STS 1396/2019, 21 de Octubre de 2019

La sentencia de 13 de junio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso 394/2014, contiene el siguiente fallo:

"Desestimar el recurso contencioso administrativo nº.394/2014 interpuesto por el Procurador don Francisco Ponce Riaza, en nombre y representación de Minas de Almadén y Arrayanes S.A, contra la Ordenanza Reguladora de los caminos rurales públicos del término municipal de Almadén confirmando la misma por ser la resolución impugnada, en lo aquí discutido, conforme a derecho; condenando en costas a la parte actora."

Una vez notificada la citada sentencia se presentó escrito por la representación de la referida entidad Minas de Almadén y Arrayanes, S.A., que se tuvo por preparado en la instancia, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición se formulan cuatro motivos de casación, los tres primeros al amparo del art. 88.1.d) y el cuarto de la letra c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa, solicitando la estimación del recurso, que se case la sentencia recurrida, y, en su lugar, declare nula y contraria a Derecho la Ordenanza del Ayuntamiento de Almadén reguladora de los caminos rurales públicos de dicho municipio, en la medida que en la misma, en su art. 2, declara como de dominio público municipal los caminos que atraviesan la Dehesa de Castilseras, propiedad de la recurrente.

Admitido a trámite el recurso se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara oposición, presentando el correspondiente escrito en el que, rechazando los motivos de casación de la recurrente, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 15 de octubre de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Se impugna en la instancia la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales Públicos del Término Municipal de Almadén (Ciudad Real), alegando la empresa recurrente irregularidades en el procedimiento; que la Ordenanza se refiere a unos caminos que no tienen la calificación de dominio público, habiendo incluido los caminos que transitan dentro de la Dehesa de Castilseras, a sabiendas de que pertenecen a Minas de Almadén y Arrayanes, S.A., según se reconoció en sentencia del propio TSJ de Castilla- La Mancha en sentencia nº 551/2004, recurso 524/2001; y que la inclusión de tales caminos en la Ordenanza se ha realizado al margen del procedimiento, ya que el Ayuntamiento no puede expropiar bienes mediante la mera aprobación de una Ordenanza.

La Sala de instancia señala que interponiéndose el recurso contra la referida Ordenanza, en la demanda se solicita, además de la nulidad de dicha disposición general, que se declare contrario a derecho la calificación de los caminos que discurren por la Dehesa de Castilseras como dominio público, lo que entiende la Sala que excede del objeto del recurso, que se circunscribe a la conformidad o no a Derecho de la Ordenanza impugnada.

A tal efecto y tras rechazar las alegaciones relativas a las irregularidades del procedimiento, desestima las impugnaciones de fondo razonando en los siguientes términos: "si se examina el contenido de la ordenanza aprobada se debe manifestar que no incluye ningún inventario de caminos rurales públicos, sino que únicamente delimita su ámbito de aplicación a todos aquellos caminos de dominio público del término municipal de Almadén y efectúa una clasificación de los mismos en tres categorías en función del ancho de la calzada (artículo 2).

Es decir, la ordenanza describe únicamente el régimen jurídico aplicable a los caminos públicos, pero no efectúa ninguna identificación particular de los mismos. Ello es así, porque el inventario de caminos del Ayuntamiento se aprobó por el Pleno en sesión celebrada el día 31 de julio de 2013, habiendo devenido como un acto consentido y firme al no haber presentado recurso, ni siquiera formuló alegaciones frente a la inclusión de estos caminos como públicos.

Se trae a colación por el recurrente, la sentencia de esta Sala, sección 1ª de fecha 30 de noviembre de 2014, nº 551/2004, rec. 524/2001. Pero dicha resolución judicial, no plantea una controversia semejante, por lo que no puede extrapolarse sus conclusiones. Entonces, se trataba de un procedimiento para la aprobación del inventario de caminos públicos municipales, unido al procedimiento para la aprobación provisional de la Ordenanza. Lo relevante era que se incluía un anexo a la ordenanza con aquellos caminos que debían considerarse públicos. Por el contrario, lo que aquí se plantea es exclusivamente el régimen jurídico de los caminos que pertenecen a la entidad, sin efectuar ninguna individualización o calificación de concretos caminos.

Así las cosas, no se puede pretender impugnar la ordenanza reguladora de los caminos amparándose en la calificación como público de un camino en concreto, máxime cuando se ha consentido anteriormente la aprobación del inventario y la ordenanza sólo incluye el régimen jurídico, sin ninguna calificación en concreto o anexo. Lo contrario, nos llevaría a legitimar una suerte de cuestión de ilegalidad inversa que no se prevé en nuestra norma rituaria por la inseguridad jurídica que podría suponer."

No conforme con ello, la representación de la entidad Minas de Almadén y Arrayanes, S.A., interpone este recurso de casación, en cuyo primer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega que el art. 2 de la Ordenanza impugnada vulnera el art. 15 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en relación con su art. 2.2 y la DF 2ª.2, así como el art. 149.1.8ª de la Constitución, al entender que el art. 2 de la Ordenanza cuando establece que "son caminos municipales de dominio público los incluidos en el Inventario de Caminos del término municipal de Almadén", no se limita a describir el régimen jurídico de los caminos y regular las normas de policía necesarias sino que atribuye el carácter de dominio público a los recogidos en dicho Inventario, declaración de demanialidad que no es, conforme al art. 15 de la Ley 33/2003, un medio hábil para atribuir tal carácter.

En el segundo motivo, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley procesal, se alega que el art. 2 de la Ordenanza priva a la recurrente de la propiedad de unos caminos de los que es titular sin las garantías previstas en el art. 21 de la Ley de Expropiación Forzosa y el art. 33 de la Constitución.

En el tercer motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, se denuncia la infracción del art. 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio y la jurisprudencia sobre la inexistencia de valor normativo de los Inventarios municipales, alegando que no se ha aprobado ningún Inventario de Caminos Públicos sino un Inventario de Caminos del Término Municipal de Almadén; que no se han observado al efecto las disposiciones legales establecidas para la realización de inventarios de bienes inmuebles; que se alude en relación con el referido Inventario a los trabajos realizados para la confección del anterior Inventario de Caminos, señalando la parte que tales trabajos son los que se realizaron en 2001 para la aprobación del Inventario que fue declarado nulo por la citada sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha 551/2004, que también dejó sin efecto la correspondiente Ordenanza fiscal; reitera que no se ha realizado expediente con los requisitos legales para determinar los caminos públicos, que es el art. 2 de la Ordenanza impugnada el que declara los caminos como de dominio público.

Finalmente en el cuarto motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley procesal, se denuncia la infracción de los arts. 120.3 y 24 de la Constitución y los arts. 208.2 y 218.2 de la LEC, por falta de motivación, al no haber valorado la prueba pericial para acreditar que los caminos a los que el art. 2 de la Ordenanza atribuye la condición de dominio público, son propiedad de la recurrente, valorando dichos informes para mantener el carácter privado de dichos caminos.

Lo primero que se advierte en el planteamiento de los tres primeros motivos de casación es que la parte viene a reproducir el debate sustanciado en la instancia, señalando expresamente los apartados de la demanda en los que ya se refería a las infracciones denunciadas en tales motivos en las que incurría la Ordenanza impugnada, planteamiento que no se acomoda a la naturaleza del recurso de casación en la regulación procesal aplicable al caso, pues, como señala la sentencia de 16 de octubre de 2000, el recurso de casación es un recurso extraordinario, tanto desde la perspectiva de la limitación de las resoluciones contra las que cabe su interposición, como respecto del carácter tasado de los motivos que cabe alegar y el ámbito restringido de las potestades jurisdiccionales de revisión; en definitiva, se trata de un recurso eminentemente formal, como instrumento procesal encaminado a la corrección de las infracciones jurídicas, sustantivas y procesales, en que puedan incurrir las resoluciones de instancia; o como señalan las sentencias de 24 de noviembre de 2003 y 25 de mayo de 2005, el objeto del recurso "no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia. Lo es, dada su naturaleza de recurso extraordinario, con fundamento en motivos legalmente tasados y con la finalidad básica de protección de la norma y creación de pautas interpretativas uniformes, el más limitado de enjuiciar, en la medida y sólo en la medida en que se denuncien a través de los motivos de casación que la Ley autoriza, las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial a quo, bien sea in iudicando, es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea in procedendo, esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas".

Esa propia naturaleza supone la exigencia de que se efectúe una crítica de la sentencia o resolución objeto del recurso, mediante la precisión de las infracciones que se hayan cometido, sin que sea posible, para entender que se cometen las infracciones que se denuncian, la simple remisión a los escritos de alegaciones o reproducción de las formuladas en la instancia, en cuanto que lo que se impugna es la sentencia y no los actos o disposiciones sobre los que aquella se pronunció y que fueron por ella confirmados o anulados, de la misma manera que no puede plantearse como si de unas alegaciones apelatorias o una nueva instancia se tratara (auto de 27-5-2002, recurso 1755/2000; sentencia 15-10-2001).

Como señala el auto de 22 de septiembre de 2016 (rec. 634/2016) constituye una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal " a quo", limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación (en este sentido, SSTS de 14 de octubre de 2005, y 31 de enero, 7 de abril y 19 de mayo de 2006, recursos de casación n.º 4392/2002, 8184/2002, 2643/2003, 4011/2003, 31 de octubre de 2013, recurso n.º 5027/2011, 16 de octubre de 2014, recurso n.º 3980/2012, 26 de enero de 2015, recurso n.º 2945/2013 y 20 de marzo de 2015, recurso n.º 955/2013, entre otras muchas, y por todos, AATS, de 24 de octubre de 2013, recurso n.º 1208/2013, 13 de noviembre de 2014, recurso n.º 1635/2014, 9 de abril de 2015, recurso n.º 3138/2013, 30 de noviembre de 2015, recurso n.º 890/2014 y 3 de marzo de 2016, recurso n.º 2498/2015).

La parte recurrente insiste en su planteamiento señalando las infracciones en que incurre la Ordenanza impugnada ya denunciadas en la demanda y recoge como motivos de casación el hecho de que la sentencia no haya acogido sus alegaciones, que vuelve a reproducir frente a las razones expuestas por la Sala para su pronunciamiento desestimatorio, como si de una apelación se tratara.

Lo anteriormente expuesto determinaría por si solo la inviabilidad de este recurso, no obstante y para dar respuesta a las alegaciones de la parte, conviene señalar que lo que se cuestiona por la misma en los motivos de casación formulados es la inclusión, por el art. 2 de la Ordenanza, entre los caminos municipales de dominio público de Almadén, de los caminos que discurren por la Dehesa de Castilseras de su propiedad. Así se refleja expresamente en el suplico cuando solicita que se "declare nula y contraria a Derecho la Ordenanza del Ayuntamiento de Almadén reguladora de los caminos rurales públicos de dicho municipio, en la medida que en la misma, en su art. 2, declara como de dominio público municipal, los caminos que atraviesan la Dehesa de Castilseras, propiedad de mi representada".

Frente al criterio de la Sala de instancia, que se ha expuesto antes, reproduciendo la sentencia, entiende la recurrente que es el art. 2 de la Ordenanza cuando establece que "son caminos municipales de dominio público los incluidos en el Inventario de Caminos del término municipal de Almadén", el que determina la calificación de como tales de los caminos cuya propiedad reivindica y en ello apoya sustancialmente todos los motivos de casación, que no pueden acogerse por las siguientes razones:

El referido precepto de la Ordenanza no constituye un acto de delimitación e identificación de los caminos de domino público del municipio, limitándose a la remisión al Inventario aprobado al efecto por el Pleno del Ayuntamiento, de manera que carece de fundamento cuestionar tal precepto por la inclusión en el Inventario de concretos caminos, cuando dicha inclusión no se plantea ni decide en la Ordenanza impugnada y ni siquiera se reproduce; por lo tanto, la revisión y control de legalidad de la misma en ningún caso puede resultar de un contenido que no tiene ni, por lo tanto, corregirse o modificarse. La Ordenanza realiza una remisión genérica al Inventario de Caminos aprobado por el Ayuntamiento, de manera que las discrepancias con la inclusión de concretos caminos en dicho Inventario han de hacerse valer frente al mismo, es decir, en el procedimiento en el que se examina y decide sobre tal inclusión, cuya legalidad y acierto es controlable por los medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico.

Desde estas consideraciones iniciales, que vienen a confirmar las apreciaciones y pronunciamientos de la Sala de instancia, incluida la diferencia con la situación contemplada en la sentencia de la Sala de 30 de noviembre de 2014 invocada por la parte, han de desestimarse ya los motivos primero y segundo, que se refieren, respectivamente, a los modos de adquisición de bienes y derechos por las Administraciones Públicas ( art. 15 Ley 33/2003) y a la expropiación forzosa ( art. 21 LEF y art. 33 CE), instituciones de distinta naturaleza de la delimitación de los bienes de dominio público, cuya regulación no resulta aplicable al caso, en el que, como acabamos de señalar, ni siquiera se lleva a cabo ni supone un acto de delimitación del dominio público.

Tampoco pueden servir de fundamento las alegaciones de la parte que cuestionan el alcance y legalidad del Inventario de Caminos aprobado por el Pleno del Ayuntamiento con fecha 31 de julio de 2013, fundamentalmente porque la legalidad de dicho Inventario no es objeto de examen en este recurso, como se refleja en la sentencia recurrida y, por lo tanto, las alegaciones que puedan plantearse sobre su legalidad y alcance habrán de sustanciarse, como ya hemos indicado, en una eventual impugnación del mismo, aunque no está demás señalar, frente a la alegación de la parte en el sentido de que no se ha aprobado ningún Inventario de Caminos Públicos sino un Inventario de Caminos del Término Municipal de Almadén, que como se refleja en la reproducción del mismo incorporada al expediente, ya en los antecedentes y justificación se refiere al Inventario de caminos de uso público, igualmente en el apartado de objetivos señala al efecto "obtener un inventario y cartografía actualizado de la red de caminos públicos", se contiene una tabla de Caminos Históricos y una tabla de Caminos Actuales y se obtiene un Listado de Caminos Declarados Públicos, con Fichas Individualizadas de Caminos Públicos, que por cierto fueron objeto de complemento de expediente a instancia de la parte recurrente que señaló la falta de reproducción de algunas de ellas. Es en tal condición de dominio público que se procede a "Aprobar definitivamente el Inventario de caminos que corresponden a esta Entidad Local como complemento al Inventario General de Bienes y Derechos de la Entidad Local, formado en diciembre de 2012". Y por otra parte, se cuestiona la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido y se alega su desconocimiento, reflejándose igualmente en las actuaciones la adopción de los correspondientes acuerdos para su realización, emisión de informes y aportación de estudios y documentación, la aprobación inicial por el Pleno el 18 de febrero de 2013, como complemento al Inventario General de Bienes y Derechos de la Entidad Local, formado en diciembre de 2012, el sometimiento a información pública y audiencia a los interesados por un plazo de treinta (30) días, a efectos de reclamaciones, y sugerencias, mediante la inserción del correspondiente edicto en el Boletín Oficial de la Provincia de Ciudad Real número 61, de martes, 16 de abril de 2013, y en el tablón de anuncios de este Ayuntamiento, presentándose alegaciones que fueron resueltas, tras lo cual se produjo la aprobación definitiva, de manera que, al margen del examen de la posible existencia de otras irregularidades o deficiencias del procedimiento, sobre las que no cabe pronunciarse en este recurso sino en su caso en una eventual impugnación del acto al que se atribuyen, no se justifica la falta de un procedimiento con la publicidad legalmente exigida que haya causado indefensión a la recurrente frente a la aprobación del referido Inventario, cuya impugnación por la misma no consta.

Todo ello conduce a la desestimación del tercer motivo de casación.

Finalmente, el cuarto motivo de casación carece de fundamento como alegación de falta de motivación por no haberse valorado la prueba pericial de la instancia para acreditar que los caminos a los que, según la recurrente, el art. 2 de la Ordenanza atribuye la condición de dominio público, son propiedad de la recurrente, cuando la Sala de instancia rechaza que ese sea el contenido y alcance del referido art. 2, con lo que el hecho que se trata de acreditar queda fuera del proceso, siendo significativa al respecto la alegación del Ayuntamiento en el escrito de oposición al recurso en el sentido de que, durante la práctica de la prueba pericial, al amparo de los arts. 60.4 LJCA y 369.1 LEC, solicitó que se declararán impertinentes las preguntas a los peritos sobre los caminos del término municipal de Almadén, lo que se admitió por el magistrado ante el que se practicaba la prueba.

A ello ha de añadirse que, bajo la invocación de falta de motivación de la sentencia, lo que se lleva a cabo en dicho motivo de casación es una valoración de la referida prueba pericial, la cual, además de no resultar procedente por referirse a hechos que quedan fuera del proceso, habría de hacerse valer por un motivo distinto como es el previsto en el art. 88.1.d) de la Ley procesal.

En consecuencia, también este cuarto motivo de casación debe ser desestimado.

Por todo ello procede desestimar el recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA si se devengara, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.