95/2021, por la "Federación Ecologistas en Acción Granada", contra la sentencia 631/20, de 19 de marzo, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el procedimiento ordinario 500/17, que había sido promovido por la mencionada asociación, en impugnación de la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de 18 de mayo de 2016, por la que se aprobó definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbanística de Motril.

La sentencia de instancia, tras rectificación del originario fallo, desestima el recurso y confirma la mencionada resolución.

Los motivos en que se funda la decisión del Tribunal territorial, en lo que trasciende al presente recurso, se contienen en el fundamento quinto, en el que se razona:

"... Alega el recurrente que la modificación impugnada no se ha sometido a ninguna clase de evaluación ambiental ni especialmente la estratégica pese a la obligación de someterse a ella por parte de todos los instrumentos de ordenación urbanística, sin que a juicio del recurrente la Evaluación de Impacto Ambiental afectada al PGOU de Motril de 2003, pueda dispensar a la Modificación impugnada, de la preceptiva EAE.

"Se trataría del examen de la aplicación al caso, de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, que reúne en un único texto la evaluación estratégica de planes y programas que anteriormente se contenía en la Ley 9/2006, de 28 abril y la evaluación ambiental de proyectos contemplada con anterioridad en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero normas ambas que deroga, concediendo a las Comunidades Autónomas con legislación propia un plazo de un año para adaptarla, a partir del cual resultan aplicables los preceptos básicos de la ley. No resultaría de aplicación por razones temporales, el Decreto Ley Andaluz 3/2015, sí lo es la ley 21/13 de carácter básico.

"Así establece el artículo 6 de la ley 21/13 de evaluación ambiental, que tiene carácter básico ex artículo 149.1.23ª de la Constitución de conformidad con la disposición final 8ª.:

""1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

"a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo".

"La disposición impugnada contiene la reprogramación de suelos urbanizables para dar cobertura legal en dos periodos temporales al modelo de ciudad que fija el PGOU vigente de 2003, manteniendo todas sus determinaciones, prefijando sus desarrollos en suelo urbanizable sectorizado en dos fases de 8 años cada una, dando cumplimiento a las limitaciones de crecimiento establecidas por el artículo 45 POTA. Y como señala el informe de incidencia territorial emitido por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, el proyecto tiene por objeto reprogramar en dos periodos el suelo urbanizable sectorizado clasificado por el planeamiento vigente, para ajustarse a las limitaciones de crecimiento establecidas en el POTA y de comprobar la aplicación de los criterios generales establecidos en el Instrucción - página 32 del expediente municipal- considerando que la modificación no genera una incidencia significativa en la ordenación del territorio y no conlleva repercusión significativa en el sistema de asentamientos y de comunicaciones y transportes, al igual que en los equipamientos, infraestructuras y servicios supramunicipales.

"La modificación que se impugna ahora, no establece una clasificación innovadora del suelo, ni prevé afectación ambiental que no estuviera ya prevista en la redacción del PGOU 2003 y que fue sometido al informe de impacto ambiental entonces regulado por la ley andaluza 7/94. Por tanto, las actuaciones que a raíz de la reprogramación se realicen deberían encontrar cobertura en el PGOU 2003. Hemos de recordar nuevamente el limitado alcance de la disposición impugnada, que trata de corregir el elemento temporal del PGOU que sigue vigente en Motril y al que sí le sería exigible la evaluación ambiental adecuada cuya ausencia además no podría invocarse por esta vía indirecta de impugnación. Es dicho PGOU 2003 reprogramado en el tiempo y actualizado para verificar el cumplimiento de los límites de crecimiento establecidos en el POTA, el que sirve de cobertura y marco de futuros proyectos que a su vez deben ser sometidos a evaluación de impacto ambiental. Hemos de concluir diciendo que, conforme a la memoria de la disposición impugnada, aunque formalmente se trata de una innovación que afecta a la estructura general, sin embargo, no tiene el alcance real y material necesario que determinaría la exigibilidad de la EAE."

A la vista de la decisión de la Sala de instancia se prepara recurso de casación por la Federación recurrente que, como ya se ha dicho, fue admitido a trámite, declarando que la cuestión que suscita interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es " determinar, sí la evaluación ambiental estratégica es preceptiva en todos los supuestos de innovación de planes generales que afecten a la ordenación estructural, y, en su caso, las eventuales consecuencias de su omisión." A tales efectos se consideraban que debían ser objeto de interpretación, entre otros que se considerasen necesarios, los artículos 6 y 9 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA) y el artículo 15.1º del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio --actual artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana-- (en adelante TRLS).

En el escrito de interposición del recurso se aduce en apoyo de la interpretación sobre la vulneración de los mencionados preceptos, que la Modificación del Plan aprobada en la resolución impugnada comporta la afectación de más de seis millones de metros cuadrados, que pasan de la anterior situación de suelo rural a urbano, y la construcción de más de doce mil viviendas, para una población de más de sesenta mil habitantes, afectando a quince sectores del suelo urbanizable. A la vista de esas circunstancias se sostiene por la defensa de la Federación recurrente que la Modificación del Plan acordada debió haber sido sometida a la preceptiva evaluación ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la LEA; y que, al no hacerse así, adolece del vicio de nulidad de pleno derecho; de conformidad con la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. Se considera que dicha exigencia es plenamente aplicable en la Comunidad Autónoma de Andalucía, al no haber hecho uso el Legislador autonómico de las potestades que le confería para el desarrollo de dicha normativa básica estatal, en concreto, en la Ley autonómica 7/2007, de 9 de junio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, autorizada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 123/2021 y la sentencia de este Tribunal Supremo 1050/2021, de 19 de julio, dictada en el recurso 1006/2020.

Se considera en la demanda que todos los instrumentos de ordenación urbana están sujetos a la exigencia de la evaluación ambiental, conforme a lo establecido en la mencionada LEA, así como en las Directivas que se traspone, la Directiva 2001/42 y 2011/92; aduciéndose que nada obsta a la mencionada exigencia el hecho de que en el caso de autos se trate de una modificación de dicho planeamiento que, se afirma, está sujeta a las mismas exigencias que la aprobación de los Planes. Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, considerando que las modificaciones de menor entidad deben quedar sujetas a la evaluación ambiental simplificada, pero no están excluidas de dicha exigencia, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que se deja cita concreta. De todo ello se concluye que, no habiéndose sometido a la evaluación ambiental la aprobación de la Modificación del Plan de autos, debe considerarse que incurre dicha resolución aprobatoria en vicio de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 47.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según se ha declarado por la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

Se considera por la defensa de la recurrente que la sentencia de instancia incurre en una inexactitud cuando trata de considerar la escasa incidencia que respecto de la ordenación comporta la Modificación aprobada, considerando que la relevancia de los terrenos afectados y las determinaciones a desarrollar, excluyen dicha irrelevancia.

Han comparecido en esta casación para oponerse al recurso la Junta de Andalucía, el Ayuntamiento de Motril y la mercantil "Inmobiliaria Godoy, S.L."

Por las respectivas defensas de las partes recurridas se aduce, en contra de los argumentos del recurso, que ha de tenerse en cuenta la escasa incidencia que tiene la Modificación del planeamiento aprobado, de donde se concluye que no puede considerarse que concurra la causa de nulidad invocada y que la misma Administración ambiental autonómica informó que no era exigible dicha evaluación, precisamente por la escasa incidencia sobre el planeamiento. Se afirma que "dicha modificación se ciñó exclusivamente a la reprogramación, en dos periodos temporales de 8 años, de los sectores de suelo urbanizable sectorizado delimitados por el propio PGOU de Motril del 2003, cuyas determinaciones no se modificaron, a fin de dar cumplimiento a los requerimientos sobre los crecimientos urbanos (demográficos y territoriales) establecidos en la Norma 45 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.

"Tal es así que, como puede deducirse de la Memoria de la Modificación, su único objeto fue dar cobertura legal, mediante la reprogramación en dos periodos temporales, al modelo de ciudad que fijó el PGOU 2003 manteniendo todas sus determinaciones con la novedad de prefijar sus desarrollos en Suelo Urbanizable Sectorizado en dos fases de ocho años, motivado en las limitaciones de crecimiento establecidas por el citado Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.

"En definitiva, la modificación impugnada tan sólo actualizó las previsiones temporales sobre ejecución de los sectores de suelo urbanizable sectorizado sin alterar lo que ya estaba propuesto en el PGOU del 2003 sobre el modelo de ciudad, como tampoco se modificaron los criterios de ordenación estructurales, ni las decisiones adoptadas en su momento -2003- sobre población, vivienda, servicios, dotaciones, infraestructuras, etc., ni se alteraron la clasificación o calificación del suelo, sino que simplemente se actualizó conforme al estado de ejecución de aquel PGOU."

Por lo que se refiere a la defensa de la mercantil comparecida en el recurso, insiste en la falta de trascendencia de la Modificación del planeamiento aprobada y la ausencia de exigencia de la evaluación ambiental, considerando que no concurre la causa de nulidad invocada.

Examen de la cuestión casacional objetiva.

El examen de la cuestión casacional que se somete a la consideración de este Tribunal en el presente recurso requiere delimitar su objeto, a la vista de los términos en que se suscita el debate en el auto de admisión.

En efecto, por la misma configuración del actual recurso de casación, en la impugnación de instrumentos de ordenación territorial y, especialmente, cuando las cuestiones están referidas a requisitos formales de dichos instrumentos, es difícil, con frecuencia, suscitar el debate en términos generales y abstractos, sino que se han de tomar en consideración las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran, porque la casación no deja de tener la naturaleza de auténtico recurso, desde el punto de vista procesal, es decir, que atiende a una concreta pretensión, ejercitada conforme a unos determinados presupuestos de hecho, esto es, la concreta actividad administrativa impugnada.

Son necesarias las anteriores consideraciones porque, como no escapa a las defensas de las partes comparecidas como recurridas, en el caso de autos no puede examinarse el debate en los términos amplios de si se requiere la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación, o sus modificaciones, que afecten a la ordenación estructural, cuestión, por lo demás, fácil de resolver en sentido positivo; sino si en el caso de autos y con los condicionantes que ofrece la decisión adoptada por la Sala territorial, era necesaria dicha evaluación y, en su caso, si la omisión de la misma, da lugar a la nulidad de la Modificación del Plan que se impugna, en contra de lo sostenido por la Sala de instancia.

Lo que se quiere decir es que para resolver la cuestión casacional hemos de partir de los presupuestos fácticos que ha establecido el Tribunal de instancia, que no han sido directamente cuestionados --ni podrían haberlo sido--, toda vez que las cuestiones de hecho quedan al margen del debate casacional, como claramente se desprende del artículo 87 bis de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Las anteriores consideraciones comportan que, en el presente caso, debemos partir de la naturaleza que, según la Sala de instancia, tiene la Modificación del Plan. Y este sentido ya hemos visto en su transcripción, que la Modificación del planeamiento se limita a una mera cuestión temporal. Es decir, la Modificación no establece determinación alguna, de ningún tipo, con relación al amplio espacio del territorio a que se refiere el Plan que se "modifica", como enfáticamente se hace constar en el escrito de interposición. La única innovación que comporta sobre el originario Plan es su desarrollo temporal. Y, en efecto, así cabe concluir de su mismo contenido, a la vista de la resolución originariamente impugnada que obra en autos, en que la Modificación se limita a una simple tabla en cuyas columnas se indican los sectores individualizados, que no se alteran, y el periodo de ejecución, únicas circunstancias a la que afecta la Modificación.

Se hacen las anteriores consideraciones porque todo el debate que se suscita en el presente recurso por la defensa de la recurrente omiten esa circunstancia y, como se opone de contrario, desconoce el contenido concreto de la modificación aprobada, hasta el punto de que la relevancia que, a su juicio, tiene la Modificación (ya se hizo referencia a la superficie, viviendas a autorizadas, etc.) en modo alguno quedan determinadas en la Modificación, sino en la redacción original del Plan, que no es lo que aquí se cuestiona, como se deja constancia por la Sala de instancia.

De lo expuesto hemos de concluir que la cuestión que se suscita en este recurso de casación es determinar si la Modificación de un Plan que no afecta a la ordenación estructural, tan siquiera de manera indirecta, debe someterse a evaluación ambiental, conforme a la normativa nacional y europea que se invoca en la interposición del recurso.

La evaluación ambiental de los instrumentos del planeamiento.

En relación con la cuestión sobre la necesidad de la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial, este Tribunal tiene establecida una jurisprudencia consolidada, a la que se hace referencia en el escrito de interposición y que ha de ser apreciada y aplica al caso de autos en sus justos términos, adelantando ya desde este momento que no pueden compartirse los argumentos que se hacen por la defensa de la recurrente y el recurso debe desestimarse.

En efecto, la mencionada jurisprudencia ha quedado recogida, entre otras muchas, en nuestra sentencia 1050/2021, de 19 de julio, dictada en el recurso de casación 1006/2020 (ECLI:ES:TS:2021:3172), citada reiteradamente por la parte recurrente.

Debemos partir que la evaluación ambiental ha de enmarcarse en la política comunitaria sobre la protección del medio ambiente, en la búsqueda de un desarrollo sostenible a través de la conservación y la utilización de la diversidad biológica. A esos efectos y con la finalidad de tener en cuenta esas consideraciones medioambientales, se establece la necesidad de la evaluación de impacto medioambiental en la preparación y adopción de aquellos programas y planes que puedan tener repercusiones significativas sobre el medioambiente, que deberán ser tenidas en cuenta al momento de la elaboración de los mencionados planes y programas, optando, una vez conocidos los efectos de las actuaciones pretendidas, por las opciones menos lesivas para esos intereses medioambientales.

A tales efectos se aprobó la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (en adelante, Directiva), la cual, como es sabido, fue traspuesta en nuestro País con la promulgación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), en cuyo artículo primero se declara que la evaluación ambiental tiene por finalidad garantizar un " elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible", y a esos efectos se declara que dicha evaluación respecto de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.

En relación con la exigencia de la evaluación ambiental, la Directiva contiene una regulación esencial, en base a una serie de objetivos cuyo desarrollo y alcance se deja a los Estados en su trasposición. La idea de la que se parte en la norma comunitaria es la de establecer una regla general y dos reglas especiales.

La regla general se contiene en el artículo 3.2º, conforme al cual la evaluación medioambiental se llevará a cabo respecto de los " los planes y programas... que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente". A los efectos de esa exigencia, es el artículo 2 el que define qué deba entenderse por planes o programas, así como sus modificaciones, basados en dos condiciones, la de que sean elaborados o adoptados por las Administraciones públicas (" autoridad nacional") y vengan impuestos por una disposición normativa. Como declara la STJUE de 25 de junio de 2020, en el asunto C-24/19 (ECLI:UE:C:2020:503), con abundante cita "[e]l concepto de "planes y programas" comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente".

Y en la determinación de esa regla general, el Legislador comunitario considera que tienen esos efectos significativos para el medio ambiente, haciendo exclusión ahora respecto de las referencias a la conservación de los hábitats naturales, cuando se trate de planes o programas, entre otros y en lo que ahora interesa, "que se elaboren con respecto a la... ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo...".

Esa regla general se complementa con dos reglas especiales --hay otros supuestos excluidos de la Directiva, ahora intrascendentes--, una ampliatoria y otra limitativa, es decir, hay supuestos en que pese a tratarse de planes y programas incluidos en la necesidad de la evaluación por tener potencialmente efectos significativos para el medio ambiente, se consideran que puedan quedar excluidos; o bien que otros planes o programas que no estarían incluidos en la regla general de la necesidad de evaluación por no tener, en principio, efectos significativos para el medio ambiente, si deben estar sometidos a ella.

Lo que interesa destacar es que estas reglas especiales se dejan al criterio de los Estados, que pueden incluirla en la normativa de desarrollo en la trasposición de la Directiva, confiriendo el Legislador comunitario la potestad de los Estados de que esas especialidades puedan establecerse "ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos." Pero todo en el bien entendido que esa potestad de la norma de desarrollo debe estar presidida por el principio de que los planes o programas afectados por esas especialidades tengan o no efectos significativos para el medio ambiente.

Dejando ahora al margen el supuesto de ampliación de la sujeción a la evaluación ambiental, porque es ajena al debate de autos, y centrándonos en el supuestos de exclusión particular de la sujeción a dicha evaluación, debemos señalar que el párrafo tercero del artículo 3 de la norma comunitaria dispone que, en lo que ahora aquí nos interesa, " la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo", o sus modificaciones --entre otros--, que está sometida, en principio, a la evaluación ambiental, solo requerirán dicha evaluación "si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente."

Es decir, conforme a la Directiva, los Estados pueden establecer, en la norma de trasposición, que determinados instrumentos de ordenación no tengan efectos significativos para el medio ambiente y, por tanto, quedaban excluidos de la exigencia de la evaluación ambiental. Y en ese sentido la STJUE de 10 de septiembre de 2015, dictada en el asunto C-473/2014 (ECLI:UE:C:2015:582), hace importantes aportaciones a dicha regla cuando declara: "[de] esta disposición en relación con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/42 se desprende que ésta debe interpretarse en el sentido de que supedita la obligación de someter un plan o un proyecto concreto a una evaluación medioambiental al requisito de que el plan o el proyecto puedan tener efectos significativos en el medio ambiente o, en otras palabras, afectar el lugar de que se trate de manera significativa. El examen que ha de llevarse a cabo para verificar si concurre dicho requisito se halla necesariamente limitado a la cuestión de si puede excluirse, sobre la base de elementos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte de manera significativa el lugar de que se trata (véase, por analogía, la sentencia Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C-177/11, EU:C:2012:378)."

"[...] Pues bien, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio ( sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-567/10, EU:C:2012:159, apartado 37). Por consiguiente, toda excepción o limitación de las referidas disposiciones debe aplicarse de manera estricta."

Y también en relación con dicha regla excluyente de la exigencia de la evaluación ambiental de planes o programas, se declara en la sentencia del TJUE de 18 de abril de 2013, asunto C-436/11 (ECLI:UE:C.2013;247) que "el margen de apreciación con que cuentan los Estados miembros... de someter a una evaluación los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización. Así, un Estado miembro que estableciera criterios o umbrales sin tomar en consideración la localización de los proyectos o que los estableciera en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un tipo determinado quedara exenta de la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone."

Lo que nos interesa destacar a los efectos del debate que ahora nos incumbe en este recurso de casación, es que la Directiva autoriza que los Estados puedan establecer, con carácter general, que determinados instrumentos del ordenación territorial, o sus modificaciones, propios de la normativa interna, por sus características y atendiendo a los criterios que se impone en la aplicación de los principios de la norma comunitaria, pudieran quedar excluidos de la exigencia de la EAE, por no tener efectos significativos a efectos del medio ambiente. Máxime, con relación a nuestro Derecho, cuando la tipología de dichos instrumentos es amplia, habida cuenta de la regulación por la normativa autonómica.

La Directiva fue traspuesta a nuestro Derecho interno por la LEA, cuyo régimen, si bien se adapta a la norma comunitaria, es lo cierto que la misma regulación que en ésta se establece obligaba a una regulación complementaria que comporta un régimen peculiar.

A la vista del debate que se suscita en este recurso de casación, conforme a la delimitación que se hace en el auto de admisión, es obligado una referencia a ese régimen que se establece en la Ley, a la vista de los pronunciamientos que se han realizado, tanto por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que se deja constancia en la sentencia recurrida, como por el Tribunal Constitucional que ha examinado el contenido de la Ley en cuatro sentencias: 109/2017 , ECLI:ES:TC:2017:109; 86/2019 , ECLI:ES:TC:2019:86; 161/2019 , ECLI:ES:TC:2019:161 y la recientísima sentencia 123/2021, de 7 del presente mes, dictada; ECLI:ES:TC:2021:123.

Acorde a lo impuesto por la Directiva, el artículo 1 de la Ley declara que pretende regular "las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente". Al definir en el artículo 5 los términos relevantes en la regulación de la Ley, se hace referencia tanto a los proyectos como a los planes y programas, estimando que estos últimos son " el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos" (párrafo 2º.b). En el mismo precepto se determina el concepto de proyecto mediante el cual se desarrollan los planes y programas. Sobre esa base, los artículos 6 y 7 de la Ley determinan, respectivamente, cuando debe exigirse la protección ambiental que, en los supuestos de los planes y programas será mediante la evaluación ambiental estratégica (EAE) y para los proyectos la evaluación de impacto ambiental, si bien, como se dispone en el artículo 5.1º, tanto la EAE de los planes y programas, como la evaluación ambiental de los proyectos, se incluyen dentro de la evaluación ambiental.

Centrándonos en la EAE, el artículo 6 distingue entre la ordinaria y la simplificada, concepto desconocido en la norma comunitaria. No obstante, como pone de manifiesto la STC 123/2021, siguiendo el criterio que se establece en el preámbulo de la Ley, "los motivos que han llevado a la diferenciación entre procedimiento ordinario y simplificado de evaluación ambiental "se encuentran en las propias directivas comunitarias, que obligan a realizar una evaluación ambiental con carácter previo de todo plan, programa o proyecto 'que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente". Explica en su parte II que la Directiva de evaluación estratégica "parte de la presunción iuris et de iure de que determinados tipos de planes y programas, y proyectos, tendrán en todo caso efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que deben ser evaluados en todo caso antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario". Entre estos incluye los relativos a "la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo" y que "establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE" (esto es, los proyectos que deban ser sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la actual Directiva 2011/92/UE). Por lo que se refiere a los planes y programas que establezcan "el uso de zonas pequeñas a nivel local" o las "modificaciones menores" de dichos planes o programas, el art. 3.3 de la Directiva dispone que "únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente". En relación con estos últimos, la Directiva obliga a los Estados a determinar "bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas", si dichos planes o programas tienen "efectos significativos sobre el medio ambiente". Es importante destacar que el preámbulo de la Ley 21/2013 aclara que este análisis "es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria". De esta forma, concluye el preámbulo de la ley, "se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea"."

Es decir, conforme a la LEA la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que, en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien sea ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, cuando declara que " L[l]os instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso". Es decir, en relación con los planes urbanísticos la exigencia de los " proyectos" que habiliten estén o no sometidos a evaluación de impacto ambiental, que el precepto contempla " en su caso", ofrece peculiaridades en orden a la exigencia de la EAE ordinaria.

Así pues, en principio, en nuestro Derecho y conforme a lo establecido en el referido artículo 6.2º de la LEA, tanto la aprobación de los instrumentos del planeamiento como sus modificaciones, aunque sean menores, están sujetas, cuando menos, a la evaluación ambiental simplificada.

Ahora bien, como hemos tenido ocasión de advertir esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. En efecto, la LEA, conforme a su propia configuración, constituye la legislación básica, que debe ser desarrollada por la normativa autonómica, conforme a los cánones que ha establecido ya una jurisprudencia inconcusa del Tribunal Constitucional, que no parece necesario reflejar ahora a los efectos del debate que nos ocupa. Lo que si interesa tener en cuenta es que, además de ese complemento regulatorio, se da la circunstancia, que aquí si trasciende, de que la normativa sobre los instrumentos del planeamiento territorial es competencia de las Comunidades Autónomas. Con tales circunstancias, es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal, es decir, en la LEA. Y esa posibilidad se ha ejercido por algunas Comunidades Autónomas, que han declarado en su normativa particular en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la EAE.

En efecto, a esos supuestos se hace referencia en la sentencia del Tribunal Constitucional STC 123/2021, de 3 de junio (ECLI:ES:TC:2021:123), sobre lo que no parece necesario detenernos, pero que ha supuesto que se hayan excluidos del artículo 6, tanto en su párrafo primero (evaluación ambiental ordinaria), como segundo (evaluación ambiental simplificada), a los estudios de detalles, aun cuando el máximo intérprete de la Constitución, en relación con dicha exclusión, haya declarado que "[c]orresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la función ordenadora propia de los planes urbanísticos superiores que deben ser sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de ordenación urbanística que no tenga cobertura en dichos planes y que pueda ser determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica."

De lo expuesto hemos de concluir que existe un régimen de exigencia de la evaluación ambiental que autoriza excluir la misma, incluso en su modalidad de simplificada, a determinados instrumentos de ordenación.

En la búsqueda de esos supuestos, debemos tomar en consideración la exigencia general que se impone en la LEA, en cuyo artículo primero, siguiendo la exigencia que impone la Directiva, condiciona toda la actividad de la evaluación ambiental a que el plan en cuestión tenga un efecto significativo sobre el medio ambiente; que es, por otra parte, el criterio que acoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes mencionada. Y en ese sentido hemos tenido ocasión de declarar en nuestra sentencia 1499/2021, de 16 de diciembre, dictada en el recurso de casación 2442/2020 (ECLI:ES:TS:2021:4931) que "lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa."

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones hemos de concluir, dando respuesta a la cuestión casacional, que deben someterse a evaluación ambiental, bien ordinaria o simplificada, según los casos, aquellos instrumentos de planificación que comporten una ordenación estructural que afecten significativamente al medio ambiente y hayan de servir para la ejecución de proyectos con esa misma trascendencia; así como las modificaciones de dichos instrumentos, siempre que éstas tengan esas mismas exigencias.

Examen de la pretensión accionada en el proceso.

Lo concluido en los anteriores fundamentos comportan la desestimación del presente recurso de casación, como ya se adelantó. En efecto, la sentencia de instancia deja constancia de los limitados efectos de la Modificación aprobada en la resolución impugnada, que no es que no afectara a la ordenación estructural significativamente, sino que no tienen incidencia alguna en esa ordenación, por cuando se limita a una mera modificación de los plazos de ejecución de las determinaciones ya establecidas en el originario Plan. Y a la vista de esas conclusiones, es lo cierto que el recurso de la asociación recurrente está basado en el rechazo de dicha conclusión, lo cual, ni puede ser cuestionado, ni es cierto. En efecto, ya dijimos antes que la trascendencia de la Modificación acordada se concluye del mismo contenido de la disposición impugnada, que no es necesario reiterar, por ser evidente que el mero desarrollo temporal de las etapas de desarrollo del Plan originario, que en nada se altera, no puede afectar a la ordenación estructural de los terrenos.

Costas procesales.-

De conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

La respuesta a la cuestión casacional objetiva para la formación de la jurisprudencia es la que se concluye en el fundamento tercero "in fine".

Segundo. No ha lugar al presente recurso de casación 95/2021, interpuesto por la "FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN GRANADA", contra la sentencia 631/20, de 19 de marzo, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, mencionada en el primer fundamento.

Tercero. No procede hacer declaración sobre las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.