STS 1621/2019, 21 de Noviembre de 2019

La sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de apelación nº 322/2018 dictó, el día veintiuno de junio de dos mil dieciocho, Sentencia cuyo Fallo era del siguiente tenor literal:

Que debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Oficial de Arquitectos de Huelva contra el Auto de 25 de enero de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número uno de Huelva dictada en Procedimiento Ordinario num. 437/2017. Se imponen a la parte apelante las costas procesales causadas en esta segunda instancia en los términos señalados en el Fundamento de Derecho cuarto. [...]

El auto impugnado había acordado: «Estimar la alegación previa formulada por el Letrado del Ayuntamiento de Jabugo y de la parte codemandada y, en consecuencia declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formulado por la representación del COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE HUELVA frente a la Resolución desestimatoria por silencio administrativo del AYUNTAMIENTO DE JABUGO, de la solicitud del Colegio de Arquitectos de Huelva presentada el 22/09/2016 de anulación de la licencia otorgada por acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jabugo de fecha 23-08-2011. Sin costas.»

Notificada la sentencia a los interesados, el Colegio Oficial de Arquitectos de Huelva presentó recurso, porque <<concurre alguno o algunos de los supuestos que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del art. 88 LJCA, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Supremo>>, que dio lugar al Auto de diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho, en el que se tenía por preparado el mismo y se emplazaba a las partes para ante este Tribunal de Casación.

Denuncia, en síntesis, la recurrente que:

se infringe el artículo 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (vigente desde el 31-10-2015), [...] La sentencia objeto de este escrito determina que el ejercicio de la acción pública contra la ejecución de obras ilegales, perturbadoras de la legalidad urbanística, puede ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística pero que cuando se ejerce contra actos de otorgamiento de licencia, solo y exclusivamente puede hacerse dentro de los plazos ordinarios que con carácter general se establecen para la interposición de los recursos administrativos y contencioso-administrativos, debiendo comenzar el cómputo del plazo ordinario de 1 o 2 meses contado desde que se dictó el acto expreso, por lo que transcurridos dichos plazos, el acto gana estado y resulta inimpugnable

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Recibidas las actuaciones, y personadas la recurridas, la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal dictó Auto el dieciocho de marzo del presente año, que decide:

1º) Admitir el recurso de casación nº 6097/18 preparado por la representación procesal del "COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE HUELVA" contra la sentencia -21 de junio de 2018- dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, confirmatoria en apelación (322/18) del auto -25 de enero de 2018- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Huelva que inadmitió el P.O. 437/17.

2°) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál es el plazo para instar en vía administrativa la anulación (por causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre - actual artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre-) de una licencia de obras, cuando se pretende actuar en el ejercicio de la acción pública en materia urbanística.

3°) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 62 del Real Decreto 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.[...]

La parte recurrente, dentro del plazo prevenido en la Ley, presentó escrito en el que alega los hechos y fundamentos que estima oportunos y solicita:<<se sirva dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados. [...]>>, refiriendo la <<Jurisprudencia infringida por la sentencia recurrida en casación que como tal fue identificada en el escrito de preparación, con citación y análisis de las correspondientes sentencias del Tribunal Supremo, y Tribunales Superiores de Justicia, que a juicio de la parte son expresivas de aquélla jurisprudencia, justificando su aplicabilidad al caso ( art. 92.3.a) LJCA)>>; y defendiendo que: <<a pesar de no haber tenido el Colegio de Arquitectos conocimiento previo del expediente y licencia concedidas y haberse ejecutado la obra, el Tribunal Superior no reconoce ser de aplicación en la impugnación de la licencia urbanística el plazo especial del art. 62.2 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana sino que, en su lugar, entiende erróneamente que, como se impugna expresamente una licencia -en base a causa de anulabilidad por infringirse la normativa urbanística-, son de aplicación los plazos ordinarios de 1 mes o 2 meses para interposición de los recursos administrativo y contencioso administrativo, lo que además es una interpretación peligrosa pues establece una limitación de tal intensidad al ejercicio de la acción pública que impide que consiga su finalidad principal de consecución de la observancia de la legislación urbanística, pues en base al general desconocimiento del expediente y licencia, bastaría el mero concierto entre el representante de la administración y el beneficiario de la licencia ilegal viciada por causa de anulabilidad para hacer inatacable el acto sustrayéndolo al control jurisdiccional y, en definitiva, se posibilitaría que el urbanismo se convirtiera en un caos al poder ser puesto fácilmente al servicio de intereses espúreos, dificultándose la posibilidad de combatir situaciones de connivencia entre representantes de la Administración y particulares beneficiados por la licencia ilegal, [...]>>

Concedido traslado a las recurridas formularon su oposición a lo interesado de contrario:

-D. Epifanio, expresamente, matiza que «la inadmisión del Recurso formulado por el Colegio de Arquitectos por extemporáneo, no trae exacta causa de una interpretación errónea de los plazos que resultan de aplicación para la Acción Pública, en el caso de que la impugnación administrativa sea calificada de anulable, sino que lo resuelto por los anteriores Órganos Judiciales, en nuestro caso se centra en analizar que, al no alegar la Recurrente como causa de anulabilidad infracción de normativa urbanística o planeamiento, la Acción Pública que le corresponde, sólo se extiende a su Legitimación (pues se admite su intervención sin haber sido Parte en el procedimiento), no así respecto del plazo de ejercicio de la acción, que debe extenderse a los plazos ordinarios de impugnación.

Es decir, no se niega que los plazos establecido en el artículo 62.2 TRLS 2015 y en el artículo 185 LOUA no resulten de aplicación cuando se impugna, por causa de anulabilidad un acto administrativo que infringe la legalidad urbanística, lo que se niega es que este plazo resulte de aplicación, cuando el objeto de la impugnación es cualquier otro, como resulta en el presente caso, en el que la anulabilidad del acto de concesión de licencia viene fundado en una presunta falta de competencia del Redactor del Proyecto, por su titulación de Arquitecto Técnico, [...]»

-Y el Ayuntamiento de Jabugo finaliza diciendo: «[...] la Sentencia recurrida no limita el plazo legal de 6 años que la L.O.U.A. determina para el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo, sino que estima que no solicitándose en el ejercicio de la misma el restablecimiento de la legalidad presuntamente vulnerada, el recurrente está sometido a los plazos generales de impugnación (esto es dos meses), ya que la presunta vulneración de la Ley de Ordenación de la Edificación (por supuesta falta de competencia del técnico redactor del proyecto) no es materia que se englobe en el ejercicio del Art. 62 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.»

A la vista de lo actuado, se dictó providencia señalando para la deliberación, votación y fallo de este asunto, el veinte de noviembre de dos mil diecinueve, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia -21 de junio de 2018- confirmatoria en apelación (322/18) del auto -25 de enero de 2018- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Huelva que inadmitió el P.O. 437/17 (en cuanto deducido frente a la confirmación -vía desestimación presunta de la petición de anulación- de un acto administrativo que había adquirido firmeza por no haber sido recurrido en tiempo y forma) interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE HUELVA, contra la desestimación por silencio de su solicitud -22 de septiembre de 2016-, en ejercicio de la acción pública en materia urbanística, de anulación (por causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992 basada en síntesis en la falta de competencia del técnico redactor del Proyecto acompañado a la solicitud de licencia, por entender que debía ser la de Arquitecto Superior) de la licencia de obras otorgada por acuerdo -23 de agosto de 2011- de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jabugo para obras consistentes en "Consolidación estructural en c/ San Juan número 79 en El Repilado (Jabugo)".

El Auto de la Sala de Admisión de 18 de marzo de 2019, establece que <<la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál es el plazo para instar en vía administrativa la anulación (por causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -actual artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre-) de una licencia de obras, cuando se pretende actuar en el ejercicio de la acción pública en materia urbanística>>.

La sentencia recurrida en su Fundamento Jurídico Tercero señala que <artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS 2015) aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en cuya virtud "Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística" (apartado 1), y "Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística" ( apartado 2)), y para nuestro ámbito autonómico en el artículo 6 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), a tenor del cuál los ciudadanos tienen el derecho a exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, mediante las acciones que correspondan.

Sin embargo, el planteamiento que la apelante realiza a partir de su particular interpretación de lo establecido en el artículo 62.2 TRLS 2015 y en el artículo 185 LOUA sobre los plazos a que los mismos aluden no puede ser compartida por esta Sala. Conforme al primer precepto si la acción pública está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística; se circunscribe por tanto esa previsión al ejercicio ante la Administración urbanística competente de acciones y pretensiones ordenadas a la adopción, por parte de aquélla, de medidas encaminadas al restablecimiento del orden urbanístico vulnerado mediante la ejecución de obras, lo que en nuestro ámbito autonómico debemos poner en relación con lo establecido en el artículo 185 de la LOUA, que en términos similares a los establecidos en el TRLS 2015 prevé que las medidas, cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado previstas en este Capítulo sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación.

Siendo por tanto éste el sentido que ha de darse a los mencionados preceptos, y el ámbito de aplicación del plazo de seis años que se establece en la legislación autonómica, en el caso de autos la cuestión debatida es ciertamente distinta, pues no se refiere al rechazo por parte de la Administración de adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística interesadas ante ella ante la ejecución de obras contrarias a esa ordenación (en que sí podría hacerse valer los referidos preceptos y plazos), sino a la impugnación directamente en sede judicial de un acto administrativo de concesión de licencia de obras, cuyo ejercicio sólo es posible mediante el cumplimiento de los requisitos procedimentales y de tiempo necesarios».

Para, a continuación, añadir que «Ello no nos puede llevar a considerar que esta interpretación conlleva una restricción acusada de la acción pública, en tanto que el esquema legal que se prevé es el que precisamente avala y propicia la anterior tesis, que se concreta en que en el ejercicio de la acción pública para el restablecimiento de la legalidad urbanística se prolonga durante todo el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos para el restablecimiento de la legalidad urbanística. En los demás casos rige el régimen general; esto es, que el recurso administrativo o contencioso-administrativo deben interponerse dentro del plazo legal, que cuando se trata de actos expresos -como es la licencia que nos ocupa- es de uno o dos meses, respectivamente, desde que se dictaron, por lo que transcurrido dichos plazos el acto gana estado y resulta inimpugnable a través de los recursos administrativos ordinarios y judicial.

Ello no supone restricción alguna en tanto que respecto de dichos actos siempre se ha recogido en el ámbito urbanístico -consiguiéndose el equilibrio necesario entre seguridad jurídica y defensa de la legalidad urbanística- la figura de la revisión de las licencias urbanísticas, que en la LOUA se prevé en el art 190 (sobre "Revisión de licencias urbanísticas y de órdenes de ejecución"). Dice dicho precepto en su apartado primero que "Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, así como cualquier otro acto administrativo previsto en esta Ley, cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en esta Ley, deberán ser objeto de revisión por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común».

La acción pública es un instrumento puesto al servicio de los ciudadanos que consiste en la atribución de legitimación para perseguir conductas que infrinjan la normativa aplicable a sectores especialmente vinculados a valores que afectan a la comunidad.

La STS de 21 de enero de 2002 (Casación núm. 8961/1997) nos recuerda que «la finalidad prevalente y fundamental del artículo 304 de la Ley del Suelo de 1992 (actual art. 62 Real Decreto Legislativo 7/2015), es la de perseguir y conseguir, por encima de cualquier otra consideración, la observancia en todo caso de la legislación urbanística y del planeamiento urbanístico, por lo que la naturaleza de las causas que hayan inducido al que ejercita tal acción, aun cuando estas sean consideradas como represalia de actuaciones anteriores, tal como sostiene el recurrente, son irrelevantes frente a los fines prevalentes de protección y observancia del ordenamiento urbanístico, en su concreta aplicación».

La STS de 10 de noviembre de 2004 (Casación núm. 2537/2002) añade que: «el espíritu y finalidad de la norma es incentivar la defensa del régimen urbanístico, propiciando su observancia, lo que no abona la sujeción del ejercicio de la acción pública de que se trata a cortapisa, límite u obstáculo que no imponga la norma que la regula o que no derive del resto del ordenamiento jurídico.»

Consecuentemente, el legislador ha considerado que el interés en el cumplimiento y observancia de la legislación urbanística constituye una causa que justifica suficientemente una atribución de legitimación amplia, por encima de los intereses particulares, en la que sólo actúa como limite el ejercicio de tal derecho de acuerdo con el principio de la buena fe.

En cuanto al objeto del proceso, conviene matizar que el ejercicio de la acción pública sólo debería limitarse, en una interpretación restrictiva, a las pretensiones que tengan cabida y acomodo en la norma sectorial que le sirve de cobertura, sin poder ampliarse a cuestiones conexas de otra naturaleza.

Así, entre otras, la Sentencia de TS, Sala de lo Contencioso, Sec. 1, 05-01-1990 y la Sentencia de TS, Sala de lo Contencioso, de 17-02-2015 Rec.758/2013, entre otros argumentos señalan que «el ejercicio de esta acción pública debe ceñirse estrictamente al ámbito urbanístico en defensa de su normativa, hasta el punto de que la postulación derivada de aquel ejercicio debe determinar con precisión y claridad cuáles sean las normas infringidas, ya de la Ley, ya del planeamiento en general».

En la regulación del art. 19.1 h) LJCA, no se concreta el plazo que tiene el particular para ejercitar la acción pública cuando no se tiene un conocimiento formal de la infracción urbanística, plazo que, en otro caso, será el general de los dos meses.

Sin embargo, la jurisprudencia ha solucionado esta laguna legal estableciendo que el plazo de interposición de la acción se inicia desde el momento en que el reclamante tuvo conocimiento formalmente de la actuación presuntamente ilegal de la Administración.

Por tanto, en principio, si la acción pública se ejercita contra un acto expreso y notificado, el plazo de interposición será el propio del recurso administrativo que corresponda. Si se interpone frente a un silencio administrativo, no vence el plazo, y si la acción se ejercita frente a hechos que se consideran ilegales, el plazo será el fijado en cada norma reguladora.

En el caso de las licencias urbanísticas, el Tribunal Supremo ( STS de 5-4-2002 y 26-10-2001) ha señalado que el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si no se ha conocido la licencia, dicho plazo se prolonga durante el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica, mientras que de mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación.

En el presente caso y como se afirma en el escrito de oposición, <<la inadmisión del Recurso formulado por el Colegio de Arquitectos por extemporáneo, no trae exacta causa de una interpretación errónea de los plazos que resultan de aplicación para la Acción Pública, en el caso de que la impugnación administrativa sea calificada de anulable, sino que lo resuelto por los anteriores Órganos Judiciales, en nuestro caso se centra en analizar que, al no alegar la Recurrente como causa de anulabilidad infracción de normativa urbanística o planeamiento, la Acción Pública que le corresponde, sólo se extiende a su Legitimación (pues se admite su intervención sin haber sido Parte en el procedimiento), no así respecto del plazo de ejercicio de la acción, que debe extenderse a los plazos ordinarios de impugnación. Es decir, no se niega que los plazos establecido en el artículo 62.2 TRLS 2015 y en el artículo 185 LOUA no resulten de aplicación cuando se impugna, por causa de anulabilidad un acto administrativo que infringe la legalidad urbanística, lo que se niega es que este plazo resulte de aplicación, cuando el objeto de la impugnación es cualquier otro, como resulta en el presente caso, en el que la anulabilidad del acto de concesión de licencia viene fundado en una presunta falta de competencia del Redactor del Proyecto, por su titulación de Arquitecto Técnico, insistiendo en que la competencia es de un Arquitecto, lo cual no deja de ser un tema de mera competencia profesional>>.

En efecto, la causa de impugnación de la licencia municipal no tiene cabida en el ámbito de la acción pública, dado que no plantea un problema incardinable en la legislación sectorial del suelo, sino en una cuestión atinente a las atribuciones profesionales; de ello se deriva que no pueda resultarle de aplicación las previsiones del art. 62 del Texto refundido de 2015, en relación con el art. 185 LOUA, que establece el plazo de seis años para ejercer la acción en estos casos, resultando de aplicación los plazos ordinarios de impugnación.

De conformidad con los anteriores razonamientos, a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha de responderse que el plazo para el ejercicio de la acción pública es diferente, según se haya tenido o no conocimiento de la licencia. Si no se ha conocido la licencia, dicho plazo se prolonga durante el tiempo de ejecución de las obras y hasta el transcurso del plazo de cuatro años o el que establezca la correspondiente legislación autonómica, mientras que de mediar conocimiento de la licencia rige el plazo general de impugnación. La interpretación que se acaba de establecer conduce a la desestimación de las pretensiones que la parte deduce y precisa en el escrito de interposición del recurso, dado que, tomando en consideración que la anulabilidad del acto de concesión de licencia viene fundado en una presunta falta de competencia del Redactor del Proyecto, por su titulación de Arquitecto Técnico, insistiendo en que la competencia es de un Arquitecto, lo cual no deja de ser un tema de mera competencia profesional, no resultan de aplicación los plazos de ejercicio de la acción pública.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, no correspondiendo tampoco efectuar pronunciamiento acerca de la imposición de las costas causadas en la instancia.