STS 794/2020, 18 de Junio de 2020

En el procedimiento ordinario núm. 253/2017, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional, con fecha 15 de marzo de 2019, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"ESTIMAR en parte el recurso contencioso administrativo que, ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha Interpuesto D. Jacobo de GANDARILLAS MARIOS, Procurador de los Tribunales y de las entidades GONZALEZ GAGGERO, S.L. y SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A, contra la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 16 de febrero de 2017, que anulamos y declarar el derecho de SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A, a ser indemnizados por los daños y perjuicios que les han sido ocasionados en la cantidad de 206.240,30 euros, más los intereses legales devengados desde la fecha en la que se solicitó el reembolso del importe satisfecho en concepto de IVA en cada una de las declaraciones de importación ante las autoridades aduaneras. Sin costas.".

Contra la referida sentencia preparó la Abogacía del Estado recurso de casación que por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional se tuvo por preparado mediante auto de 28 de mayo de 2019, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 7 de octubre de 2019, dictó auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"1º) Admitir el recurso de casación RCA/3959/2019, preparado por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia de 15 de marzo de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia

Nacional (Sección Séptima), que con estimación parcial del procedimiento ordinario nº 245/2017, deducido contra la resolución de 16 de febrero de 2017, del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, denegatoria de la solicitud de responsabilidad patrimonial interpuesta porGONZALEZ GAGGERO, SL y SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A., anuló la resolución citada y declaró el derecho de los recurrentes a ser indemnizados por los daños y perjuicios ocasionados, más los intereses legales.

2. ) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: "Determinar si cabe apreciar responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, derivada de actos administrativos confirmados por sentencia judicial, en los casos de cambio de criterio en la vía administrativa".

3. ) Los preceptos legales que en principio serán objeto de interpretación son el artículo 9.3 y 106.2 de la Constitución (CE); 139.1 y . 2 y 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC (actual art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LSP), arts. 207 y 222 LEC; 73 LJCA; 213.3 LGT y concordantes) y STJUE de9-9-2015, asunto C-160/14, en relación con la STJUE de 30-9-2003, asunto C-224/01, caso Kóbler y con la STS de 23-5-2018 (RCA 2052/2017).

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.".

La Abogacía del Estado interpuso recurso de casación mediante escrito de 19 de noviembre de 2019, y termina suplicando a la Sala que "...fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la sentencia recurrida y confirmando la resolución administrativa impugnada en la instancia.".

La representación procesal de GONZALEZ GAGGERO, S.L. y de SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A. se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...acuerde desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida y con imposición de las costas a la parte recurrente.".

Mediante providencia de fecha 13 de mayo de 2020, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 16 de junio de 2020, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia de la Sala.

La sentencia recurrida, con estimación parcial del recurso, anula la resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de 16 de febrero de 2017, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración interpuesta por los recurrentes, las mercantiles GONZALEZ GAGGERO, S.L. y SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A., y reconoce su derecho a ser indemnizadas por los daños y perjuicios sufridos por importe de 206.240,30 euros más los intereses legales.

Los hechos tenidos en cuenta por la sentencia recurrida son descritos en ella de esta forma:

"1-Durante los años 2010 y 201 la compañía SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES SA, en lo sucesivo, SANER. domiciliada en Barcelona actuó

como intermediaria para dos de sus clientes, MINATEX CONFECCIÓN SLU y NEUMAR 2004 CONFECCIÓN SL.

2- Al no contar SANER con personal ni instalaciones propias en Algeciras, en el despacho aduanero de estas importaciones actúo GONZALEZ GAGGERO SL como representante aduanero, presentando así este último declaraciones hasta completar un total de 53 importaciones en 2010 y 3 en 2011, y, abonando SANER tanto los derechos arancelarios como el IVA a la importación devengado.

3- Las empresas importadoras no reembolsaron estas cantidades a SANER, por lo

que GONZALEZ GAGGERO SL solicitó a la Dependencia de Aduanas e IIEE de Algeciras la devolución del IVA que se había abonado, siendo estas solicitudes de

reembolso por un importe total de 206.240,30€, denegadas en aplicación de la disposición adicional única de la Ley 911998, en su redacción dada por la Ley 53/2002, para el Reembolso del Impuesto sobre el Valor Añadido en importaciones

de bienes mediante Agentes de Aduanas y personas o entidades que, debidamente

habilitadas por la Administración aduanera, actúen en nombre propio y por cuenta de los importadores.

4- En aplicación de la disposición adicional única de la Ley 9/1998, en su redacción

dada por la Ley 53/2002, el T EAR de Andalucía desestimó las Reclamaciones Económico Administrativas interpuestas contra las resoluciones de los recursos de

reposición dictadas por la Dependencia de Aduanas e IIEE de Algeciras, y presentados por GONZALEZ GAGGERO SI.

5- La Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Andalucía resolvió el 1 1 de mayo de 2015, desestimando el recurso contencioso administrativo presentado por GONZALEZ GAGGERO SL contra las Resoluciones de las Reclamaciones Económico Administrativas mencionadas anteriormente.

6- En fecha 21 de mayo de 2015 el Tribunal Económico Administrativo Central dicta

resolución de recurso extraordinario de alzada para unificación de criterio promovido por la Directora del Departamento de Aduanas e ll.EE en sentido contrario, al considerar que: "la exigencia [de identidad] absoluta entre el representante de aduanas y el autor material del pago del IVA, supone una restricción indebida de las posibilidades que la LGT otorga al representante aduanero de acuerdo con el art. 46."

La razón de decidir se expresa en la sentencia recurrida en los siguientes términos:

"Con carácter previo hemos de recordar que como recogimos en nuestra Sentencia de 28 de enero de 2019, dictada en el recurso tramitado con el número 793/2017 la exigencia que deriva de la Primacía del Derecho de la Unión Europea ( Sentencias Simmenthal de 9 de marzo de 1978, Costa/Enel, de 15.7.1964, Factortame, de 19.6.1990, y sobre todo, la de 9.9.2015, asunto C-160/2014), conlleva que quien se ha visto afectado por la actuación de una Administración, aunque confirmada por sentencia y después se ha acreditado la lesión en sus derechos puede obtener la responsabilidad del Estado, sin que ello conlleve la revisión de la resolución judicial. Y es que no debe olvidarse que dicha sentencia respecto de la cuestión prejudicial en su apartado 3° establece que:

"El Derecho de la Unión y, en especial, los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares en virtud de la vulneración del Derecho de la Unión cometida por un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una legislación nacional que exige como requisito previo la revocación de la resolución lesiva dictada por ese órgano jurisdiccional, cuando en la práctica dicha revocación no es posible".

Así las cosas, la circunstancia de que las correspondientes reclamaciones económico-administrativas interpuestas contra las resoluciones de los recursos dereposición dictadas por la Dependencia de Aduanas e IIEE de Algeciras fueran desestimadas por el TEAR de Andalucía, en aplicación de la Disposición Adicional Única de dicha Ley 9/1988, en su redacción dada por la Ley 53/2002 y que el recurso contencioso-administrativo interpuesto POR SANER contra dicha desestimación fuera desestimado por el TSJ de Andalucía el 11 de mayo de 2015, no impide, por si misma el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial.

(...)

Pues bien, en el caso examinado ha quedado acreditado en las actuaciones que la denegación del reembolso del importe del IVA y Derechos arancelarios, correspondiente a las declaraciones de 53 importaciones en 2010 y 3 en 2010 que abonó SANER, ha originado un daño a la parte recurrente evaluable económicamente, que asciende a 206.240,30 euros.

Por lo demás y en orden a examinar si los recurrentes tienen o no la obligación de soportar dicho daño es preciso recordar que la Sala 3° del Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia 84472018, de 23 de mayo de 2018, dictada en el recurso de casación 2052/2017, interpretando la disposición adicional única de la Ley 9/Í998, de 21 de abril, por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, en la redacción de la disposición adicional decimotercera de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha fijado la siguiente doctrina: a) El documento acreditativo del pago del impuesto es suficiente y permite, por sí sólo, que el agente de aduanas obtenga la devolución. b) el pago por persona interpuesta, distinta del agente de aduanas o del importador, produce efectos para obtener el reembolso con arreglo a la disposición adicional única de la Ley 9/1998.

Así las cosas, podemos concluir que concurren los requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, que ha de indemnizar a SANER TRANSPORTES INTERNACIONALES, S.A los daños y perjuicios causados que se cifran en el importe por ella satisfecho en concepto de IVA y Derechos arancelarios, correspondiente a las declaraciones de importación ante las autoridades aduaneras a que se refiere el presente procedimiento y que se detallan en la demanda...."

El auto de admisión del recurso.

Este auto precisa la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en los siguientes términos: "Determinar si cabe apreciar responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, derivada de actos administrativos confirmados por sentencia judicial, en los casos de cambio de criterio en la vía administrativa".

Y en cuanto a los preceptos legales que deben ser objeto de interpretación, son el artículo 9.3 y 106.2 CE; 139.1 y 2 y 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC (actual art. 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LSP), arts. 207 y 222 LEC; 73 LJCA; 213.3 LGT y concordantes) y STJUE de9-9-2015, asunto C-160/14, en relación con la STJUE de 30-9-2003, asunto C-224/01, caso Kóbler y con la STS de 23-5-2018 (RCA 2052/2017).

El escrito de interposición.

Sus razonamientos son en suma los siguientes:

1. Tras referirse a la jurisprudencia existente sobre el requisito de la antijuridicidad del daño, considera que este requisito queda excluido, por definición, cuando la legalidad de la actuación administrativa ha sido confirmada por una Sentencia firme que genera para sus destinatarios el deber jurídico de acatarla. Por esta razón, la responsabilidad patrimonial de la Administración no puede nunca ser un cauce para revisar sentencias firmes, simplemente indemnizando por aquel concepto a los destinatarios del acto confirmado en sede judicial. Nada tienen que ver con este escenario las normas y resoluciones judiciales relativas a la responsabilidad patrimonial de los poderes legislativo o judicial. A diferencia de lo que ocurre en los casos de responsabilidad patrimonial de la Administración en los que la sentencia confirmatoria de la actuación administrativa excluye "per se" la antijuridicidad del daño, en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento de los otros poderes del Estado, la sentencia, no es sino mera expresión de la vinculación de los tribunales a la Ley que origina la responsabilidad (poder legislativo) o del propio anormal funcionamiento producido (poder judicial).

   Lo expuesto no se ve alterado en nada por eventuales cambios de criterio de los órganos encargados de interpretar el ordenamiento jurídico. La existencia de un cambio de criterio, que puede ser administrativo (como ocurrió inicialmente en este caso con la resolución del TEAC de 21-5-2015) o judicial (como ocurrió después con la STS de 23-5-2018, RCA 2052/2017) no afecta a la fuerza de cosa juzgada de la anterior sentencia firme, ni puede dar lugar a una responsabilidad patrimonial de la Administración que dejaría sin sentido todo lo argumentado.

   En definitiva, el valor de cosa juzgada de las sentencias firmes, la seguridad jurídica, el respeto a las situaciones consolidadas y la regulación misma en nuestro Derecho de la responsabilidad patrimonial de la Administración, impiden que ulteriores cambios de criterio administrativo o jurisprudencial o, en general, la evolución de la jurisprudencia, otorguen a los administrados perjudicados por actos administrativos y sentencias firmes, dictados al amparo del criterio o de la jurisprudencia anterior, un derecho a ser indemnizados. Si llegara a generalizarse la doctrina de la SAN, el Estado tendría que responder e indemnizar a los afectados cada vez que ese Tribunal Supremo fije doctrina jurisprudencial en el nuevo recurso de casación, en un constante proceso de revisión de sentencias firmes no ajustadas a la jurisprudencia sobrevenida.

2. Las SSTJUE que se mencionan en la sentencia recurrida, y en particular las sentencias de 9 de septiembre de 2015, asunto C-160/14 (caso Ferreira da Silva e Brito) y de 30 de septiembre de 2003, asunto C-224/01 (caso Köbler) se refieren a la responsabilidad de los Estados miembros por el funcionamiento del poder judicial cuando sus órganos de última instancia incurren en vulneraciones del derecho comunitario, supuestos en los que no se puede oponer la cosa juzgada para excluir la responsabilidad del Estado. Por ello, las consideraciones que se hacen en ambas sentencias sobre la seguridad jurídica y la cosa juzgada deben entenderse en ese contexto de violación del derecho comunitario imputable al poder judicial y no en el ámbito en el que aquí nos encontramos.

   Además, la sentencia recurrida ignora que en el caso enjuiciado no hubo debate sobre una posible infracción del Derecho Comunitario (tampoco lo hubo en el recurso inicial seguido ante el TSJ de Andalucía). La discusión jurídica se planteó exclusivamente en términos de derecho interno.

   La primacía del Derecho Comunitario, en supuestos como los de los asuntos C-160/14 y 224/01 invocados por la SAN, o en los de responsabilidad del Estado legislador, puede amparar reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluso con una sentencia firme anterior confirmatoria del acto. Sin embargo, este no es uno de esos supuestos pues no se ha producido una infracción de este Derecho, previamente declarada por los cauces pertinentes, imputable a los poderes legislativo o judicial y suficientemente caracterizada. Por tanto, la doctrina comunitaria invocada por la SAN como base de su decisión, no es de aplicación. Es más, resulta manifiestamente erróneo aplicarla a un supuesto totalmente ajeno, con el resultado de hacer extensiva la responsabilidad patrimonial de la Administración a los cambios de criterio, administrativo o jurisprudencial, con el consiguiente efecto de revisión de actos o sentencias firmes dictados al amparo del criterio anterior y desconociendo, tanto la seguridad jurídica y el efecto de cosa juzgada de las sentencias firmes, como el requisito legal de la antijuridicidad de la lesión.

3. Por todo ello, considera que la sentencia recurrida, en la medida en que aprecia una antijuridicidad en una actuación de la Administración que ha sido confirmada por sentencia firme, vulnera el art. 141.1 LRJyPAC ( art. 32 LSP) e infringe el principio de seguridad jurídica y el respeto a la cosa juzgada ( arts. 9.3 CE, 207 y 222 LEC, 73 LJCA y 213.3 LGT y concordantes y jurisprudencia al respecto).

El escrito de oposición.

Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:

1. La resolución del TEAC de 21 de mayo de 2015 (cuyo criterio fue luego confirmado por la STS de 17 de julio de 2018, rec. 1002/2017) no supusieron ningún cambio de criterio, sino "la constatación y prueba del grave, manifiesto e intencionado error" cometido por la Administración. Por eso la actuación de la Administración al denegar el reembolso del IVA no puede calificarse de razonable, en los términos exigidos por la jurisprudencia para descartar la antijuridicidad del daño, y debe calificarse de antijurídica. Tampoco la sentencia del TSJ de Andalucía que confirmó la decisión de la Administración puede considerarse razonable en la medida en que su criterio no fue luego confirmado por el Tribunal Supremo en la STS de 17 de julio de 2018, antes citada, y considera que se trata de una sentencia "manifiestamente errónea" que realiza una "interpretación torticera" de la disposición final única de la Ley 9/1998, que incluso pudiera tener alcance penal, pues se trataría de un "proceder inexcusable". De todo ello deduce la antijuridicidad del daño por el que reclama.

2. La sentencia confirmatoria de la legalidad del acto no puede considerarse un título del que derive el deber de soportar el daño porque las sentencias desestimatorias, confirmatorias del acto recurrido, nada añaden a la fuerza ejecutiva que ya tiene el acto administrativo, de forma que lo que procede es la ejecución del acto y no de la sentencia que lo confirma.

   Es posible que siendo válido o confirmado por sentencia firme el acto del que deriven consecuencias lesivas para el particular pueda éste entablar una acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración autora del acto, sin que se vulnere la cosa juzgada, porque se trata de acciones independientes, la que pretende la anulación del acto y la que solicita la responsabilidad patrimonial de la Administración al dictarlo, y sus objetos o pretensiones son distintos. Por ello considera que la firmeza de la sentencia que confirma la actuación de la Administración no impide que se reclame la responsabilidad patrimonial de la Administración que la ha realizado. Y por esta razón también no se vulnera el respeto a la cosa juzgada de la sentencia que confirmó el acto al que se imputa el daño. Cita en su apoyo las SSTS de 8 de noviembre de 2012, rec. 2385/2007 y de 17 de julio de 2018, rec. 1002/2017. Y de la doctrina establecida en estas sentencias deduce que la resolución del TEAC puede ser tomada como un presupuesto en el que apoyar su reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración más allá de las resoluciones administrativas judicialmente confirmadas que se encuentran en el origen de la lesión o daño antijurídico de cuya reparación se trata. Y en fin, las SSTJUE que se citan en la sentencia recurrida, en línea con cuanto se acaba de argumentar, extienden la posibilidad de reclamar patrimonialmente al Estado incluso en los casos en que exista una sentencia con fuerza de cosa juzgada.

3. La postura sostenida por la Abogacía del Estado supondría una vulneración del principio de igualdad que exige que una situación ajena al Derecho de la Unión sea tratada en condiciones de igualdad respecto de otra idéntica o similar que caiga en el ámbito del Derecho comunitario. Por lo que su reclamación, atinente al derecho interno, debe recibir el mismo trato que si se hubiese formulado con sustento en el derecho comunitario, sin que pueda esgrimirse como obstáculo la fuerza de cosa juzgada o la seguridad jurídica.

4. Si bien es cierto que las resoluciones del TEAC en el recurso extraordinario para la unificación de doctrina, como es la aquí citada de 21 de mayo de 2015, no afectan al pasado ( art. 243.4 LGT), dicha resolución no sólo demuestra el intencionado y manifiesto error cometido en la interpretación de la disposición adicional única de la Ley 9/1998, sino que, además, sólo se ha proyectado hacia el futuro como apoyo de la ulterior reclamación de responsabilidad patrimonial y siempre dejando intactas y sin revisar las anteriores resoluciones administrativas y judiciales causantes del daño.

Estimación del recurso de casación.

1. La cuestión que debemos abordar es la de si cabe apreciar responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, derivada de actos administrativos confirmados por sentencia judicial, en los casos de cambio de criterio en la vía administrativa acaecido después de dicha confirmación judicial por sentencia firme.

   De los requisitos que deben concurrir para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración (la existencia de un hecho causalmente imputable a la Administración y la producción de un daño o perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado que el reclamante no tenga el deber de soportar) es fundamentalmente este último, esto es, la antijuridicidad del daño ( art. 141 de la Ley 30/1992 y art. 32 de la Ley 40/2015), el que se cuestiona por la Abogacía del Estado que añade la protección de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica como obstáculos para que prospere la acción resarcitoria estimada en la sentencia recurrida.

   En ésta se hace derivar la antijuridicidad del daño del cambio de criterio, respecto del judicialmente confirmado con anterioridad, llevado a cabo en la resolución del TEAC de 21 de mayo de 2015, criterio que ha sido luego confirmado por la STS de 23 de mayo de 2018, rec. 2052/2017, descartando que la existencia de la previa sentencia firme confirmatoria de la actuación de la Administración a la que se imputa el daño suponga un obstáculo a la apreciación de la responsabilidad que se reclama con sustento en la doctrina del TJUE (sentencias de 30 de septiembre de 2013, asunto C-224/01, caso Kóbler, y de 9 de septiembre de 2015, asunto C-160/14, caso Ferreira da Silva e Brito), en cuya virtud, según se refleja en esta última, "[E]l Derecho de la Unión y, en especial, los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares en virtud de la vulneración del Derecho de la Unión cometida por un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una legislación nacional que exige como requisito previo la revocación de la resolución lesiva dictada por ese órgano jurisdiccional, cuando en la práctica dicha revocación no es posible".

2. En diversas ocasiones hemos sostenido, y así es, que la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración no es una vía adecuada para revisar sentencias firmes ni actuaciones administrativas firmes ( SSTS de 28 de septiembre de 2011, rec. 4680/2007, FJ 4º; o de 11 de octubre de 2016, rec. 2046/2015, FJ 4º, in fine, entre otras). Pero en este caso, dados los términos en los que aparece planteada la acción, no es tal revisión lo que se pretende por el reclamante porque, en puridad, el objeto de su pretensión no es la anulación de la actuación administrativa a la que se atribuye el perjuicio confirmada por la sentencia firme dictada en su día, pretensión que estaría excluida por la fuerza de la cosa juzgada ( art. 222.1 LEC), sino el derecho a ser indemnizado por el daño causado en su patrimonio por aquella actuación administrativa judicialmente confirmada por entender que no tiene el deber jurídico de soportarlo debido al cambio de criterio posterior por parte de la Administración, producido después de aquella firmeza, que habría convertido aquel daño en un daño antijurídico. Por tanto, en el planteamiento del reclamante, no es tanto la cosa juzgada la que está en juego, sino si es posible derivar el requisito de la antijuridicidad del daño de un cambio de criterio por parte de la Administración cuando el criterio anterior al que, en definitiva, se atribuye el perjuicio fue, también antes, confirmado por sentencia firme. O dicho de otro modo, si en estos casos la firmeza de aquella sentencia excluye, no ya el ejercicio mismo de la acción resarcitoria, sino uno de los requisitos para que ésta prospere, el de la antijuridicidad del daño.

   Centrada así la cuestión en la antijuridicidad del daño, debemos recordar la doctrina jurisprudencial que alude a la razonabilidad de la actuación administrativa como elemento determinante de la exclusión del carácter antijurídico del daño. Esta doctrina (reflejada ya en nuestra sentencia de 5 de febrero de 1996, recurso de casación 2034/93, FJ 3º; y mantenida en otras posteriores como las de 13 de enero de 2000, rec. 7837/95, FJ 2º; 24 de enero de 2006, rec. 536/02, FJ 3º; 12 de septiembre de 2006, rec. 2053/02, FJ 5º; 5 de junio de 2007, rec. 9139/03, FJ 2º; 31 de enero de 2008, rec. 4065/03, FJ 3º; 5 de febrero de 2008, rec. 315/06, FJ 3º; 14 de julio de 2008, rec. 289/2007, FJ 5; 16 de febrero de 2009, rec. 1887/2007, FJ 5; ó 4 de diciembre de 2017, rec. 1388/2016, FJ 3º, entre otras) se ha construido por la jurisprudencia al hilo de las reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones administrativas, evitando cualquier automatismo que hiciera derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración del mero hecho de la anulación de su actuación por entender que la antijuridicidad no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto que materialmente la lleva a cabo, sino a la falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla ( art. 141 de la Ley 30/1992, y art. 32.1 de la Ley 40/2015). En relación con esta cuestión atinente a la razonabilidad de la actuación administrativa, cuando esta cualidad ha de predicarse del ejercicio de potestades regladas y, más específicamente, cuando se trata del ejercicio de potestades tributarias, que es el ámbito en el que aquí nos movemos, hemos tenido ocasión de advertir que "[T] ambién resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten con los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. Esta idea cobra especial fuerza tratándose de la Administración tributaria, a la que el constituyente y el legislador demandan una actitud activa consistente en, como ya hemos apuntado, comprobar, investigar, inspeccionar y, si procede, corregir los hechos de los administrados con trascendencia fiscal." ( STS de 14 de julio de 2008, rec. 289/2007, FJ 5).

   Así pues, conforme a esta doctrina, la responsabilidad patrimonial no se anuda con carácter necesario a la anulación del acto o resolución administrativa, sino que es preciso valorar en cada caso si tal actividad administrativa se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso.

3. Partiendo de esta premisa, si de la sola declaración de ilegalidad de la actuación de la Administración no se sigue de forma automática el deber de reparación, sino que es preciso analizar si la actuación administrativa, a pesar de haber sido anulada, se movió dentro de los estándares de razonabilidad que ha de predicarse de una Administración llamada a servir a los intereses generales, forzoso será concluir, a la inversa, que del solo cambio de criterio de la Administración, que convertiría en ajustado a la norma lo que antes se entendió contrario a la misma, tampoco es posible deducir de forma automática un deber de reparación, pues será necesario examinar en cada caso la razonabilidad de la actuación administrativa a la que se imputa el daño, examen en el que, ya anticipamos, debe necesariamente apreciarse su confirmación jurisdiccional, pues, en principio, no parece fácil sostener que una actuación administrativa confirmada por sentencia firme pueda tildarse de irrazonable.

   Y es aquí donde surge nuestra discrepancia con el hilo argumental de la sentencia recurrida en la medida en que deriva la antijuridicidad del daño por el que se reclama, de forma automática y sin más valoraciones, del mero hecho de haberse producido un cambio de criterio posterior en vía administrativa que fue finalmente confirmado por el Tribunal Supremo. Si la anulación jurisdiccional no da lugar de manera automática a la responsabilidad de la Administración, tampoco puede dar lugar a la misma, en la forma automática pretendida, un cambio de criterio de la Administración acaecido tras la confirmación jurisdiccional del criterio anterior.

   Así pues, la cuestión determinante sigue siendo la razonabilidad de la actuación de la Administración a la que se imputa el daño por el que se reclama, cuestión que pasamos a abordar.

4. La cuestión controvertida consistía en determinar si conforme a lo dispuesto en la disposición adicional única de la Ley 9/1998, de 21 de abril, por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (según redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre), para que el representante aduanero que actúa por cuenta del importador pueda obtener la devolución por la Administración del IVA satisfecho a la importación que el importador, deudor del IVA, no le ha reembolsado, es necesario o no que sea el propio representante aduanero el que haya efectuado el pago directo de dicho impuesto, esto es, que haya sido el propio representante aduanero el autor material del pago del impuesto o si puede haber realizado el pago un tercero.

   En el caso de autos se habían presentado, por cuenta del importador, las declaraciones a la importación por un agente aduanero ("González Gaggero, S.L.") que no era el que materialmente había efectuado el pago del IVA a la importación que había sido satisfecho por un tercero ("Saner Transportes Internacionales, S.A."). Al solicitarse por el agente aduanero que presentó las declaraciones ("González Gaggero, S. L.") la devolución del IVA satisfecho a la importación por no haber sido reembolsado por el importador, deudor del impuesto, la Administración tributaria la denegó, al amparo de la citada disposición adicional, por no cumplirse el requisito de que el agente de aduanas hubiese efectuado el pago, ya que lo realizó un tercero, "Saner Transportes Internacionales, S.A", con lo que tenía la consideración de pago efectuado por un tercero, en el sentido del art. 33 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio. Dicho pago beneficiaba únicamente al importador, deudor del IVA, que quedaba liberado del mismo, y no se entendía efectuado por cuenta del representante aduanero.

   Estos acuerdos denegatorios fueron confirmados, primero, en reposición, después, ante el TEAR de Andalucía y, luego, por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla de 6 de marzo de 2015, que adquirió firmeza, en la que se compartía el razonamiento medular efectuado por la Administración.

   Tras ello, en actuaciones ajenas a las descritas, el Tribunal Económico Administrativo Central, con fecha 21 de mayo de 2015, dictó resolución en recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio ( art. 242 LGT) en el que, tras reflejar las posturas divergentes de diversos Tribunales Económico Administrativos regionales, sostuvo que "... a efectos de lo establecido en la disposición adicional única de la Ley 9/1998 (...), la exigencia absoluta de identidad entre el representante de aduanas y el autor material del pago del IVA supone una restricción indebida de las posibilidades que la Ley General Tributaria otorga para que el representante aduanero, en tanto que obligado tributario, actúe por medio de representante voluntario en los términos señalados en el artículo 46 de esta Ley".

   Tras dictarse esta resolución del TEAC, en noviembre de 2015, los recurrentes en la instancia, "González Gaggero, S. L." y "Saner Transportes Internacionales, S.A.", presentaron la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en los términos que ya conocemos.

   Y finalmente, el inicial criterio de la Administración tributaria fue definitivamente descartado por la STS de 23 de mayo de 2018, rec. 2052/2017, en la que tras destacarse que "la justificación del interés casacional viene dada fundamentalmente por la existencia de dos soluciones contradictorias", se fija como interpretación casacional que "a) El documento acreditativo del pago del impuesto es suficiente y permite, por sí sólo, que el agente de aduanas obtenga la devolución. b) el pago por persona interpuesta, distinta del agente de aduanas o del importador, produce efectos para obtener el reembolso con arreglo a la disposición adicional única de la Ley 9/1998.".

5. Del camino sufrido por la interpretación de la disposición adicional única de la Ley 9/1998, que acabamos de describir sólo cabe concluir que la inicial interpretación de la Administración a la que se atribuye el daño por el que se reclama, aun no siendo la finalmente acogida por el Tribunal Supremo, no puede tildarse de irrazonable, arbitraria, desproporcionada o carente de justificación. De lo razonado de la misma da cuenta no sólo el hecho de que fuera confirmada por sentencia firme, sino que dicha interpretación fue asimismo acogida por diversos Tribunales Económico Administrativo regionales, así como por otros Tribunales Superiores de Justicia, hasta el punto de que fue precisamente el mantenimiento de dos corrientes interpretativas de una cuestión compleja la que ha determinado que tuvieran que activarse los mecanismos ordinarios previstos en nuestra legislación en garantía de la seguridad jurídica para conseguir la unidad en la interpretación del ordenamiento, primero, en vía administrativa ante el TEAC mediante el recurso de alzada para la unificación de doctrina ( art. 242 LGT) y, luego, ante el Tribunal Supremo, en cuyas respectivas resoluciones se reconoce la existencia de tales divergencias interpretativas y en ninguna de ellas se tilda la tesis contraria a la definitivamente acogida, ni cabe deducirlo de su argumentación, de manifiestamente infundada, irrazonable o arbitraria.

   Se trata, en suma, el inicial criterio mantenido por la Administración, de una interpretación razonada y argumentada con criterios lógicos y no arbitrarios, de una cuestión compleja, ajustada a la potestad que se estaba ejercitando y a los intereses generales a los que estaba encaminada, que fue llevada a cabo cuando aún no existía criterio interpretativo fijado ni por el supremo órgano revisor en vía económico administrativa, el TEAC, ni por el Tribunal Supremo, que fue, además, refrendada por diversos Tribunales Superiores de Justicia y, dentro de éstos, por la sentencia firme que afectó a los interesados aquí concernidos. Circunstancias, todas ellas, que ponen de relieve una actuación de la Administración que se ha producido dentro de los márgenes ordinarios o de los estándares esperables de una organización pública que debe servir a los intereses generales con objetividad, eficacia y sometimiento a la ley y al Derecho, evitando la arbitrariedad ( arts. 103.1 y 9.3 CE), que justifican el sacrificio individual que pueda derivarse del cambio de criterio que analizamos, sin que la puesta en marcha de los mecanismos ordinarios previstos en nuestro ordenamiento jurídico para la uniforme interpretación del ordenamiento jurídico, con las modulaciones y cambios de criterio que necesariamente conlleva, permita, por si sola y con abstracción de las circunstancias concurrentes, convertir en indemnizable toda la actuación anterior compensando a los afectados con cargo a los presupuestos públicos, con riesgo de paralización de la actuación de la Administración. Por ello, en estos casos se impone el sacrificio individual por los daños que puedan haberse derivado de tales cambios de criterio.

La interpretación que fija esta sentencia.

Tras estos razonamientos la respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que nos fue planteada ha de ser que, en las circunstancias del caso, no cabe apreciar responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, derivada de actos administrativos confirmados por sentencia judicial, por haberse producido un cambio de criterio en la vía administrativa acaecido después de dicha confirmación judicial por sentencia firme.

Aplicación de los anteriores razonamientos a la sentencia recurrida .

La aplicación de la anterior doctrina conlleva la casación de la sentencia recurrida en la medida en que ha anudado la antijuridicidad del daño por el que se reclama, de forma automática, al cambio de criterio en la vía administrativa producido tras la confirmación judicial por sentencia firme de los actos administrativos a los que se imputaba el daño por el que se reclama, sin valorar la razonabilidad de la concreta actuación administrativa analizada que debe ser afirmada en los términos que acabamos de expresar.

Pronunciamiento sobre costas.

Procede confirmar el pronunciamiento de la sentencia recurrida que no impuso las costas del recurso. Y de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA, procede en cuanto a las del recurso de casación que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciar esta Sala que ninguna de ellas haya actuado con mala fe o temeridad.