STS 1499/2021, 16 de Diciembre de 2021

La sentencia de 31 de enero de 2020, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso 111/2018, contiene el siguiente fallo:

"Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Arturo contra el Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Cartagena, adoptado en sesión ordinaria de 12/2/2018, de aprobación definitiva del Estudio de Detalle en las manzanas 18.2, 19 y 20 del Plan Parcial Perla de Levante, Los Urrutias, por ser dicho acto conforme a derecho en lo aquí discutido y ello con expresa imposición de costas al demandante."

Se indica en la sentencia de instancia, por lo que aquí interesa, como motivo de impugnación alegado, la nulidad de pleno derecho del Estudio de Detalle ya que , a partir de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, todos los Planes de ordenación territorial o urbanística están sometidos a Evaluación Ambiental Estratégica ( EAE ), ya sea en su modalidad de evaluación ordinaria o simplificada, sin que quepa su aprobación de un instrumento de planeamiento excluyendo la EAE, incumpliéndose de este modo el artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y los artículos 6 y 31 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

Tal motivo de impugnación se desestima por la Sala de instancia razonando que: "la citada Ley en su artículo 6.1 previene que "1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

1. Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

2. Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre , del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

3. Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

4. Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

   2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

1. Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

2. Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

3. Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior."

   En el caso presente no concurre ninguno de los supuestos que hacen necesaria la evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada.

   Por otro lado la Ley 13/2015 de 30 marzo de 2015 de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM) no contempla en su artículo 166 la necesidad de tramitar evaluación ambiental estratégica alguna durante la tramitación de los Estudios de Detalle, a lo que se ha de añadir que vista la finalidad del Estudio de Detalle, según resulta del artículo 139 de la citada Ley 13/2015, que se reduce a la adaptación y reajuste de las alineaciones y rasantes señaladas en el planeamiento previamente aprobado y la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del mismo pudiendo crearse vías interiores de carácter privado para el acceso a la edificación desde el viario público, respetando en todo caso las determinaciones del planeamiento que desarrollan sin sobrepasar la edificabilidad que corresponda a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni las alturas máximas establecidas, ni alterando el uso exclusivo o predominante asignado por aquel, ni reduciendo la superficie de uso y dominio público y sin que en ningún caso puedan ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes, resulta obvia la innecesariedad de tal evaluación ambiental estratégica para su aprobación."

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de D. Arturo se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 21 de mayo de 2020, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala, se dictó auto de 22 de julio de 2020 admitiendo el recurso de casación preparado y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: "Si los Estudios de Detalle han de someterse a Evaluación Ambiental Estratégica simplificada, en base al artículo 6.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y una vez sea determinada, en su caso, la sujeción, si ésta, de conformidad con la referida normativa estatal, puede ser excepcionada en supuestos determinados."

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 6 y 31 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia y solicita la estimación del recurso, casando y dejando sin efecto la sentencia impugnada y acordando la nulidad del Estudio de Detalle para las manzanas 18.2, 19 y 20 del Plan Parcial Perla de Levante, Los Urrutias del PGOU de Cartagena, aprobado mediante acuerdo plenario de 12 de febrero de 2.018, con estimación del recurso contencioso en la instancia formulado, con expresa imposición de costas en la instancia.

Dado traslado para oposición a las partes recurridas, presentaron los correspondientes escritos en los que solicitan la desestimación del recurso y que se confirme íntegramente la sentencia recurrida.

Por providencia de 6 de octubre de 2021, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo, inicialmente, el día 19 de octubre de 2021, trasladándose posteriormente al 14 de diciembre de 2021, fecha en la que tuvo lugar.

En el escrito de interposición del recurso el recurrente alega, en primer lugar, que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, en su trasposición de la Directiva 2001/42CE, determina la sumisión de todos los Planes urbanísticos a EAE, sin más exclusiones objetivas o por bloque que las previstas en su artículo 8, invocando diversas sentencias relativas a la evaluación ambiental y, examinando el art. 22 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 30 de octubre de 2015 (con redacción idéntica se pronunciaba ya el artículo 15.1 de la Ley 8/2007, de 8 de mayo, de Suelo), y el art. 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación ambiental, mantiene que la actual decisión del Legislador es clara: cualquier Plan o Programa en el que concurra alguno de los requisitos señalados en el apartado primero del artículo 6 deberá someterse a EAE ordinaria si su objeto es la ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; y si su objeto es la ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo y no concurre alguno de los requisitos previstos en el apartado primero, entonces la Ley 21/2013, a tenor de la amplísima redacción que establece en el apartado segundo del mismo artículo 6, exige que se someta a EAE simplificada.

Es más, la única exclusión a esta regla de general sumisión de los Planes que tengan que ver con la ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo, ya sea a EAE ordinaria ya sea simplificada, es la prevista en el artículo 8 (defensa nacional, protección civil en caso de emergencia y los Planes o Programas de tipo financiero o presupuestario). No hay, pues, ninguna otra exclusión posible cuando el Plan se refiere o tiene por objeto la ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo.

Y por si no fuera claro aún que todo Plan -y sus modificaciones- debe someterse al menos a EAE simplificada, bastaría estar a lo dispuesto en el artículo 31, que remata la decisión del Legislador de establecer un régimen general de sumisión a EAE, siendo precisamente la EAE simplificada -que concluye con el Informe ambiental estratégico- la que determina que el Plan no tiene efectos significativos en el medio ambiente y, por ello, no está sujeto a evaluación ordinaria (y ello al margen de que no concurriera ninguno de los requisitos previstos en el apartado primero del artículo 6).

Concluye que a partir de la Ley 21/2013, todos los Planes de ordenación territorial o urbanística están sometidos a EAE, ya sea en su modalidad de evaluación ordinaria ya en la simplificada. Por tanto, también los Estudios de Detalle.

Invoca como referencia los argumentos de sentencia 670/2020, de 4 de junio (recaída en el recurso de casación 7270/2018) en relación con el alcance de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En segundo lugar, alega el valor reglamentario de los Planes urbanísticos y de los Estudios de Detalle, que por limitado que pueda ser su objeto, son planes y, por tanto, normas, por lo que mantiene que no es dudoso, entonces, que la remisión que el artículo 22 TRLS15 efectúa a la Ley 21/2013 no excluye a los Estudios de Detalle de su contenido y alcance.

En tercer lugar, alega que de los artículos 6.2 y 31.2 de la Ley 21/2013 se deduce que todo Plan urbanístico debe ser analizado caso por caso no pudiendo declararse que carecen de efectos significativos para el medio ambiente salvo al adoptarse el Informe Ambiental Estratégico, informe preceptivo y determinante que culmina la EAE simplificada. Señala al efecto que no es dudoso que un Estudio de Detalle, aún con el limitado objeto de fijar algunas de las determinaciones de ordenación pormenorizada que le confiera la respectiva Legislación autonómica, es "Plan" a los efectos de la Ley 21/2013 (no se ejecuta y agota por sí mismo), siendo menos dudoso aún que su materia está incluida en la materia uso del suelo a que se refiere su artículo 6, apartado primero.

Razona que si un Estudio de Detalle modifica alguna de las determinaciones de ordenación pormenorizada (hasta donde la Ley regional lo permita) en relación con el planeamiento superior que le da cobertura (PGOU o PPO), la sumisión a EAE simplificada vendría determinada por el artículo 6.2.a de la Ley 21/2013. Y si en vez de modificar, desarrolla y complementa (hasta donde le sea permitido) la ordenación pormenorizada previa allí donde ésta no se agotó, entonces vendrá sujeto a EAE simplificada ex artículo 6.2.c, al ser tal EdD el que habrá de tenerse en cuenta (junto al PGOU o el PPO, pero ya no sólo éstos) para otorgar la licencia de la posterior actuación edificatoria, siendo preciso, pues, un posterior Proyecto para ejecutar el EdD.

Concluye que, en definitiva, sólo si el Estudio de Detalle se agotara en sí mismo y no fuera antesala de futuros proyectos ( artículo 5.2.b de la Ley 21/2013), no estaría sometido a EAE simplificada. Como es de ver y no resulta dudoso, no es nuestro caso: el Estudio de Detalle culmina la fase de planeamiento, puede ser innecesaria la fase de gestión, pero aún falta la fase de construcción con sus proyectos y licencias. Por lo tanto y con apoyo en el artículo 6.2.c de la Ley 21/2013, todo Estudio de Detalle debe someterse a EAE, al menos simplificada.

En cuarto lugar y atendiendo a las diferencias conceptuales y procedimentales entre la previa Ley 9/2006 y la actual Ley 21/2013 considera que conducen a la conclusión expuesta, la sumisión a EAE, al menos simplificada, de todo Plan urbanístico (y, por tanto, de todo Estudio de Detalle), señalando que: es el Informe ambiental estratégico el que determina, tras analizar caso por caso, si hay o no necesidad de tramitar EAE ordinaria. Y como quiera que el Informe ambiental estratégico es el acto por el que concluye la EAE simplificada (artículo 5.2.e), no es dudoso que ésta se exige, siempre y en todo caso, para cualquier Plan cuyo objeto se refiera a alguna de las materias que se enumeran en el artículo 6.1, en el que aparecen citadas la "ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo" y, por lo tanto, para cualquier Estudio de Detalle como el impugnado.

Se refiere, en quinto lugar, a la sentencia de esta Sala de 1 de abril de 2.015, recaída dentro del recurso de casación 3.455/2012, y a la que considera doctrina no uniforme del Tribunal Constitucional, señalando en sexto lugar, que no existe razón alguna que permita eludir apriorísticamente el cribado de la EAE en atención a la naturaleza o categoría del Plan urbanístico (Estudio de Detalle), y en virtud de todo solicita que se fije jurisprudencia en el sentido de que: "Bajo pena de nulidad de pleno derecho en caso de omisión, cualquier instrumento de planeamiento urbanístico, incluso un sencillo Estudio de Detalle, está sometido al menos a Evaluación Ambiental Estratégica simplificada, en base al artículo 6.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, no pudiendo declararse que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente sino después de seguir previamente el trámite previsto en el artículo 30 y en los términos en que así se declare, en su caso, en el Informe Ambiental Estratégico a que se refiere el artículo 31.2 de la Ley."

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Cartagena se opone al recurso al entender que no es exigible la EAE respecto del Estudio de Detalle, invocando el art. 166 de la Ley 13/2015 de 30 marzo de 2015 de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM ) que excluye el estudio de detalle del procedimiento de evaluación ambiental al no poder considerarse plan a dichos efectos; la doctrina del Tribunal Constitucional en STC 86/2019 que argumenta la exclusión de la Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante EAE) para los Estudios de Detalle; que los estudios de detalle (en tanto no son ejecutables directamente y son base para la aprobación de los proyectos a ejecutar) están excluidos de la estimación ambiental estratégica de acuerdo con la interpretación que realiza de los arts. 3.2 y 3 de la Directiva 2001/42/CE, 5.2. b) y f) y 6.2 de la Ley 21/2003, entendiendo que la norma ha agotado los efectos de todos los elementos del planeamiento urbanístico, y deja fuera del ámbito del art. 6.2.a y b, a los Estudios de Detalle, interpretación que considera acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional reflejada en la citada sentencia n.º 86/2019, de 20 de junio.

Por su parte, la representación procesal de la entidad PROFU, S.A. señala que la Ley 21/2013, en su segunda transposición de la Directiva 2001/42/CE no determina la sumisión de los Estudios de Detalle a EAE. Se refiere la situación bajo la normativa anterior, señalando que la Orden de 12 de noviembre de 2007 (Boletín Oficial Región de Murcia de 14 de noviembre) de la Consejería de Desarrollo Sostenible y de Ordenación del Territorio "por la que se hacen públicos los criterios de aplicación del trámite de EAE a determinados tipos de instrumentos de planeamiento urbanístico", excluye de EAE las modificaciones no estructurales de planeamiento general, los Planes parciales y especiales previstos en el planeamiento general adaptado al TRLSRM o sometido a control ambiental y los Estudios de Detalle, teniendo esta última exclusión su justificación, según informe de la Dirección General de Urbanismo de 2 de octubre de 2007, en que "No puede contener estrategias ni directrices ni propuestas con incidencia ambiental, limitándose a suelo urbano o ámbitos de planeamiento aprobado". Se refiere al carácter general de la Ley 21/2013, que deja al ámbito de las Comunidades Autónomas de determinación de los planes y programas sujetos a EAE, señala que en el caso de la LOTURM no se hace referencia a los Estudios de Detalle entre los planes y programas sujetos a EAE. Señala que el TC en sentencia 86/2019, entiende respetuosa con la normativa básica estatal la previsión de la normativa Canaria excluyendo del EAE los Estudios de Detalle. Añade que en igual sentido se ha establecido tal exclusión, por la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el art. 6.2 del Decreto 46/2020 de 24 de marzo.

Mantiene, en relación con el segundo apartado del recurso, que los estudios de detalle tienen carácter complementario y muy limitado y no son instrumentos necesarios para el planeamiento. Invoca en tal sentido jurisprudencia señalando que: "El EdD no constituye un medio apto para establecer determinaciones normativas originarias o de alcance innovativo respecto de las contenidas en el planeamiento de mayor rango ni, por lo tanto, puede asumir la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan. Queda limitado por las determinaciones establecidas por el Plan, completándolas y adaptándolas (en parecidos términos, SSTS de 9 de junio de 1988; 9 de julio de 1988; 20 de febrero; y 6 de junio de 1990)."

Abunda, ya en relación con el tercer motivo de impugnación, que dadas las características, contenido material y alcance limitados del EDd no puede considerarse incluido en la definición de "plan" del artículo 5.2.b de la ley 21/2013, a los efectos de la EAE, y en el mismo sentido señala que los Estudios de Detalle ni tienen la consideración de plan a efectos de su sometimiento a EAE, ni pueden generar efectos significativos sobre el medio ambiente, termina señalando que en este caso concreto se provocó la consulta a la Comunidad Autónoma en orden a determinación de la necesaria tramitación, o no, de la EAE, al igual que permitió la revisión del cumplimiento de condiciones, y la intervención de terceros en el procedimiento (incluida la ONG Ecologistas en Acción que, sin embargo, no recurrió judicialmente el Estudio que nos ocupa), pese a no tramitarse la EAE. Por ello no comparte las consideraciones adicionales de la recurrente, en tanto extrapolan consideraciones de tipo general sobre la tramitación de instrumentos de mayor rango y trascendencia, al concreto ámbito del EdD cuya aprobación se ha impugnado.

El recurrente viene a sostener una interpretación de la normativa aplicable, de carácter absoluto, en el sentido de que todos los Planes de ordenación territorial o urbanística están sometidos a EAE, ya sea en su modalidad de evaluación ordinaria ya en la simplificada y por ello también los Estudios de Detalle.

Sin embargo, ese planteamiento no puede compartirse a tenor de la regulación establecida y la aplicación que de la misma se ha venido haciendo.

Así, comenzando por la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, en su art. 3 refiere la realización de evaluación ambiental, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, es decir, no se establece con carácter general sino que se condiciona a que el plan o programa tenga una incidencia significativa en el medio ambiente, y es desde esta perspectiva y entendiendo que pueden tener tales efectos, que se señalan, en el apartado 2, como objeto de evaluación medioambiental, "todos los planes y programas:

1. que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, o

2. que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE."

   Mientras en el apartado 3, se refiere a aquellos planes y programas que se proyecten sobre pequeñas zonas a nivel local o supongan la introducción de modificaciones menores, facultando a los Estados miembros para decidir sobre la exigencia de evaluación medioambiental en atención a la probabilidad de afectar significativamente al medio ambiente, estableciendo al efecto que: "3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente."

   No puede hablarse, por lo tanto, al amparo de dicha Directiva de la sujeción con carácter absoluto de todo plan o programa a EAE, como sostiene el recurrente.

   La transposición de la Directiva por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, manteniendo los mismos criterios y principios, señalaba en el art. 3.3, que: "en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente: a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial". Y en el art. 4 se establece que: 1. En los supuestos previstos en el artículo 3.3, el órgano ambiental determinará si un plan o programa, o su modificación, debe ser objeto de evaluación ambiental. Para ello, se consultará previamente al menos a las Administraciones públicas afectadas a las que se refiere el artículo 9.

   2. Tal determinación podrá realizarse bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos. En cualquiera de los tres supuestos, se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el anexo II.

   3. En cualquier caso, se hará pública la decisión que se adopte, explicando los motivos razonados de la decisión."

   De nuevo, por lo tanto, se establece la posibilidad de que se delimiten los planes y programas de reducido ámbito territorial que han de sujetarse a evaluación ambiental, y además que ello se lleve a cabo de tres formas: caso por caso, especificando los tipos de planes o programas, o bien combinado ambos sistemas; previsión que ya se establecía en el apartado 5 de la Directiva 2001/42/CE.

   A ello se refiere la sentencia de 1 de abril de 2015 (rec.3455/12), citada por la propia parte recurrente, señalando que: "el artículo 4 de la propia Ley 9/2006, al que remite el ya citado apartado 3 del artículo 3 de la misma, bajo el epígrafe de " Determinación de la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas", dispone que en los supuestos previsto en el artículo 3.3, es decir en los planes de reducido ámbito territorial o distintos a los previstos en el apartado 2.a) del propio artículo 3, debe ser el órgano ambiental el que determine, motivadamente, si un plan o su modificación debe ser objeto de evaluación ambiental, determinación que, según establece el apartado 2 del mismo precepto, podrá realizarse caso por caso o especificando tipos de planes o combinando ambos métodos, siempre teniendo en cuenta los criterios establecidos en el anexo II."

   De manera que tampoco esta regulación y su aplicación por la referida sentencia sirven de apoyo al planteamiento, de exigencia de EAE con el carácter absoluto, que se efectúa por el recurrente. Si la citada sentencia anula el correspondiente Estudio de Detalle, es porque: "el órgano ambiental, radicado en la Administración de la Comunidad Autónoma, ni se pronunció en este caso acerca de la dispensa de evaluación ambiental del Estudio de Detalle en cuestión ni había señalado, razonadamente, que ese tipo de planes de desarrollo ( último paso de la ordenación urbanística) no esté o quede sometido a evaluación de impacto ambiental."

   A esta posibilidad prevista en la Ley 9/2006 se refiere, igualmente, la Orden de 12 de noviembre de 2007, de la Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio de Murcia, en cuya elaboración se siguió un completo procedimiento con emisión de informes por los órganos competentes y participación de las Administraciones afectadas y los administrados interesados, precisando los planes que, por su alcance y contenido, no precisan una evaluación medioambiental, en los siguientes términos: "INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO QUE SEGÚN LA PROPUESTA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE URBANISMO NO SE CONSIDERAN PLANES A LOS EFECTOS DE LA LEY 9/2006, DE 28 DE ABRIL, Y POR TANTO, QUEDAN FUERA DE SU ÁMBITO DE APLICACIÓN a) Modificaciones no estructurales de planeamiento general b) Planes parciales y especiales previstos en el planeamiento general adaptado al TRLSRM o ya sometido al pronunciamiento del órgano ambiental competente, así como sus modificaciones. c) Estudios de detalle."

   A las mismas conclusiones se llega desde las previsiones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental, aplicable al caso, y a la que se remite el art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

   La Ley 21/2013, parte de los mismos principios y criterios de la Directiva 2001/42/CE, como señala en el art. 1, según el cual: "Esta ley establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, ..."

   Y desde este planteamiento, establece el art. 6 de la Ley 21/2013, sobre el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, que:

   "1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

1. Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

2. Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

3. Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

4. Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

   2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

1. Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

2. Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

3. Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior."

   La interpretación del precepto no puede realizarse de manera aislada y en su dicción literal, como plantea el recurrente, sino de manera sistemática y teniendo en cuenta los principios que informan la legislación en transposición de la Directiva 2001/42/CE, resultando del art. 1 que se ha reproducido, que en todo caso se refiere a planes o programas que tengan un efecto significativo sobre el medio ambiente, que según se define en el art. 5, supone una alteración de carácter permanente o de larga duración de uno o varios factores mencionados en la letra a), como son: población, salud humana, flora, fauna, biodiversidad..., refiriéndose el art. 6.1.a) de la Ley 21/2013 a aquellos planes o programas que se entiende o presume que tienen dicho efecto significativo, mientras que en otro caso, la apreciación de dicho efecto y consiguiente sujeción a la correspondiente valoración ambiental viene determinada por el informe del órgano ambiental competente, atendiendo a los criterios del Anexo V.

   Por otra parte y a tal efecto, el carácter básico de la Ley estatal, deja a la normativa autonómica las determinaciones propias del ámbito de sus competencias, que se refleja, en relación con la Región de Murcia en la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), en cuyo art. 139 define los Estudios de Detalle en los siguientes términos:

   "1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere preciso completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y urbanizable ordenado directamente y en los Planes Parciales y Especiales.

   2. Su contenido tendrá por finalidad:

1. Adaptar y reajustar las alineaciones y rasantes señaladas en el planeamiento.

2. La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, pudiendo crearse vías interiores de carácter privado para el acceso a la edificación desde el viario público.

   3. Los Estudios de Detalle respetarán las determinaciones del planeamiento que desarrollan, sin sobrepasar la edificabilidad que corresponde a los terrenos comprendidos en su ámbito, ni las alturas máximas establecidas, ni alterar el uso exclusivo o predominante asignado por aquel, ni reducir la superficie de uso y dominio público. Podrán redistribuir edificabilidad entre diferentes parcelas edificables, siempre que esté previsto y acotado el porcentaje en el planeamiento superior.

   4. En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes, debiendo contener a estos efectos el ámbito de influencia identificando los predios afectados."

   En atención a dicho contenido y a diferencia de lo que sucede respecto de los demás instrumentos de planeamiento, cuando en el art. 144 se establecen los documentos que han de contener los Estudios de Detalle, no se incluyen informes o valoraciones de carácter medioambiental, disponiendo que: "1. Los Estudios de Detalle contendrán los siguientes documentos:

1. Memoria justificativa de la conveniencia de las soluciones adoptadas.

2. Planos a escala adecuada que expresen las determinaciones que se completan, adaptan o reajustan, con referencias precisas a la nueva ordenación y su relación con la anteriormente existente.

   2. Cuando la finalidad del Estudio de Detalle sea la reordenación de volúmenes, deberá analizar su influencia sobre el entorno afectado."

   Y finalmente, el art. 166.1, al regular la tramitación de los Estudios de Detalle, en congruencia con todo lo anterior, considera que no alcanzan la condición de plan con efectos significativos en el medio ambiente a que se refiere la Ley, por lo que no quedan sujetos a evaluación ambiental, disponiendo al efecto que: "Corresponde a los ayuntamientos la aprobación inicial de los Estudios de Detalle, quedando excluidos, en todo caso, del procedimiento de evaluación ambiental al no poder considerarse plan a dichos efectos. Tras la aprobación inicial se someterán a información pública durante veinte días para que puedan ser examinados y presentadas las alegaciones correspondientes. El texto completo estará a disposición del público en el lugar que se determine por el ayuntamiento."

   A dicho planteamiento normativo se refiere el informe solicitado, en este caso, en abril de 2018, por el Ayuntamiento de Cartagena, a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, sobre si el Estudio de Detalle está incluido en alguno de los supuestos del art. 6 de la Ley 21/2013, cuya respuesta, examinados por preceptos citados, es que: resulta claro que los estudios de detalle no recogen estrategias ni directrices, no debiendo considerarse a los efectos de la Ley 21/2013 como un plan.

   Por lo demás, la constitucionalidad de este planteamiento, en relación con el respeto a la Ley estatal básica, ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional en sentencia 86/2019, relativa a semejante normativa de Canarias, en los siguientes términos: "B) El segundo motivo de impugnación se fundamenta, con carácter general, en la vulneración por varios preceptos de la de la ley canaria, del artículo 149.1.23 CE, por infracción del artículo 6 LEA, al excluir del procedimiento de evaluación ambiental a determinados planes o proyectos; precepto formal -disposición final octava de la LEA- y materialmente básico al fijar una norma mínima de protección medioambiental. a) Se impugna así el artículo 150.4 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que dispone: "4. Para la elaboración y la aprobación de los estudios de detalle se estará a lo previsto para los planes parciales y especiales en cuanto sea conforme con su objeto, quedando excluidos, en todo caso, del procedimiento de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto". La impugnación se constriñe al inciso "quedando excluidos, en todo caso, del procedimiento de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto". Aun reconociendo lo limitado de su objeto, el artículo 6 LEA no permite, a juicio de los recurrentes, su absoluta exclusión a priori de la evaluación ambiental. Tesis rechazada por los letrados del Gobierno y Parlamento canario por la naturaleza complementaria de los estudios de detalle, así como por su subordinación al planeamiento general y al desarrollo que ya han sido objeto de evaluación ambiental. Un examen de la regulación contenida en el artículo 150, en su conjunto, revela que los estudios de detalle son instrumentos complementarios, bien del plan general -suelo urbano-, bien del plan parcial -suelo urbanizable-, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada -alineaciones y rasantes, volúmenes edificables, ocupaciones y retranqueos, accesibilidad y eficiencia energética, características estéticas y compositivas- (apdos. 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la opción del legislador canario. Se ha de desestimar, por tanto, el motivo de impugnación por no apreciarse infracción del artículo 6 LEA, al no tener los estudios de detalles efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección."

   Este criterio ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 123/2021, de 3 de julio, en la que se plantea la posible contradicción de lo dispuesto por el art. 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007, que exime de evaluación ambiental estratégica a los estudios de detalle y su modificación, con los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, adoptados sobre la base del art. 149.1.23 CE como legislación básica estatal de protección del medio ambiente.

   Del examen de los preceptos aplicables concluye que: "lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

   Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa."

   Y ante la posible confusión generada por pronunciamientos anteriores en sentencias 109/2017 y 169/2019, precisa el Tribunal Constitucional que:

   "(i) Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria, según el apartado 1, letra a), los planes que se refieren, entre otros sectores o materias, a la "ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo" y que "[e] stablezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental". (ii) Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, según el apartado 2, las "modificaciones menores" de los planes del apartado 1 [letra a)], o los planes también del apartado 1 que "establezcan a nivel municipal de zonas de reducida extensión" [letra b)], y los planes que, pese a no cumplir alguno de los requisitos del apartado 1, sean el marco para la aprobación de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)]. De manera que, en estos casos, compete al órgano ambiental determinar si pueden o no tener "efectos significativos en el medio ambiente" mediante la emisión de un informe ambiental estratégico [art. 5.2 e)]. En definitiva, tanto en los supuestos del apartado 1 letra a), como del apartado 2, letra a) o letra b) del art. 6, la normativa básica establece como requisito, en todo caso, no solo que se refieran al ámbito material de "ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo", sino también que dichos planes o programas "establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental". En el caso de la letra c) ha de tratarse de planes que sean el marco para la aprobación de proyectos de los que, aunque no cumplan con alguno de los requisitos del apartado 1, no pueda descartarse a priori que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)]."

   Prosigue el Tribunal Constitucional examinando el alcance de la normativa básica en relación con lo dispuesto en el art. 3 de la Directiva 2001/42/CE y los pronunciamientos del TJUE al respecto, y termina señalando que: "En síntesis, la exclusión en la normativa autonómica de categorías o tipos completos de planes y programas que cumplan con los requisitos establecidos en el art. 6 de la Ley de evaluación ambiental vulnera de forma mediata el art. 149.1.23 CE, por implicar una rebaja del nivel de protección ambiental establecido por el legislador básico. Este es el caso, en particular de aquellos planes a los que se les presume en todo caso, iuris et de iure, efectos significativos en el medio ambiente (apartado 1); o que, pudiendo tener dichos efectos (apartado 2), deberán someterse a evaluación ambiental estratégica simplificada para determinarlo mediante un informe de impacto ambiental. En el caso de los planes o programas relativos a "ordenación del territorio urbano y rural, o al uso del suelo", en concreto, quedan sometidos evaluación ordinaria [en el caso de la letra a) del apartado 1], o simplificada [en los casos de las letras a), b) y c) del apartado 2], cuando establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos sometidos legalmente a evaluación de impacto ambiental, o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Requisito este último cuyo cumplimiento habrá que verificar a la luz del contenido y finalidad de los mismos."

   En la aplicación al caso, señala el Tribunal Constitucional que "el hecho de que la Ley 21/2013 solo imponga la sumisión a evaluación ambiental estratégica de los planes o programas que constituyan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, que puedan tener impactos significativos en el medio ambiente, obliga a determinar si los estudios de detalle que regula la Ley 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía constituyen el marco para la autorización de dichos proyectos, pues si así fuera también aquel instrumento de planeamiento debería someterse a evaluación ambiental estratégica," para lo cual examina la regulación establecida en dicha Ley autonómica (art. 15), destacando que "conforme al apartado primero de dicha disposición, los estudios de detalle "tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido", para lo que se les habilita a "a) Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los planes generales de ordenación urbanística, parciales de ordenación o planes especiales, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público". También tiene como función "b) Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento". En el apartado 2 se precisan los límites que estos instrumentos no pueden, en ningún caso, sobrepasar: "a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior. b) Incrementar el aprovechamiento urbanístico. c) Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie. d) Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes". Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al "estudio de detalle", este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 40. Los estudios de detalle no pueden afectar al uso urbanístico del suelo más allá de lo que el plan que desarrolla le permita en relación con los concretos aspectos que precisa el apartado 1 del art. 15 (el trazado de viario secundario, la ordenación de volúmenes y la ubicación del suelo dotacional ya planificado); y en ningún caso pueden alterar el uso urbanístico del suelo establecido por los planes superiores, incrementar el aprovechamiento o suprimir o reducir el suelo dotacional público. No pueden, en definitiva, asumir o suplantar la función ordenadora propia de los instrumentos urbanísticos que desarrollan ni, en consecuencia, posibilitar y establecer por sí mismos el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental o, en su caso, el marco para la futura autorización de otros proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho marco quedará delimitado por los planes superiores que tienen atribuido determinar el uso y aprovechamiento del suelo a nivel municipal, ..."

   Termina el Tribunal Constitucional declarando que, "el examen del art. 15 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2002 de ordenación urbanística de Andalucía conduce a la conclusión de que los estudios de detalle son instrumentos complementarios -bien del planeamiento general, o de otros planes de desarrollo, como los planes de sectorización, los planes parciales o los planes especiales- y que se caracterizan por su escasa entidad y casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, quedando subordinados a otros planes que han de ser objeto de evaluación ambiental. A la luz de su objeto y limitado alcance no pueden concebirse per se como el marco para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la Ley básica, ni susceptibles de tener efectos significativos en el medio ambiente, por lo que no puede por ello reprocharse al legislador autonómico que el art. 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007 de gestión integrada de la calidad ambiental no los someta a evaluación ambiental. Debemos concluir, por tanto, que las letras a) y c), del art. 40.4 de la Ley 7/2007 de gestión integrada de la calidad ambiental no entran en contradicción efectiva con lo establecido en los artículos 6 y 8.1 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, y no vulneran de forma mediata el art. 149.1.23 CE"

   Basta contrastar la determinación del alcance de los Estudios de Detalle establecida en la normativa Canaria o en la de Andalucía, que se recoge en las referidas sentencias del Tribunal Constitucional, con la definición de los mismos que recoge el art. 139 de la LOTURM que se ha transcrito antes, para apreciar la identidad sustancial de tales normas, resultando de aplicación, por lo tanto, el criterio del Tribunal Constitucional mantenido al efecto en dichas sentencias.

   Esta interpretación de las normas viene a desvirtuar el planteamiento del recurrente, por las razones expuestas, sin que frente a ella puedan prosperar otras alegaciones como la invocación, aunque solo sea como referencia, de la sentencia de 4 de junio de 2020 (rec. 7270/2018), que se refiere al Decreto 110/2015, de 19 de mayo, que regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura y, en el concreto aspecto invocado por la parte, al informe de afección de los planes, programas y proyectos que quedan afectados directa o indirectamente a la consecución de dicha Red Natura 2000, cuyo preciso objeto y regulación no pueden identificarse con la situación que se examina en este proceso.

   Tampoco puede prosperar la alegación, al amparo del art. 31 de la Ley 21/2013, en el sentido de que es el Informe ambiental estratégico el que determina, tras analizar caso por caso, si hay o no necesidad de tramitar EAE ordinaria, y como quiera que el Informe ambiental estratégico es el acto por el que concluye la EAE simplificada (artículo 5.2.e), no es dudoso que ésta se exige, siempre y en todo caso, para cualquier Plan cuyo objeto se refiera a alguna de las materias que se enumeran en el artículo 6.1, en el que aparecen citadas la "ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo" y, por lo tanto, para cualquier Estudio de Detalle como el impugnado.

   Con dicho planteamiento se está haciendo supuesto de la cuestión, al dar por hecha la exigencia de EAE simplificada a la que el informe ambiental estratégico pone fin, siendo que, por el contrario, para que este se produzca es necesario que haya precedido la correspondiente solicitud de EAE simplificada, que resulte procedente, que como ya hemos indicado no es el caso, y que se haya tramitado en los términos establecidos por la Ley hasta llegar dicho informe.

De acuerdo con todo ello y en respuesta a la cuestión de interés casacional que se suscita en el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que los Estudios de Detalle, cuyo contenido y alcance se establece en el art. 139 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTUM), no han de someterse necesariamente a Evaluación Ambiental Estratégica simplificada, en base al artículo 6.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y está justificada su exclusión por la normativa autonómica en atención a su limitado contenido y alcance, en cuanto no se configuran como marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental ni como susceptibles de tener una incidencia significativa en el medio ambiente.

En consecuencia y conforme al criterio que se acaba de establecer, procede desestimar este recurso de casación y confirmar la sentencia recurrida que se ajusta a la indicada interpretación de las normas. Sin que haya lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.