STS 824/2020, 18 de Junio de 2020

La representación procesal de la EDP España S.A.U. interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondiente al ejercicio 2013, y el Letrado de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 4 de abril de 2018, admitió a trámite el recurso y ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que formulase demanda, lo que verificó por escrito de 5 de junio de 2018, en el que alegó la nulidad de la Orden ETU/66/2018 porque: i) excluye indebidamente los tributos que recaen sobre actividades reguladas, ii) limita indebidamente su ámbito temporal al ejercicio 2013 y iii) infringe el principio de seguridad jurídica en su vertiente de "buena regulación".

Finalizó la parte recurrente su escrito de demanda solicitando a la Sala que dicte sentencia:

(l) Por la que declare contraria a derecho en su totalidad la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondiente al ejercicio 2013.

(ii) Subsidiariamente, declare contrarios a derecho los artículos 1 a 3, ordenando a la Administración a que dicte una nueva orden ministerial que incluya todos los tributos de todas las comunidades autónomas que recaigan sobre todas las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico desde el 15 de julio de 2012 (fecha en la que se inicia la obligación) hasta el 28 de diciembre de 2013 (fecha en la que finaliza la obligación), y

(iii) En cualquiera de los supuestos, ordene a la Administración a que fije una retribución, a cuantificar en ejecución de sentencia, que compense los costes derivados de las cargas administrativas impuestas a la recurrente, a sus sociedades participadas y a las pertenecientes al grupo empresarial, como consecuencia de las resoluciones judiciales que han condenado a la Administración demandada.

La Administración demandada formuló, a su vez, escrito de contestación a la demanda en escrito de 3 de julio de 2018, en el que se opuso a la pretensión de la actora, con las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, y solicitó a la Sala que resuelva este proceso por sentencia desestimatoria del recurso, con costas.

Por diligencia de ordenación de 18 de septiembre de 2018 se tuvo por apartada del recurso, conforme a lo solicitado, a Red Eléctrica de España S.A.U. y por caducadas en el trámite de contestación a la demanda a la Asociación de Empresas Eléctricas y a Viesgo Infraestructuras Energéticas S.L., al no haber presentado ningún escrito en el plazo concedido al efecto.

Por auto de 1 de octubre de 2018 se acordó recibir el recurso a prueba, admitir y practicar la propuesta por la parte recurrente como documental pública y no admitir la propuesta como más documental pública, consistente en que se oficie a la Administración para que dé traslado de todos los documentos que desde mayo de 2015 viene surgiendo con el fin de dar debida ejecución a las resoluciones judiciales referidas en la demanda.

La representación de la parte actora presentó escrito de conclusiones el 31 de octubre de 2018 y la Abogacía del Estado presentó sus conclusiones por escrito de 12 de noviembre de 2018.

Por diligencia de ordenación de 23 de noviembre de 2018 se tuvo por precluidas en dicho trámite a las partes codemandadas.

Por providencia de 19 de febrero de 2020 se señaló para votación y fallo el día 19 de mayo de 2020, si bien, por razón del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación no pudo tener lugar hasta el día 9 de junio de 2020, por vía telemática, conforme a lo previsto en el artículo 19.1 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Se interpone por EDP España S.A.U. recurso contencioso administrativo contra la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la orden impugnada necesarios para una mejor comprensión de las cuestiones suscitadas en este recurso.

1. - Las tarifas y primas y peajes de acceso de energía eléctrica para el año 2013 fueron establecidos mediante dos órdenes ministeriales sucesivas, la primera de ellas con efecto "a partir de 1 de enero de 2013" (Orden IET/221/2013, de 14 de febrero), la segunda "a partir de 1 de agosto de 2013" (Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto).

2. - Por sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 (recurso contencioso administrativo 102/2013), se declaró la nulidad del artículo 9.1 de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, en la medida en que no incluía los suplementos territoriales a los que se refería el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012, declarando la sentencia que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital debía proceder a la inclusión de los referidos suplementos territoriales.

   La Sala reiteró el anterior pronunciamiento en otras sentencias posteriores, entre ellas, en sentencias de 23 de marzo de 2015 (recurso 114/2014) y 1 de abril de 2015 (recurso 132/2013).

   A su vez, la sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2016 (recurso contencioso administrativo 379/2013), declaró que el artículo 1 y el anexo I de la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, no eran conformes al ordenamiento jurídico en la medida en que no incluían los suplementos territoriales a que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , declarando también en este caso la sentencia que el Ministerio debía proceder a su inclusión.

3. - En la ejecución de las referidas sentencias se han suscitado numerosos incidentes, promovidos no solo por los recurrentes en aquellos procesos, sino también por diferentes entidades que se habían personado como partes interesadas, siendo de interés hacer ahora referencia al auto de la Sala de 23 de febrero de 2016 (recurso 102/2013), que rechazó el incidente promovido por el Abogado del Estado de declaración de imposibilidad legal de ejecución de la sentencia en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional STC 136/2015, de 11 de junio de 2015.

4. - Forman parte de la ejecución de aquellas sentencias tanto la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, como la ulterior Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, que es objeto de este proceso

   1. En la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, se establecieron los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

      El Preámbulo de esta Orden explica que, con el fin de dar cumplimiento a los pronunciamientos judiciales a que antes se ha hecho referencia, se requirió a las distintas comunidades autónomas la remisión de información relativa a los tributos existentes durante el año 2013 que gravasen actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico, habiendo sido atendidos dichos requerimientos de forma desigual por las distintas comunidades autónomas. Ahora bien, dado que el Ministerio había sido requerido perentoriamente por el Tribunal Supremo, con apercibimiento de imposición de multas coercitivas, en orden a la ejecución de lo resuelto en sentencia, se ha procedido al dictado de la Orden que da cumplimiento a las sentencias al menos de forma parcial. "Ello hace que, si bien la información remitida por las distintas Comunidades Autónomas dista de ser completa y, más aún, en algunos casos es inexistente, no pueda demorarse por más tiempo la aprobación de la citada Orden, siquiera sea por referencia a las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, que son aquellas para las que se dispone de una información más completa. La presente propuesta de orden tiene, consecuentemente, por objeto aprobar los suplementos territoriales de los peajes de acceso que deben aplicarse en las citadas Comunidades Autónomas correspondientes al año 2013. No obstante, ello no supone la finalización del proceso de recolección de datos, siendo así que, a medida que la información recibida lo permita, podrá procederse al establecimiento de suplementos también para otras Comunidades Autónomas y, así mismo, si al finalizar las oportunas liquidaciones, el organismo encargado de las mismas dispusiera de información adicional que evidenciase que se ha incurrido en error en la determinación de los suplementos territoriales, podrá aprobarse, como consecuencia de esa información, una nueva orden que los modifique, estableciendo los mecanismos para la regularización de las cantidades que ya hayan sido objeto de facturación."

      Esta Sala se ha pronunciado sobre diversas cuestiones suscitadas en relación con la legalidad de esta Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, en las sentencias dictadas en los recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la misma, de fechas 13 de febrero de 2019 (recurso 205/2017), 18 de febrero de 2019 (recurso 430/2017), 26 de febrero de 2019 (recurso 131/2017), 28 de febrero de 2019 (recurso 669/2017), 8 de marzo de 2019 (recurso 174/2017), 12 de marzo de 2019 ( 417/2017) y 14 de marzo de 2019 (recurso 175/2017).

   2. Por su parte, la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, que es objeto de impugnación en este recurso, tiene un objetivo doble, según explica su Preámbulo:

      "(...) en primer lugar, determinar los concretos tributos de cada una de las Comunidades Autónomas que estuvieron vigentes durante 2013, a efectos de determinar los suplementos territoriales a incluir en los peajes de acceso [...]

      En segundo lugar, la presente orden desarrolla un mecanismo de recogida y tratamiento de la información que, tal y como el Tribunal Supremo señala, parte de la información disponible a través de la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. No obstante, y así se ha puesto de manifiesto a todas las Comunidades Autónomas en las comunicaciones remitidas, la información disponible no permite discernir, en algunos casos, que concretas actividades se encontraban gravadas durante el año 2013 por cada una de las figuras tributarias señaladas.

      En consecuencia, resulta necesario que las Comunidades Autónomas afectadas corroboren la información de la que se dispone. Asimismo, y dada la urgencia con la que se tienen que aprobar los correspondientes suplementos territoriales, es igualmente necesario que la información se presente con un contenido homogéneo y que permita un tratamiento uniforme es por ello que, la presente orden, incluye un modelo de solicitud de certificado para que los sujetos lo presenten, en su caso, a cada una de las Comunidades Autónomas en las que hubieran ejercido alguna de las actividades con retribución regulada durante el ejercicio 2013 y de las que no se dispone información.

      Adicionalmente, la presente orden habilita a los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, a que presenten ante el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, el certificado emitido por las Comunidades de las que no se dispone información suficiente para solicitar que se proceda al reconocimiento de estas cantidades abonadas y a su inclusión a efectos de determinación del suplemento territorial de los peajes de acceso."

La relación que guardan entre si las citadas Ordenes ETU/35/2017, de 23 de enero y ETU 66/2018, de 26 de enero, explica que algunas de las cuestiones planteadas en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra segunda orden sean reiteración de las invocadas en la impugnación de la primera orden. Así sucede en el presente caso, en el que la parte recurrente reitera alguna de las cuestiones que hizo valer en su recurso contra la orden precedente, que fueron resueltas por la sentencia de 12 de marzo de 2019 (recurso 417/2017).

La pretensión de la parte actora de que se declare la nulidad de la Orden ETU/66/2018 se fundamenta, en primer lugar, en que esta no incluye, entre los suplementos territoriales, los tributos y recargos autonómicos que graven las actividades destinadas al suministro de electricidad que no son objeto de retribución regulada, lo que -a su juicio- no es aceptable, porque supondría que solo los consumidores a tarifa de último recurso soportarían los tributos autonómicos que graven actividades e instalaciones no sometidos a retribución regulada; sólo incluyendo todos los tributos autonómicos dentro de los peajes de acceso se repartiría el coste entre todos los consumidores de una determinada Comunidad Autónoma; y la interpretación contraria ignora lo decidido en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2016, así como en el auto de 23 de febrero de 2016 y contradice el tenor literal del artículo 17.4 de la LSE de 1997.

Como hemos dicho en las sentencias precedentes de esta Sala que se han pronunciado sobre esta misma cuestión, cabe partir como premisa para abordar este primer motivo de impugnación de la constatación de que la Orden ministerial ETU/66/2018, de 26 de enero, impugnada en este recurso contencioso-administrativo, tiene como objeto ejecutar las sentencias de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2016, antes citadas.

Así se pone de manifiesto de forma explícita en la exposición de motivos de la citada orden ministerial:

"Tanto la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2013 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, como la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013, establecieron los peajes de acceso desde el 1 de enero de 2013, sin tomar en consideración la eventual existencia de tributos propios de las Comunidades Autónomas o recargos sobre tributos estatales con relación a las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico de forma directa o indirecta.

El Tribunal Supremo, en distintas sentencias, ha declarado la nulidad del artículo 9.1 de dicha Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, y del artículo 1 y el anexo I de la citada Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, en la medida en que no incluyen entre los costes que han de sufragar los peajes de acceso para el año 2013 los suplementos territoriales a los que se refería el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , debiendo el Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital proceder a su inclusión en los términos que establece la Disposición adicional decimoquinta del citado Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio .

Con el fin de ejecutar estas sentencias y con la información disponible en ese momento, se aprobó la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, correspondientes al año 2013.

Sin embargo, el Tribunal Supremo ha requerido a este Ministerio para que proceda a la aprobación, de manera urgente, de los suplementos territoriales restantes no incluidos en la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, tomando como referencia, en el caso de no contar con mejor información, la información de la que dispone el Ministerio de Hacienda y Función Pública a través de su página web.

A tal fin, habiendo sido observada la necesidad de conocer información adicional a la que consta en esta página web, tomando en consideración la información remitidas por las Comunidades Autónomas, resulta razonable establecer, de manera complementaria, un sistema de recogida de información automatizado a través de la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital con base en la información disponible en la página web del Ministerio de Hacienda y completada, oportuna y necesariamente, por todas aquellas Comunidades afectadas. La presente orden se circunscribe solamente a aquellas Comunidades que no han aportado la información necesaria para dicha fijación.

De tal forma que, a las Comunidades Autónomas que han entregado la información necesaria para el cálculo de los suplementos territoriales, no será de aplicación la presente orden."

Debe precisarse, por tanto, que el parámetro normativo adecuado para enjuiciar la legalidad de la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, al igual que sucedía en relación con la precedente Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, no puede ser la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, una vez que el Tribunal Constitucional ha declarado, en la sentencia 136/2015, de 11 de junio, la inconstitucionalidad y, consiguientemente, la nulidad de dicha disposición.

En este sentido, resulta incuestionable que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital no podía dictar dicha orden ministerial amparándose en una disposición que carecía de validez en el momento en que se adopta, pues habría infringido el principio de legalidad administrativa, al carecer de cobertura legal.

Ello determina que debemos limitarnos a enjuiciar la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, como hicimos en relación con la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, desde la perspectiva de valorar si el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital ha dado debido cumplimiento a lo resuelto en las resoluciones judiciales que se han citado y, en su caso, verificar si ha introducido alguna norma que pudiera eludir u obstaculizar el estricto cumplimiento del fallo judicial en sus propios términos.

Una vez delimitado el ámbito de control de legalidad de la orden ministerial impugnada, cabe referir que esta Sala considera que, como se infiere implícitamente de los Autos de este Tribunal de 23 de febrero de 2016, y de 2 de abril de 2018, dictados en el incidente de ejecución de la citada sentencia, la limitación de los suplementos territoriales a aquellos tributos o recargos autonómicos que gravan las actividades de suministro de energía eléctrica que son objeto de retribución regulada no contradice los pronunciamientos de condena a la Administración que efectuamos, ni resulta contraria a los postulados que inspiran la regulación establecida en el artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en los que se sustentaba nuestra fundamentación jurídica.

Cabe tener en cuenta que la referida disposición legal, bajo el epígrafe "Peajes de acceso a las redes", trata de la retribución de las actividades reguladas de transporte y distribución, fijando a tal efecto los principios básicos que deben regir su establecimiento, con base -tal como se refiere en el apartado 1 del artículo 17- "en los costes de las actividades reguladas".

La regulación de los peajes correspondientes al acceso de las redes de transporte y distribución, destinadas al suministro eléctrico, que deben satisfacer productores y consumidores, debe ser suficiente para compensar el coste efectivo de la realización de estas actividades, por lo que, respetando también los principios de objetividad, transparencia y no discriminación, para el cálculo de la retribución se debe tomar en consideración los suplementos territoriales derivados de la carga impositiva que soporten, en su caso, el titular de la red de transporte y las compañías distribuidoras, como consecuencia de la aplicación de la normativa de las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos que graven las actividades eléctricas.

Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil demandante en este proceso, respecto de que la no inclusión de los tributos y recargos autonómicos que gravan las actividades destinadas al suministro eléctrico que no son objeto de retribución regulada ignora lo ordenado en las sentencias de esta Sala de 2014 y 2016, pues no cabe eludir que los pronunciamientos de este Tribunal Supremo se fundamentan en que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo había incumplido el designio de los artículos 17.4 y 18.3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, lo que suponía un perjuicio para las empresas gravadas por los respectivos tributos y recargos autonómicos, cuyos importes debían ser obligatoriamente incluidos en la Orden de peajes."

Por estas razones, el motivo de impugnación debe ser desestimado.

La parte actora alega, en segundo lugar, que la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, también incurre en nulidad por limitar su ámbito temporal al año 2013, cuando el ámbito temporal durante el que estuvo vigente la obligación de la Administración de incorporar en los peajes de acceso el suplemento territorial comprende desde el 15 de julio de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2013.

También nos pronunciamos sobre esta cuestión en las sentencias antes citadas, que resolvieron los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, en las que señalamos que las sentencias de esta Sala de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2016, de cuya ejecución ahora se trata, se limitaron a ordenar a la Administración que fijara los suplementos territoriales que hubiesen podido exigirse al tiempo de aplicación de las Ordenes IET/221/2013 e IET/149/2013, esto es entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013.

Cabe, asimismo, significar que en el auto de esta Sala de 2 de abril de 2018, recaído en ejecución de la sentencia de 11 de junio de 2014 (recurso 102/2013), ya rechazamos de forma expresa que pudiera cuestionarse la legalidad del ámbito de aplicación temporal de las Ordenes ETU/35/2017, de 23 de enero y ETU/66/2018, de 26 de enero, por solo contemplar los suplementos territoriales correspondientes al ejercicio regulatorio de 2013, teniendo en cuenta que la sentencia de 11 de junio de 2014 se refiere siempre al año 2013, considerando que en tal extremo la Orden no se había apartado de lo acordado en la sentencia.

En consecuencia, si lo que determinó la anulación de determinados preceptos de la Orden IET/221/2013 por las sentencias citadas de este Tribunal, fue la no inclusión de los suplementos territoriales en los peajes de acceso de energía eléctrica para el año 2013, que era lo allí regulado, no cabe considerar contrario a derecho que la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, que viene a dar cumplimiento a lo resuelto en las sentencias de esta Sala, venga referida al mismo ámbito temporal, esto es, al ejercicio 2013.

Como tercer motivo de impugnación, la demandante alega que el íntegro cumplimiento de las sentencias de esta Sala no está respetando el principio de seguridad jurídica, porque en la ejecución de las sentencias se han dictado 3 órdenes ministeriales, lo que es contrario al deber de claridad de las normas jurídicas y fomenta la dispersión normativa. En este sentido, la parte recurrente considera infringidos los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y eficiencia. En particular, en el apartado de la infracción del principio de proporcionalidad, la parte recurrente argumenta que ha tenido que realizar una serie de refacturaciones, que le exigen diversas inversiones para modificar sus sistemas y destinar personal para su cumplimiento, sin que estos costes hayan sido reconocidos en la orden impugnada, por lo que solicitó en el apartado iii) del suplico de la demanda que se ordene a la Administración a que fije una retribución, a cuantificar en ejecución de sentencia, que compense los costes derivados de las cargas administrativas impuestas a la recurrente como consecuencia de las resoluciones judiciales que han condenado a la Administración demandada.

Las tres órdenes a que se refiere la parte recurrente, dictadas para la ejecución de lo acordado por esta Sala en sus sentencias de 11 de junio de 2014 (recurso 102/2013) y 22 de septiembre de 2016 (recurso 379/2013), son las siguientes:

- La Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

- La orden impugnada en este recurso, esto es, la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

- La Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013 y se establece el procedimiento de liquidación de los suplementos territoriales.

El dictado de las tres citadas órdenes se debe a las dificultades que concurren en esta ejecución, que se detallan en los preámbulos de las órdenes.

Como indica el preámbulo de la primera de las ordenes, la Orden ETU/35/2017, con el fin de dar cumplimiento a los pronunciamientos judiciales, fue necesario requerir a las distintas Comunidades Autónomas la remisión de información relativa a los tributos existentes durante el año 2013 que gravaban actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico, habiendo sido atendidos los requerimientos de forma desigual por las distintas Comunidades Autónomas, algunas de las cuales remitieron información incompleta. Por ello, y con el fin de atender los requerimiento de esta Sala sobre el plazo para la ejecución de sentencia, la Administración demandada procedió a la aprobación de una primera orden, en relación con las Comunidades Autónoma de las que disponía de la información más completa, al tiempo que siguió recabando de las Comunidades Autónomas restantes los datos necesarios para la fijación de los suplementos territoriales, procedimiento en que se aprobó la segunda de las ordenes, la orden impugnada en este recurso, que determinó los tributos que gravaron directa o indirectamente las actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico en el ejercicio 2013 y el procedimiento para obtener el resto de información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales. Finalmente, con la información obtenida, se aprobó la tercera orden ministerial, que estableció los suplementos territoriales correspondientes a las distintas Comunidades Autónomas, en relación con peajes de acceso de energía eléctrica del ejercicio 2013, así como el procedimiento para su liquidación.

La pretensión de reconocimiento de los costes de refacturación asumidos por la empresa recurrente, no puede prosperar en relación con la orden impugnada en este procedimiento, pues son ajenas a su objeto.

La Orden ETU/35/2017 tenía por objeto, de acuerdo con su preámbulo y su artículo 1, tanto la fijación de los suplementos territoriales correspondientes al año 2013 de aquellas Comunidades Autónomas de las que se disponía de suficiente información (Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana), como el establecimiento del procedimiento para la aplicación de los suplementos territoriales en la facturación a los suministros de energía eléctrica y su posterior liquidación, con normas específicas en su artículo 3 sobre las regularizaciones a efectuar en las facturaciones a cada uno de los consumidores en los puntos de suministro de energía eléctrica ubicados en las Comunidades Autónomas, y en su artículo 4 sobre procedimientos de liquidación, por lo que esta Sala, en sentencias de 8 de marzo de 2019 (recurso 174/2017), 12 de marzo de 2019 (recurso 417/2017) y 14 de marzo de 2019 (recurso 175/2017), estimó las pretensiones sobre reconocimiento a los recurrentes de los costes en que hubieran incurrido en la refacturación de los suplementos territoriales, aspecto omitido en la orden impugnada.

Sin embargo, el objeto de la orden impugnada en este recurso, la Orden ETU/66/2018, es distinto, pues se limita dicha orden, como señala su preámbulo y su artículo 1, a la determinación de los concretos tributos de cada una de las Comunidades Autónomas que estuvieron vigentes durante el ejercicio 2013, que se concretan en su Anexo I, y al establecimiento de un mecanismo de recogida y tratamiento de la información respecto de aquellas Comunidades Autónomas de las que no se contaba con información suficiente para determinar los suplementos territoriales, que se desarrolla en los artículos 3 y 4.

Por tanto, a diferencia de la Orden ETU/35/2017, la Orden ETU/66/2018, ahora impugnada, no contiene regulación alguna respecto del procedimiento de refacturacion ni de la liquidación de los suplementos territoriales. Tales cuestiones se reglamentan en la ulterior Orden TEC/271/2019, que dedica su artículo 3 al procedimiento de regularización y facturación de los valores de cada uno de los suplementos territoriales a cada uno de los consumidores en los puntos de suministro de energía eléctrica ubicados en las respectivas Comunidades Autónomas y el artículo 4 a las liquidaciones.

Por tanto, las alegaciones de la parte recurrente sobre la recuperación de los costes en que hubiera incurrido en el procedimiento de refacturación de los suplementos territoriales, no pueden acogerse en la impugnación de la Orden ETU/66/2018, por ser ajenas a su objeto, sin perjuicio de que puedan hacerse valer en relación con la Orden TEC/271/2019, que regula el procedimiento de refacturación de los valores de los suplementos territoriales.

De acuerdo con lo razonado, procede la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.

De conformidad con lo dispuesto el art. 139.1 LJCA, no procede la imposición de las costas en este proceso pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la imposición de costas al litigante vencido.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad EDP España S.A.U., contra la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondiente al ejercicio 2013.

Segundo.- Sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

4. Eduardo Espín Templado D.José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat

4. Eduardo Calvo Rojas Dª, Mª Isabel Perelló Doménech

4. José María del Riego Valledor D. Diego Córdoba Castroverde

4. Ángel Ramón Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el magistrado ponente, Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor, estando constituida la sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.