STS 756/2021, 31 de Mayo de 2021

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Ciudad Real ha dictado Sentencia de fecha 1 de diciembre de 2016 en el recurso contencioso administrativo núm. 59/2016, interpuesto don Pascual, contra la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

"Que desestimo el recurso contencioso administrativo presentado por don Pascual, representado por doña Concepción Lozano Adame y asistido por don Gregorio Rodríguez Lozano frente a la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, representada y asistida por el letrado de los servicios jurídicos de la misma. Se imponen las costas a la parte demandante."

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, con sede en Ciudad Real, se ha seguido el recurso de apelación núm. 227/2017, interpuesto por la parte apelante, don Pascual, y como parte apelada, la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra la sentencia de fecha 1 de diciembre de 2016, sobre cese en puesto de jefe de servicio.

En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 20 de noviembre de 2018, cuyo fallo es el siguiente:

" 1.- Estimamos el recurso de apelación.

2. - Revocamos la sentencia de instancia.

3. - Estimamos el recurso contencioso administrativo.

4. - Declaramos la nulidad de la resolución de la Consejera de Economía, Empresas y Empleo, de fecha 10 de diciembre de 2015, por la que dispuso el cese de D. Pascual en el puesto de Jefe de Servicio de Empleo, código NUM000 a, restituyéndole en dicho puesto.

5. - Ello con todos los derechos de naturaleza funcionarial, incluidos los económicos, que por tal condición le correspondan legalmente.

6. - No se imponen las costas de apelación; se imponen a la Administración las costas de la primera instancia, y se limitan las costas, referido exclusivamente a los honorarios de Letrado, a la cantidad máxima de 500 e."

Contra la mentada sentencia, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, preparó recurso de casación, ante la Sala de apelación, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 10 de septiembre de 2020, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, contra la sentencia dictada el día 20 de noviembre de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección Segunda, en el recurso de apelación núm. 227/2017.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 12 de noviembre de 2020, la parte recurrente, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicita que se dicte sentencia por la que casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos interesados.

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 25 de noviembre de 2020, la parte recurrida, don Pascual, presenta escrito el día 21 de enero de 2021, solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Resolución recurrida, con imposición de costas a la recurrente.

Mediante providencia de fecha 22 de marzo de 2021, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 25 de mayo de 2021, fecha en la que tuvieron lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 26 de mayo de 2021.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia, de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, que estimó el recurso de apelación interpuesto por la parte ahora recurrida, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Ciudad Real, que había desestimado el recurso contencioso administrativo n.º 59/2016.

La citada sentencia del Juzgado había desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por el ahora recurrido, contra la Resolución de la Consejería de Economía y Empleo, de 10 de diciembre de 2015, que cesó al recurrente en la instancia en el puesto de Jefe de Servicio de Empleo de los servicios periféricos de dicha consejería en Ciudad Real, mediante el sistema de libre designación. Y la Sala territorial estima el recurso de apelación del funcionario cesado, y declara la nulidad de la expresada resolución administrativa.

La sentencia de la Sala de apelación tras hacer una extensa referencia y trascripción de los precedentes de dicha Sala, señala que « En el caso enjuiciado, la motivación ofrecida en la resolución impugnada es vaga, genérica e insuficiente.

Como decíamos en la sentencia de 14 de noviembre de 2017 (recurso de apelación 346/2016 ), la resolución por la que se dispone el cese del demandante está aparentemente motivada; pero dicha motivación pudiera predicarse tan solo respecto de los aspectos técnicos que, en su caso, podrían aconsejar su cese en el puesto de trabajo para el que había sido nombrado por el procedimiento de libre designación, pues la resolución alude a cambios en la estructura orgánica con la que contaba la extinta Consejería, incorporando funciones y competencias nuevas, creando nuevas Direcciones Generales y modificando las existentes, con el fin de desarrollar nuevos proyectos y ejecutar nuevas políticas públicas, así como los rasgos de idoneidad del recurrente, que fueron apreciados para otro contexto estructural y funcional, que no se consideran coincidentes con las requeridas en la actualidad, debido tanto al nuevo marco competencial y organizativo como a los nuevos programas a gestionar. Sin embargo, nada dice la resolución administrativa recurrida acerca de que el apelante no disponga de los conocimientos y habilidades precisas de índole administrativa, circunstancias que, según el apelante, sí concurrían en él y que fueron valoradas en su momento, en el proceso selectivo para el nombramiento por libre designación; quejándose el apelante de que la resolución recurrida no realiza ninguna valoración del desarrollo de la actividad profesional por él desarrollada, ni cabe deducir de las circunstancias expresadas, genéricas e indeterminadas, que se haya podido producir la pérdida de confianza en los términos mantenidos por la jurisprudencia.

Más en concreto, se queja el apelante de que, aun siendo cierto que la nueva Consejería de Economía, Empresas y Empleo ha asumido algunas competencias añadidas a la extinta Consejería de Empleo y Economía, en lo que se refiere a la materia de empleo siguen siendo las mismas, y en todo caso las modificaciones no afectan ni al Servicio de Empleo del órgano periférico, ni a las funciones desarrolladas por el mismo ni a la Jefatura desempeñada por el apelante.

Como dice el apelante, dichas circunstancias fueron apreciadas de forma unánime los tres testigos que declararon en el acto de la vista, quienes coincidieron en que en el Servicio se siguen desarrollando las mismas funciones que cuando al frente del mismo se encontraba el recurrente, por lo que, pese a la asunción de nuevas competencias por la nueva Consejería, podemos concluir, a la vista de la prueba practicada, que tales modificaciones no han afectado, al menos de forma sustancial, a las competencias y funciones del Servicio de Empleo; y sin que tampoco se haya evidenciado la falta de aptitud del apelante para el desempeño del puesto, pues la existencia de otro funcionario, el que fue nombrado tras el cese del recurrente, que según resulta del proceso selectivo, pudiera tener más méritos que el apelante, no implica que éste no tuviese los conocimientos y habilidades necesarias, de índole administrativa, para el desempeño del cargo.»

La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado fijado, a tenor de lo dispuesto en el Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 10 de septiembre de 2020, a la siguiente cuestión:

"(...) determinar cuál es el contenido del deber de motivación exigible en las resoluciones administrativas que acuerdan el cese de funcionarios públicos en puestos de libre designación".

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: el artículo 80.4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y el artículo 58.1 del Reglamento General de ingreso de personal al servicio de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, en relación con la motivación de los actos de cese. Y los artículos 54.1.f) de la Ley 30/1992, y 35.1.i) de la Ley 39/2015.

La motivación de los ceses de funcionarios en los puestos de libre designación

Con carácter general, los actos administrativos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales no están exentos de la exigencia de motivación, pues tal sujeción se impone por el artículo 35.1, letra i) de la Ley 39/2015, y antes por el artículo 54.1, letra f) de la Ley 30/1992.

Es más, como señalamos, con carácter general, en nuestra Sentencia de 3 de julio de 2015 (recurso de casación n.º 2941/2013), esta exigencia de la motivación ha ser más intensa precisamente en los actos de carácter discrecional, pues esa libertad de apreciación y, en su caso, de decisión, que comporta el ejercicio de potestades discrecionales, conlleva que deban ser explicadas las razones por las que se adopta una decisión y no otra.

En relación con el cese de los puestos cubiertos por el sistema de libre designación, los contornos de la motivación superan la tenue exigencia que impone el artículo 58.1 del Reglamento General de ingreso de personal al servicio de la Administración General del Estado de 1995, para los funcionarios nombrados por dicho sistema, cuando señala que " podrán ser cesados con carácter discrecional", y que "l a motivación de esta resolución se referirá a la competencia para adoptarla".

Recordemos, a estos efectos, que, como reiteradamente ha expuesto nuestra jurisprudencia en Sentencia de 29 de septiembre de 2006 (recurso contencioso administrativo n.º 155/2003), y las allí citadas de fecha 10 y 11 de enero de 1997 o 17 de diciembre de 2002, entre otras, de la Sala Tercera, Sección Séptima, el nombramiento y cese de cargos de libre designación constituye un acto administrativo singular y específico dentro de la categoría general de los actos discrecionales, cuya singularidad radica en que tales nombramientos se basan en la existencia de un motivo de confianza que la autoridad facultada para la designación ha de tener en la persona seleccionada, relación de confianza que sólo puede apreciar esa misma autoridad que verifica el nombramiento, y acuerda el cese.

Ahora bien, nuestra reciente jurisprudencia, por todas, Sentencias de 19 de septiembre de 2019 (recurso de casación n.º 2740/2017) y de 15 de noviembre de 2019 (recurso de casación nº.1 42/2018), han venido distinguiendo, a tenor de los artículos 23.2 y 103, apartados 1 y 3, de la Constitución, del artículo 58.1 del Reglamento General de ingreso de personal al servicio de la Administración General del Estado, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (en adelante, Ley 30/1984), del Estatuto Básico del Empleado Público, tanto el aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, como el vigente texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, entre el cese de aquellos que eran funcionarios de carrera y tenían un puesto funcionarial al que accedieron mediante el sistema de "libre designación", de aquellos otros relativos al personal eventual. Recordemos que, según el EBEP, es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial.

De manera que en las expresadas sentencias de 19 de septiembre y 15 de noviembre 2019 declaramos lo siguiente:

1. Son estatutos distintos la libre designación del empleado público que es funcionario de carrera para ocupar un puesto funcionarial así clasificado, de la libre designación del personal eventual [cf. 8.2.a) y d) en relación con el artículo 12 del EBEP]. Aún excepcional, en el primer caso constituye una forma de provisión de puestos de trabajo, en el que si bien hay un componente de confianza en el designado, tal confianza se basa en sus cualidades profesionales. Por el contrario, el personal eventual está llamado a desempeñar funciones de estricta confianza de la autoridad que le designa, en especial de asesoramiento, que puede libremente cesarle sin dar especial razón y eso sin olvidar que la suerte de ese funcionario eventual va ligada a la de quien le nombró.

2. Tratándose de la provisión de plazas funcionariales mediante libre designación, la discrecionalidad que preside su provisión se manifiesta ya en las relaciones de puestos de trabajo al clasificarse el puesto para ser cubierto mediante esa forma de provisión por razones de especial responsabilidad y confianza ( artículo 80.2 EBEP), opción ésta que debe quedar justificada atendiendo a la naturaleza de las funciones asociadas al puesto [cf. artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 en relación con el artículo 36.1 RGPPT].

3. El ejercicio de las potestades referidas a esta forma de provisión de plazas funcionariales está sujeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; a estos principios se añade el de publicidad por exigirse la oferta mediante convocatoria pública en la que consten los aspectos relacionados en el artículo 20.1.c) de la Ley 30/1984 ( artículos 78.1 y 80.1 del EBEP; artículo 52 del RGPPT).

4. La idoneidad para el puesto -luego también la no idoneidad para no ser nombrado- la aprecia libremente el órgano competente, juicio que debe ponerse en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto caracterizado por esa especial responsabilidad que justificó su clasificación como de libre designación y ese libre juicio de idoneidad es lo que integra la idea de confianza en que el designado realizará un buen desempeño del puesto. Para ese juicio de idoneidad cabe recabar la intervención de especialistas ( artículo 80.3 del EBEP).

5. El ejercicio de tal potestad discrecional queda sujeta al deber general de motivar [ artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

6. El titular del puesto de trabajo provisto mediante libre designación mediante convocatoria pública puede ser cesado discrecionalmente ( artículo 80.4 del EBEP), en cuyo caso la regla general de motivación se concreta en el RGPPT al prever su artículo 58.1, párrafo segundo, que "la motivación de esta resolución se referirá a la competencia para adoptarla".

La motivación, por tanto, de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales ha de ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que debe ser cesado quien ocupaba un puesto como funcionario nombrado por el sistema de libre designación. Esta motivación se basa en una interpretación normativa, de los artículos 35.1.i) de la Ley 39/2015, y 58.1 del citado Reglamento General de ingreso de personal al servicio de la Administración General del Estado, que pretende evitar eventuales zonas de indefensión, y proscribir cualquier forma de arbitrariedad en la actuación administrativa. De manera que los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública puedan " ser cesados discrecionalmente" ( artículo 80.4 del EBEP), sabiendo las razones de dicha decisión administrativa.

La falta de motivación del cese

Acorde con la doctrina expuesta en el fundamento anterior, en los casos examinados por las citadas Sentencias de 19 de septiembre y 15 de noviembre 2019, y en las posteriores de 9 de junio y 2 de julio de 2020, relativas a la misma Administración recurrente, la conclusión que alcanzamos fue diferente según se hubiera referido a personal eventual o a funcionarios públicos de carrera en puestos cubiertos por el sistema de libre designación, y según constara, o no, en el acto administrativo de cese, la correspondiente motivación.

La motivación que expresa, en este caso, el acto administrativo impugnado en la instancia, si aplicamos el estándar establecido en las citadas sentencias, resulta que no es suficiente, pues aún cuándo expresa razones de tipo organizativo y estructural, sin embargo no expresa los motivos por los que dichos cambios en la organización y estructura determinan la falta de idoneidad del funcionario cesado.

En efecto, en la resolución administrativa que se impugnó en el recurso contencioso administrativo se hace referencia a una nueva estructura orgánica y a un nuevo marco de competencia de los órganos integrados en la Consejería de Economía, Empresas y Empleo que incorpora "funciones y competencias nuevas", para desarrollar "nuevos proyectos y ejecutar nuevas políticas públicas". De modo que se considera que "las aptitudes y competencias que se valoraron para la concesión de la libre designación pertenecen a otro contexto estructural y funcional", y "no se consideran coincidentes con las requeridas en la actualidad".

Los cambios que se describen, sin embargo, no proporcionan la adecuada motivación que antes exigía el artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y ahora impone el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, toda vez que no ponen de manifiesto por qué la idoneidad profesional que originariamente le permitió obtener la plaza por el sistema de libre de designación, ha devenido, tras el cambio estructural y organizativo descrito, en inidóneidad profesional. No se hace ninguna descripción sobre las concretas modificaciones de las funciones de su puesto de trabajo y las condiciones profesionales del afectado que determinan su falta de idoneidad para el desempeño de esas nuevas tareas.

Recordemos que el acceso de un empleado público a un puesto de trabajo por el sistema de libre designación supone una " apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto" (artículo 80.1 del Estatuto Básico del Empleado Público). Y este procedimiento solo se puede utilizar para proveer aquellos puestos que, según los criterios sentados por las leyes de Función Pública dictadas en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, impliquen especial responsabilidad y confianza y así lo prevean las relaciones de puestos de trabajo ( artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública). De manera que la idoneidad profesional que determina el nombramiento por libre designación debe basarse en razones objetivas sobre la cualificación del seleccionado en relación con las funciones y tareas que tiene encomendado el puesto de trabajo que va a desempeñar, que se vinculan a las razones de mérito y capacidad prevista en el artículo 23.2 de la CE y artículo 78.1 del Estatuto Básico del Empleado Público.

En definitiva, la relevancia de esa exteriorización de los motivos del cese en el puesto cubierto por el indicado sistema de libre designación no cumple, en este caso, con el umbral de exigencia propio de la motivación de los actos administrativos en general, y de los discrecionales en particular. Pues más allá de referencias generales a los cambios organizativos, no se desciende a expresar las razones del cese en el concreto puesto de trabajo que venía desempeñando, identificando por qué el recurrente ha devenido inidóneo para desempeñar el mismo puesto tras los cambios organizativos realizados.

En fin, no está demás añadir que, a tenor de nuestra propia jurisprudencia, aunque el funcionario que ocupa un puesto de libre designación no se encuentra cubierto por la inamovilidad en el cargo, y que su cese tiene un componente de libre apreciación evidente, sin embargo ello no exime a la Administración, como hemos repetido, de motivar suficientemente las razones de la decisión, pues precisamente en estos casos hay que intensificar dichas razones para evidenciar que la actuación administrativa responde a una correcta interpretación del ordenamiento jurídico.

En consecuencia, procede desestimar el recurso de casación.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.