STS 72/2020, 24 de Enero de 2020

El presente recurso de casación se interpuso por don Arturo, doña Filomena y don Armando contra la sentencia dictada el día 25 de abril de 2018 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el recurso de apelación núm. 12/2018, sentencia que estimaba parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de don Arturo, doña Filomena y don Armando contra la sentencia de 10 de octubre de 2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 25 de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento para la Protección de los Derechos Fundamentales de la persona núm. 476/2016, revocando dicha sentencia en el particular referido a la imposición de costas.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 18 de marzo de 2019, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de D. Arturo, Dña. Filomena y D. Armando contra la sentencia núm. 312/2018, de 24 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Segunda), dictada en los autos del recurso de apelación núm. 12/2018.

Segundo. Precisar que la cuestión en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: i) si lo dispuesto en el artículo 73.3, sexto párrafo, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local [LBRL] presenta dimensión iusfundamental y, en consecuencia, cabe controlar su aplicación desde la óptica del artículo 23 de la Constitución Española [CE]; y ii) si dicho precepto resulta aplicable a aquellos supuestos en que los concejales no han abandonado en sentido estricto la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones ni han sido expulsados de la misma, sino que es dicha formación política la que ha sufrido alteraciones.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, la contenida en el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de don Arturo, doña Filomena y don Armando, mediante escrito registrado el 5 de junio de 2019, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, termina solicitando de este Tribunal que dicte sentencia " por la que, de conformidad con el art. 93.1 de la LJCA, anule la sentencia recurrida y acuerde los demás pronunciamientos deducidos en el presente escrito, con condena en costas a las partes recurridas."

Conferido traslado de la interposición del recurso a las partes recurridas, por el Ministerio Fiscal presenta con fecha 23 de julio de 2019 escrito de oposición solicitando se " confirme la Sentencia núm.312/2018, de 24 de abril, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el rollo de apelación núm. 12/2018 y se fije como doctrina que en el presente caso la aplicación del artículo 73.3 de la LRBRL, no es susceptible de control desde la óptica del artículo 23 de la Constitución, siendo aplicable también el referido precepto en los supuestos en los que la formación política que presenta la candidatura sufra alteración.".

De igual modo, por el Ayuntamiento de Coslada se presenta escrito de impugnación con fecha 2 de Agosto de 2019 solicitando " dicte sentencia desestimando el recurso de casación de contrario formulado, con expresa imposición de las costas a los recurrentes ".

Teniéndose por caducado el plazo de oposición para Izquierda Unida Federal.

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 21 de enero de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el día 25 de abril de 2018 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, recaída en el recurso de apelación núm. 12/2018, sentencia que estimaba parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de don Arturo, doña Filomena y don Armando contra la que había sido dictada el día 10 de octubre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 25 de Madrid, recaída en los autos de Procedimiento para la Protección de los Derechos Fundamentales de la persona núm. 476/2016, y donde se rechazaba la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Coslada de 15 de diciembre de 2016 resolvió su pase a la situación de concejales no adscritos y la desaparición del grupo político que conformaban, haciendo imposición de costas a los recurrentes. El pronunciamiento estimatorio de la sentencia ahora impugnada alcanza a la supresión de la condena en costas.

Por auto de 18 de marzo de 2019, la Sección de Admisión de esta Sala acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado y que la cuestión en que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia era la siguiente: i) si lo dispuesto en el artículo 73.3, sexto párrafo, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local [LBRL] presenta dimensión iusfundamental y, en consecuencia, cabe controlar su aplicación desde la óptica del artículo 23 de la Constitución Española [CE]; y ii) si dicho precepto resulta aplicable a aquellos supuestos en que los concejales no han abandonado en sentido estricto la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones ni han sido expulsados de la misma, sino que es dicha formación política la que ha sufrido alteraciones.

Las cuestiones de interés casacional fijadas en el auto de admisión son consecuencia de que la sentencia dictada en grado de apelación, y también la dictada en instancia, desestima las pretensiones articuladas por los hoy recurrentes frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Coslada de 15 de diciembre de 2016 por entender que el determinar si concurrían o no los presupuestos contemplados en el artículo 73.3 de la LBRL para el pase de determinados concejales integrados a un concreto grupo político municipal a la situación de concejales no adscritos es un problema de legalidad ordinaria ajena al ámbito del artículo 23 de la CE.

Ello exige partir de que el Acuerdo municipal impugnado, con independencia de los efectos posteriores que produjera, resolvió (1) el paso a concejales no adscritos de don Arturo, doña Filomena y de don Armando por petición del partido Izquierda Unida Federal en aplicación del artículo 73.3 de la LBRL, y (2) la desaparición del grupo político municipal "Izquierda Unida Comunidad de Madrid-Los Verdes" como efecto automático del paso de los tres concejales que lo integraban a miembros no adscritos, desaparición que permanecerá hasta la existencia de miembros legítimos, no siendo posible la constitución de un nuevo grupo por miembros que adquieren la condición de no adscritos.

La razón o fundamento de tal decisión hay que encontrarla en el informe jurídico emitido por la Secretaría General del Ayuntamiento con fecha 12 de diciembre de 2015 (folios 77 a 94 del expediente administrativo), esencialmente en sus fundamentos de derecho cuarto y quinto, y que se dedican (a) a precisar que la condición de concejal no adscrito se produce por mandato legal directo cuando concurran los presupuestos del artículo 73.3 de la LBRL -no integrar o abandonar el grupo político de su formación electoral- y, (b) alcance del "ius in oficium" protegido por el artículo 23 de la CE con remisión expresa a otros informes anteriores que adjunta -informes 26, 27 y 32/2015- y con cita de doctrina del Tribunal Constitucional sobre el denominado núcleo esencial de la función representativa de los miembros de una corporación local: "la de participar en la actividad de control del gobierno provincial, la de participar en las deliberaciones del pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores ( SSTC 169/2009, FJ 3; 20/2011, FJ 4; y 9/2012, FJ 4)".

Previamente este Informe de Secretaría General se detiene en concretar cuál era la formación política que presentó la candidatura y el partido político por el que los concejales afectados concurrieron a las elecciones (Fundamentos de Derecho primero y segundo) y la concurrencia de los presupuestos del artículo 73.3 (fundamento de derecho tercero).

Tal informe era favorable al paso de los hoy recurrentes a la condición de concejales no adscritos porque la candidatura de la coalición electoral "Izquierda Unida Comunidad de Madrid-Los Verdes", con la que concurrieron a las elecciones locales de 2015 y resultaron elegidos concejales en el Ayuntamiento de Coslada, integrando el grupo municipal del mismo nombre, había sido presentada por la Federación "Izquierda Unida" (IUF) a la que estaba vinculada la formación "Izquierda Unidad Comunidad de Madrid (IUCM)" en aquél momento. La cuestión radicaba en precisar si la coalición electoral, junto con otros partidos políticos, la integrada IUF, como entidad que agrupaba a la federada IUCM, o IUCM que era un partido con personalidad jurídica propia que concurrió como tal en la coalición electoral. El informe opta por afirmar que la formación política que presentó la candidatura fue IUF y que éste era el partido político por el que los concejales concurrieron a las elecciones. De este modo, la posterior desvinculación de IUF por parte de UICM, sin que los afiliados de ésta se incorporasen a la posterior federación constituida por Izquierda Unida, debería entenderse como abandono de la formación política que presentó la candidatura (IUF) con la consecuencia directa de pasar a ser concejales no adscritos.

El artículo 73.3 de la LBRL dispone, en su párrafo primero, que "A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan, con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos" y, en su párrafo sexto, que "Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas ".

Si hemos hecho trascripción de los párrafos tercero y sexto del citado artículo 73.3 de la LBRL es porque, aunque vienen a regular dos cuestiones diferentes, se complementan para integran el "status" de los concejales integrados en los grupos y los no adscritos. Efectivamente, el párrafo tercero contempla la necesidad de constitución de grupos políticos para la actuación corporativa, pasando a ser considerados como no adscritos los concejales que no se integren ab initio en el grupo político que constituya la formación política por la que fueron elegidos y los que, posteriormente, lo abandonen; de otro lado, el párrafo sexto, establece que los legítimos integrantes del grupo político serán los concejales que permanezcan en ellos tras la salida, por abandono o expulsión, de alguno o incluso de la mayoría de los concejales que inicialmente lo integraban. Por tanto, la figura del concejal no adscrito deriva de su falta de integración en un grupo político municipal, ya sea voluntaria o por expulsión de la formación política por la que fueron elegidos y que constituyó el grupo político municipal.

Junto al anterior precepto debemos hacer referencia al artículo 23 de la CE, que dispone "1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes."

La doctrina constitucional sobre el alcance del artículo 23 de la CE puede sintetizarse con trascripción de sentencia 169/2009, de 9 de julio, dictada en el recurso de amparo 6680/2004, ( luego reiterada en las sentencias 20/2011 y 246/2012) donde se dice:

"2. ... Como hemos señalado en reiteradas ocasiones, existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos ( art. 23.2 CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ( art. 23.1 CE), puesto que "puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE , así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio" ( SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3.a ; 203/201, de 15 de octubre, FJ 2; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 ; y 40/2003, de 27 de febrero , FJ 2).

Es también doctrina de este Tribunal, recientemente reiterada en la STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 3, que " el art. 23.2 CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga. ... Esta faceta del derecho fundamental hace que lo hayamos definido como un derecho de configuración legal", en el sentido de que corresponde primeramente a las leyes fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los representantes políticos, de manera que "[u]na vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE , reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren (por todas, STC 208/2003, de 1 de diciembre , FJ 4)".

Por esta razón, para apreciar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de los representantes políticos contenidos en el art. 23.2 CE, es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de los derechos y facultades que les reconocen las normas que resulten en cada caso de aplicación. Sin embargo, la vulneración del derecho fundamental no se produce con cualquier acto que infrinja el status jurídico aplicable al representante, " pues a estos efectos sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa" ( STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3).

3. Para determinar si existen las lesiones alegadas es preciso, por tanto, analizar si la decisión de considerar a los ahora recurrentes como diputados no adscritos y suprimir, como consecuencia de ello, el grupo mixto de la corporación, ha menoscabado los derechos de estos diputados provinciales a ejercer las funciones de representación inherentes a su cargo o, dicho en otros términos, si las limitaciones o restricciones que se derivan del referido Acuerdo inciden en el núcleo de su función representativa, ya que sólo en este caso podría apreciarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Sin perjuicio de lo que más adelante destacaremos respecto de las Diputaciones Provinciales, en relación con los parlamentarios, hemos de indicar que la STC 141/2007, de 18 de junio , precisó que "el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno" pertenece "al núcleo de su función representativa parlamentaria" (FJ 3) y, en aplicación de este criterio, llegó a la conclusión de que "la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el Reglamento establece, corresponde a los diputados, y que dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria. Dada la configuración de los grupos parlamentarios en los actuales Parlamentos, como entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisición de tal status, aquella facultad constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante ( STC 64/2002, de 11 de marzo , FJ 3)" (FJ 4).

De la afirmación de que forma parte del núcleo de la función representativa de los parlamentarios el ejercicio de la función legislativa y de la función de control de la acción del Gobierno cabe deducir que este núcleo esencial se corresponde con aquellas funciones que sólo pueden ejercer los titulares del cargo publico por ser la expresión del carácter representativo de la institución. Por esta razón, entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación provincial se encuentran la de participar en la actividad de control del gobierno provincial, la de participar en las deliberaciones del pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores. Como a continuación se verá, sin embargo, ninguna de estas facultades se ve necesariamente comprometida como consecuencia de la supresión del grupo mixto. La aplicación del criterio establecido por la STC 141/2007, de 18 de junio, a propósito de los parlamentarios sobre otro objeto, como es el relativo a la función de representación política de los miembros de las Diputaciones Provinciales, conduce a un resultado asimismo diferente en cuanto a la relevancia constitucional de la facultad de constituir un grupo político. Cuestión distinta es que las facultades que, según lo expuesto, pertenecen al núcleo de la función de representación política de los diputados provinciales, puedan verse afectadas, más allá de por la propia disolución del grupo mixto, por alguna otra de las decisiones adoptadas por la corporación a través del Acuerdo impugnado.".

La STC 141/2007, de 18 de junio, (Recurso de amparo 4142/2001) precisó que "el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno" pertenece "al núcleo de su función representativa parlamentaria" (FJ 3) y, en aplicación de este criterio, llegó a la conclusión de que "la facultad de constituir grupo parlamentario, en la forma y con los requisitos que el Reglamento establece, corresponde a los diputados, y que dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria. Dada la configuración de los grupos parlamentarios en los actuales Parlamentos, como entes imprescindibles y principales en la organización y funcionamiento de la Cámara, así como en el desempeño de las funciones parlamentarias y los beneficios que conlleva la adquisición de tal status, aquella facultad constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante ( STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 3).".

También hay que traer a colación la STC 246/2012, de 20 de diciembre (cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas números 1992-2010 y 7128-2010), donde se concreta que:

"7. De conformidad con nuestra doctrina cabe afirmar que el núcleo esencial de la función representativa se corresponde con aquellas funciones que sólo pueden ejercer los titulares del cargo público por ser la expresión del carácter representativo de la institución ( SSTC 141/2007, FJ 3 y 169/2009 , FJ 3, por todas) y de las que no pueden ser privados incluso en el caso de que los titulares del cargo público hayan optado por abandonar el grupo político de procedencia ( SSTC 5/1983, FJ 4 ; 185/1993, FJ 5 y 298/2006 , FJ 7, por todas). Por esta razón, entre las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación local se encuentran, en todo caso, la de participar en la actividad de control del gobierno local, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores ( SSTC 169/2009, FJ 3 ; 20/2011, FJ 4 ; y 9/2012 , FJ 4).

Por el contrario, de esa misma doctrina resulta que la prohibición legal impuesta a los concejales no adscritos de incorporarse a otro grupo político o de constituir un nuevo grupo no afecta al núcleo de la función representativa, pues ninguna de las funciones antes relacionadas se ve necesariamente comprometida como consecuencia de la imposibilidad de constituirse en grupo mixto o de integrarse en otro grupo político ( SSTC 169/2009, FJ 3 ; y 20/2011 , FJ 4), por lo que dicha limitación no puede considerarse lesiva del derecho de participación política garantizado por el art. 23.2 CE . En consecuencia, tampoco la pérdida de los beneficios económicos y de la infraestructura asociada al grupo político, así como la imposibilidad de tener portavoz y consecuentemente, de formar parte, en su caso, de la junta de portavoces, pueden considerarse lesivas de los derechos que consagra el art. 23 CE ( SSTC 169/2009, FJ 4, y 20/2011, FJ 4). Y asimismo hemos señalado que el nombramiento para cargos relacionados con el gobierno y la administración del municipio, como son la pertenencia a la Junta o Comisión de Gobierno o la designación como teniente de Alcalde, no se integra en el núcleo esencial de las funciones representativas del concejal (pues tales nombramientos constituyen aspectos de la organización y estructura consistorial dentro de las potestades que corresponden al Alcalde de la corporación), lo que determina que el art. 23 CE no resulte vulnerado por la exclusión de los concejales no adscritos de tales nombramientos ( SSTC 9/2012, FJ 4 , y 30/2012 , FJ 4). ".

Finalmente, en la STC 76/2017, de 19 de junio, (Recurso de amparo 5064/2016), se concreta toda esta reiterada doctrina de la siguiente manera:

" Pasando ya al análisis de la queja que se formula en la demanda de amparo, hemos de comenzar destacando, en breve síntesis, la doctrina constitucional sobre los derechos fundamentales invocados, en conexión con el contenido y finalidad del acuerdo parlamentario impugnado. Así, debe recordarse que:

1. El artículo 23.2 CE , que reconoce el derecho de los ciudadanos "a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes", no sólo garantiza el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga ( SSTC 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2 ; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3 , y 199/2016, de 28 de noviembre , FJ 3, entre otras). Esta garantía resulta de particular relevancia cuando, como ocurre en el presente caso, la petición de amparo es aducida por varios representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que en tal supuesto resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el artículo 23.1 CE ( por todas, SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 ; 40/2003, FJ 2 ; 1/2015, FJ 3 , y 199/2016 , FJ 3).

2. En una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983 y 10/1983, este Tribunal ha establecido una conexión directa entre el derecho de los parlamentarios ( art. 23.2 CE ) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos ( art. 23.1 CE ), pues "puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del artículo 23.2 CE , así como, indirectamente, el que el artículo 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio" ( SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 ; 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2 ; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3 , y 199/2016 , FJ 3, entre otras muchas).

3. Ha de recordarse, asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio artículo 23.2 CE, que se trata de un derecho de configuración legal, por lo que corresponde a los reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios. Estos, una vez creados, quedan integrados en el estatuto propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del artículo 23.2 CE , reclamar la protección del ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo, según lo previsto en el artículo 42 LOTC ( SSTC 40/2003, de 17 de febrero, FJ 2 ; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3 , y 199/2016 , FJ 3, entre otras).

4. Por último, este Tribunal ha venido reiterando que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental. Sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, siendo vulnerado el artículo 23.2 CE si los propios órganos de las asambleas legislativas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes. Tales circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y a motivar las razones de su aplicación. De lo contrario, no sólo vulneran el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo ( art. 23.2 CE), sino que también infringen el de éstos a participar en los asuntos públicos ex artículo 23.1 CE ( SSTC 1/2015, FJ 3 ; 23/2015, FJ 3 , y 199/2016 , FJ 3, entre otras muchas). "

A la luz de esa doctrina, la primera cuestión de interés casacional planteada, referida a si lo dispuesto en el artículo 73.3, párrafo 6º de la Ley 7/85, de 2 de abril reguladora de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) presenta dimensión iusfundamental y, en consecuencia, si cabe controlar su aplicación desde la óptica del artículo 23 de la Constitución Española (CE), debe merecer una respuesta inicial genérica favorable pues no cabe duda de que dejar de ser o no legítimo integrante de un determinado grupo municipal puede afectar al derecho de participación política cuando se haya producido una limitación injustificada del ejercicio.

No obstante, la decisión concreta deberá ser dada en función del contenido del acto impugnado pues, según sea uno u otro, percutirá o no sobre el derecho de participación política. Y ello está en conexión directa con la segunda de las cuestiones enunciadas en el auto de admisión.

Como ya hemos adelantado en el tercero de los Fundamentos de Derecho, la atribución de la condición de concejales no adscritos a los concejales recurrentes, electos por la coalición electoral "Izquierda Unida Comunidad de Madrid-Los Verdes", es consecuencia de aplicar el artículo 73.3 de la LBRL, no a una situación estricta de falta de integración de esos concejales en el grupo político que constituyó la formación electoral por la que fueron elegidos o de abandono del grupo político de procedencia, sino de una alteración de la formación política que presentó la candidatura electoral ante la administración electoral, asimilándola a una situación de abandono de aquella.

Recordemos que la citada coalición electoral "Izquierda Unida Comunidad de Madrid-Los Verdes" había sido formalmente presentada por la federación Izquierda Unida (IUF), a la que, en ese momento, estaba vinculada la formación "Izquierda Unida Comunidad de Madrid" (IUCM) y que la decisión impugnada vino a mantener que la formación política que presentó la candidatura fue IUF y que éste era el partido político por el que los concejales concurrieron a las elecciones. De este modo, la posterior desvinculación de IUF por parte de UICM, sin que los afiliados de ésta se incorporasen a la posterior federación constituida por Izquierda Unida, debería entenderse como abandono de la formación política que presentó la candidatura (IUF) con la consecuencia directa de pasar a ser concejales no adscritos.

Es la valoración de estas circunstancias concretas, perfectamente delimitadas en las sentencias dictadas en instancia y en grado de apelación, la que impide mantener, como se hace en ellas, que estamos ante una cuestión de mera legalidad ordinaria pues la forma en que ha sido aplicado el artículo 73.3 de la LBRL por el Acuerdo impugnado resulta contraria al derecho fundamental invocado y ello entra de lleno en el ámbito del artículo 121 de la LJCA pues dispone que "2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo".

Y, en este punto, conviene poner de relieve que en la demanda de la instancia se estaba denunciando la vulneración del derecho a permanecer en el cargo de concejales en las mismas condiciones en que fueron elegidos tras las elecciones, y a que se ha modificado ese status sin concurrir la causa legal que lo justifica, afirmando que ese derecho de permanencia en las mismas condiciones forma parte del núcleo esencial de la función representativa, tal como ha sido definido en la doctrina del Tribunal Constitucional. En esencia, que su estatuto de concejal previo a los acuerdos impugnados venía delimitado por su pertenencia al grupo municipal "Izquierda Unida Comunidad de Madrid-Los Verdes", de modo que la exclusión del grupo, con paso a la condición de no adscritos, y la disolución del citado grupo habría restringido sus derechos garantizados por el art. 23.2 de la CE.

Como hemos resaltado con la cita de diversas sentencias del Tribunal Constitucional lo relevante es la afectación del núcleo esencial del derecho de participación política y no cabe duda de que en el caso examinado la afectación se produce cuando se hace una interpretación extensiva de la norma - artículo 73.3 de la LBRL- para limitar tal derecho y modificar de raíz la situación de los concejales en la actuación corporativa, dejándolos sin el grupo político municipal que constituyó la coalición electoral por la que concurrieron a las elecciones y obtuvieron sus puestos de concejales y, en definitiva, alterando la naturaleza misma de la representación que ostentaban. De esta manera se está afectando, además, a la facultad de constituir grupo político municipal, en la forma y con los requisitos legal y reglamentariamente establecidos, y esa dicha facultad pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria ( STC 141/2007).

La formación electoral -la coalición electoral- que concurrió a las elecciones constituyó un determinado grupo político y los concejales electos se integraron en él, sin que las alteraciones internas de una formación política como las descritas anteriormente puedan determinar un abandono voluntario de la misma por los concejales. Eran concejales electos de un partido político de la coalición electoral y la modificación externa del partido que cumplió con el trámite formal de presentar la candidatura no puede servir para integrar uno de los supuestos que determinan el pase a la condición de concejal no adscrito pues los concejales electos siguen perteneciendo a la coalición electoral que representan, tal y como consta en el expediente administrativo.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que lo dispuesto en el artículo 73.3, párrafo 6º de la Ley 7/85, de 2 de abril reguladora de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), que está directamente conectado en su párrafo tercero, presenta dimensión iusfundamental y, en consecuencia, cabe controlar su aplicación desde la óptica del artículo 23 de la Constitución Española (CE) pues la circunstancia de dejar de ser o no legítimo integrante de un determinado grupo municipal puede afectar al derecho de participación política cuando se haya producido una limitación injustificada del ejercicio.

2. ) que dicho precepto no resulta aplicable a aquellos supuestos en que los concejales no han abandonado en sentido estricto la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones ni han sido expulsados de la misma, sino que es dicha formación política la que ha sufrido alteraciones internas y ello provoca la afectación de su derecho de participación política.

3. ) que procede la estimación plena del recurso de casación, con revocación de la sentencia apelada y la de instancia, lo que determinará que, haciendo aplicación del artículo 93.3 de la LJCA, resolvamos y estimemos el recurso contencioso administrativo interpuesto por los hoy recurrentes contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Coslada de 15 de diciembre de 2016, reintegrándoles en su condición de concejales del grupo político municipal "Izquierda Unidad Comunidad de Madrid-Los Verdes" con todos los derechos inherentes a ello, quedando sin efectos todos los actos posteriores que hubieran afectado a su integración en la estructura del gobierno local.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acuerda:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida, existiendo sentencias contradictorias en la instancia y en la apelación.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.