STS 1223/2019, 24 de Septiembre de 2019

En el recurso n.º 51/2016, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el 24 de enero de 2017 se dictó la sentencia n.º 30, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

" FALLAMOS

DESESTIMAR el recurso interpuesto por la procuradora Dª VANESA RAMIREZ-CÁRDENAS FERNÁNDEZ DE ARÉVALO, en nombre y representación de la mercantil JIMENEZ Y CARMONA SA con la asistencia letrada de Dº MANUEL A. ROMERO REY contra la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura, de fecha 30/11/2015, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 07/10/2015 por la que se desestima la solicitud de abono de intereses de demora del contrato de obra "MEJORAS DEL ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A VALDEOBISPO", que CONFIRMAMOS, imponiendo las costas a la actora".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la mercantil Jiménez y Carmona, S.A. (JICARSA), que la Sala de instancia tuvo por preparado por auto de 15 de marzo de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas, y personados el procurador don Juan José Gómez Velasco, en representación de la parte recurrente y el letrado de la Junta de Extremadura, en la representación y defensa que por su cargo ostenta, como parte recurrida, por auto de 3 de julio de 2017 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"Primero. Admitir el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de JICARSA contra la sentencia núm. 30/2017, de 24 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en el recurso núm. 51/2016 .

Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

Si una vez aprobada la liquidación de un contrato del sector público sin reserva alguna por parte del contratista, cabe entender que éste renuncia a la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de anteriores certificaciones de obra o si, por el contrario, la liquidación del contrato no comporta la extinción de obligaciones como la señalada (y el derecho a su reclamación), singularmente cuando la normativa reguladora de los intereses de demora los impone ex lege transcurrido el plazo previsto.

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 25 LGP , los artículos 200.4 , 204 , 205 y 218 LCSP (equivalentes con alguna modificación en materia de plazos a los actuales artículos 216.4 , 221 , 222 y 235 TRLC) y el artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme".

Por diligencia de ordenación de 11 de julio de 2017 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

Por escrito de 25 de septiembre de 2017, el procurador don Juan José Gómez Velasco, en representación de la recurrente, formalizó la interposición del recurso, al amparo del artículo 88.2.a ) y c) de la Ley de la Jurisdicción , planteando la duda sobre la interpretación que debe darse al artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , a los artículos 200.4 , 204 , 205 y 218 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y al artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que regulan los intereses de demora y el procedimiento de liquidación de los contratos del sector público.

Y después de exponer sus pretensiones y los pronunciamientos que solicita, suplicó a la Sala que, previos los trámites legales procedentes,

"acuerde casar dicha Sentencia, reconociendo que el plazo de cuatro años para reclamar intereses de demora por el retraso en el pago de certificaciones de obra, que se generan ex lege con la superación del plazo legal de pago, debe empezar a computarse desde la liquidación definitiva del contrato y, en consecuencia, dicte Sentencia en la que se reconozca el derecho de mi mandante a percibir los intereses de demora generados por el pago extemporáneo de las certificaciones de la obra de referencia en la cuantía y con los demás pronunciamiento indicados en la demanda del procedimiento de instancia (25.163,20 euros de intereses, más el correspondiente anatocismo desde la interposición del recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de las costas del procedimiento en primera instancia o, subsidiariamente, el reconocimiento de costes de cobro)".

Por segundo otrosí digo, manifestó que considera innecesaria la celebración de vista.

Evacuando el traslado conferido por providencia de 20 de octubre de 2017, el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que ostenta de dicha Junta, se opuso al recurso por escrito de 20 de diciembre de 2017 en el que solicitó a la Sala que, previos los trámites pertinentes, dicte resolución desestimando el presente recurso de casación, con imposición de costas, dijo, a la parte recurrente.

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción , atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 19 de junio de 2019 se señaló para votación y fallo el día 10 de septiembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 10 de septiembre de 2019, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 17 siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó el recurso de Jiménez y Carmona, S.A. (JICARSA) contra la denegación por la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras de la Junta de Extremadura, por resolución de 7 de octubre de 2015, confirmada en reposición por la de 30 de noviembre siguiente, de su reclamación de la cantidad correspondiente a los intereses de demora por el retraso en el pago de certificaciones de la obra "Mejoras del abastecimiento de agua potable a Valdeobispo", así como los intereses de esos intereses de demora. La Administración extremeña justificó su negativa a satisfacer esa cantidad porque la reclamación se produjo una vez liquidado el contrato y aceptada la liquidación sin que por la contratista se hiciera salvedad o reserva alguna.

En su demanda la recurrente adujo que el plazo de prescripción para la reclamación de intereses de demora comienza a contarse desde la liquidación definitiva del contrato e invocó la sentencia de esta Sala de 24 de junio de 2011 (casación n.º 2069/2008 ). Además de las cantidades correspondientes a unos y otros intereses, pidió la condena en costas a la recurrida o, subsidiariamente, que se le abonaran los costes del cobro. Y la Junta de Extremadura contestó que, aceptada la liquidación del contrato, cobrado el saldo resultante y devueltas las garantías, las obligaciones de las partes debían considerarse extinguidas. Respecto del anatocismo, opuso que no se reclamó en vía administrativa y que, en todo caso, no se estaba ante una cantidad líquida. En fin, alegó que la reclamación administrativa no precisa de la intervención de letrado y que sus honorarios y los del procurador no cabe reclamarlos por anticipado, sin perjuicio de su impugnación por indebidos o por excesivos.

La sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo con estos razonamientos:

"En efecto, el art 235.3 pfº 2º del RDLeg, de 14 de noviembre, del TRLCSP, establece que "Dentro del plazo de quince días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el director facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobre el estado de las obras. Si éste fuera favorable, el contratista quedará relevado de toda responsabilidad, salvo lo dispuesto en el artículo siguiente, procediéndose a la devolución o cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obligaciones pendientes que deberá efectuarse en el plazo de sesenta días. En el caso de que el informe no fuera favorable y los defectos observados se debiesen a deficiencias en la ejecución de la obra y no al uso de lo construido, durante el plazo de garantía, el director facultativo procederá a dictar las oportunas instrucciones al contratista para la debida reparación de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encargado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía".

Es decir, es el momento de aceptar o no la liquidación del contrato cuando el contratista puede alegar la inclusión en la liquidación de las "obligaciones pendientes", entre las que indudablemente se encuentra la obligación de abonar los intereses de demora en el pago de las certificaciones, no habiendo ya en ese momento imposibilidad alguna de fijar perfectamente su importe. Al no haberlo hecho así se deduce que el contratista renunció a su derecho a percibir las cantidades por ese concepto.

Ese es también el criterio que se sustenta en las SSTTSS de 15/03/2012, rec. 2462/2009 y 25/01/2012, rec. 5571/2009 . Y nosotros lo hemos dicho también, a sensu contrario, en la Sentencia de 03/03/2016, rec. 324/2015 y en la de 31/10/2014, rec. 425/2013 , donde concluimos que "En definitiva, y a modo de resumen, las pretensiones de la demanda deben prosperar pues en nuestro caso no se aprobó ni abonó la liquidación definitiva del contrato y desde la cancelación de la garantía (como último acto del mismo) hasta la presentación de la reclamación de intereses de demora no ha trascurrido el plazo de cuatro años fijado en la Ley de Hacienda de Extremadura (Ley 5/2007, de 19 de abril), por lo que no podemos aceptar la prescripción alegada por la Administración demandada".

El recurso, por ello, debe ser desestimado, entendiendo la Sala que es más correcto técnicamente considerar que estamos ante un pronunciamiento de fondo que ante una decisión de inadmisibilidad del recurso por acto firme y consentido, aun cuando la cuestión reconocemos es discutible".

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera de 3 de julio de 2017 , según hemos visto en los antecedentes, admitió a trámite este recurso de casación atendiendo a que no hay un pronunciamiento directo de la Sala y sí sentencias contradictorias sobre el extremo controvertido y a que afecta a un gran número de situaciones. Y fijó en estos términos la cuestión que debemos resolver:

"Si una vez aprobada la liquidación de un contrato del sector público sin reserva alguna por parte del contratista, cabe entender que éste renuncia a la reclamación de intereses de demora por el pago tardío de anteriores certificaciones de obra o si, por el contrario, la liquidación del contrato no comporta la extinción de obligaciones como la señalada (y el derecho a su reclamación), singularmente cuando la normativa reguladora de los intereses de demora los impone ex lege transcurrido el plazo previsto".

Los preceptos a interpretar que identificó el auto de admisión son los siguientes: el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ; los artículos 200.4 , 204 , 205 y 218 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (equivalentes, dice, con alguna modificación en materia de plazos a los actuales artículos 216.4 , 221 , 222 y 235 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre) y el artículo 169 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición de Jiménez y Carmona, S.A. (JICARSA).

Afirma, en primer lugar, que la sentencia de instancia es contradictoria con otras de esta Sala que resolvieron casos asimilables, aunque no absolutamente idénticos, al de autos. Alega al respecto como muestra la de 31 de enero de 2003 (casación para la unificación de doctrina n.º 166/2002) que refiere al momento de la liquidación definitiva del contrato el inicio del cómputo del plazo de prescripción. También se refiere a las sentencias de 15 de septiembre de 2009 (casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008 ) y de 22 de diciembre de 2010 (casación para la unificación de doctrina n.º 44/2006 ). Después nos dice que es doctrina pacífica y consolidada valorar a efectos del cómputo del plazo de prescripción de cuatro años la existencia de un solo contrato y en considerar que el cómputo del plazo arranca a partir de su liquidación definitiva.

Nos advierte la recurrente de que los supuestos de hecho de esas sentencias difieren del que nos ocupa en la ausencia de una liquidación formal, pero entiende que, salvo por esa diferencia, los casos son asimilables. De ahí que considere aplicable la doctrina establecida respecto de ellos, de manera que el efecto extintivo de las liquidaciones contractuales no impide una posterior reclamación de los intereses de demora. Se trata, pues, explica, de una salvedad al efecto extintivo de las liquidaciones porque esos intereses se generan automáticamente, ex lege, y, en puridad, no forman parte de ellas. No tienen que incluirse en las mismas necesariamente, sigue diciendo, y el Tribunal Supremo ha admitido que se reclamen y liquiden en virtud de un procedimiento administrativo específico. Añade que en las sentencias a que se refiere la de instancia se otorgó valor extintivo a la liquidación del contrato porque en los supuestos a que se referían no se reclamaron intereses de demora sino cantidades por otros conceptos que sí eran susceptibles de ser incluidos en dicha liquidación: la revisión de precios o las obras ejecutadas en razón de un proyecto modificado no aprobado.

A partir de aquí el escrito de interposición repasa una serie de sentencias de la Audiencia Nacional y de Tribunales Superiores de Justicia que resuelven idéntico problema al planteado en la instancia de forma contradictoria con la recurrida. En ellas, observa, prima el cómputo del plazo de prescripción desde la liquidación definitiva del contrato.

B) El escrito de oposición

La Junta de Extremadura al oponerse a las pretensiones de la recurrente nos dice que, en realidad, el recurso carece de interés casacional ya que los preceptos de la Ley 30/2007 que deben ser interpretados fueron derogados por el Real Decreto Legislativo 3/2011 y que no se ha planteado la aplicación o inaplicación del artículo 25 de la Ley 47/2003 , pues se refiere a la prescripción para reconocer o liquidar obligaciones de la Administración. Además, nos dice, la normativa en la materia es la establecida por la Ley 5/2007, de 19 de abril, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Considera que la recurrente, consciente de que "el tema de la extinción de las obligaciones tras la liquidación del contrato tiene asentada una más que copiosa jurisprudencia" de la que no se ha apartado la sentencia recurrida, "trata de reconducirlo a la mencionada prescripción para reclamar intereses de demora". Ahora bien, subraya, no se discutió en la instancia de prescripción sino de la extinción del contrato y de las obligaciones derivadas de su cumplimiento. Reprocha, además, a la recurrente insistir en cuestiones particulares de carácter fáctico, lo cual no procede en casación, nos dice, y también critica al escrito de interposición por descansar sobre el interés subjetivo de los litigantes en lugar de hacerlo sobre el interés objetivo de las cuestiones planteadas por la sentencia. Por todo ello, se opone a la admisión de este recurso. Asimismo, aduce que en el escrito de preparación no se fundamentó la conveniencia de un pronunciamiento de esta Sala ni la cuestión jurídica interpretativa sobre la que habría de versar.

En otro orden de consideraciones entiende la Junta de Extremadura que no hay contradicción con otros pronunciamientos judiciales. Niega que sean sustancialmente iguales a los de este asunto los supuestos contemplados en las sentencias que invoca la recurrente y, también, sostiene que no ha efectuado un análisis que permita confirmar esa supuesta igualdad sustancial. Además, reitera que la ratio decidendi de la sentencia de instancia --la extinción de las obligaciones-- no es la misma que la de las sentencias invocadas, que versan sobre la prescripción de las reclamaciones, sobre todo en aquellas dictadas en casos en los que no hubo liquidación del contrato. Reprocha, igualmente, a la recurrente en casación no haber hecho explícita la afección a un gran número de situaciones.

Seguidamente, el escrito de oposición dice que hay imprecisión en la identificación de las normas o de la jurisprudencia que se consideran infringidas "justificando que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de instancia, o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas". Aquí habla de que no existe una mínima separación de apartados, se citan erróneamente los preceptos de la Ley 30/2007 y de manera impertinente la Ley General Presupuestaria. Y la cita de preceptos se hace de forma genérica sin concretar en qué sentido se consideran infringidos los que se citan.

Por último, la Junta de Extremadura sostiene que no se ha justificado la relevancia sobre el sentido del fallo de las normas cuya infracción se denuncia. Y vuelve a referirse al escrito de preparación.

El juicio de la Sala. La estimación del recurso de casación.

Hemos de advertir, en primer lugar, que la oposición de la Junta de Extremadura se dirige esencialmente contra la admisión a trámite del recurso de casación. Sus argumentos van en esa dirección y también los preceptos de la Ley de la Jurisdicción que cita. Sucede, sin embargo, que la admisibilidad del recurso es un extremo resuelto por el auto de la Sección Primera de 3 de julio de 2017 , contra el cual, dice el artículo 90.5 de la Ley reguladora, no cabe ningún recurso.

Así, pues, conforme a su artículo 93.1, llegados a este punto, nos corresponde fijar la interpretación de las normas identificadas por el auto de admisión y resolver conforme a ella las cuestiones deducidas en el proceso. Debemos desatacar al respecto que ese auto es el que marca las líneas a partir de las que deberá discurrir nuestro enjuiciamiento sin que nos corresponda revisar la apreciación de los criterios determinantes de la admisibilidad de los recursos de casación efectuada por aquél. Nuestro cometido es, por el contrario, responder a la cuestión planteada por la Sección Primera y fijar la consiguiente interpretación de los preceptos por ella relacionados.

Añadiremos que no se percibe indeterminación en la identificación de los preceptos legales relevantes y que tampoco incide en la respuesta que hemos de dar el hecho de que la Ley 30/2007 fuera sustituida por el Real Decreto Legislativo 3/2011. No la impide, desde luego, porque, aunque los preceptos de aquella no estén en vigor, sí han de tenerse presentes para resolver las controversias surgidas en contratos que se han de regir por ella por razón temporal. Por otro lado, en la medida en que la regulación de 2011 que sustituyó a la de la Ley 30/2007 hay una disciplina equivalente de los intereses de demora, esa circunstancia --y la sustitución del texto refundido por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que conserva el mismo régimen en lo que aquí importa-- no determina la pérdida de objeto del debate ni priva de utilidad a la sentencia que lo dirime.

Precisado cuanto precede, diremos que consideramos incorrecta la interpretación seguida en la instancia ya que, de los preceptos relativos al cumplimiento y a la extinción de los contratos no se desprende que la aceptación de la liquidación del contrato suponga la renuncia del contratista al derecho a reclamar los intereses de demora que, ciertamente, se devengan por ministerio de la Ley en cuanto se produce el retraso en el pago de las certificaciones de obra. A este respecto, debemos indicar que no se ha discutido por la Administración esa demora ni, por cierto, la cuantificación de los intereses reclamados.

Por otro lado, es artificioso el argumento de que el pleito no versó sobre la prescripción de las obligaciones conforme al artículo 25 de la Ley General Presupuestaria . Claro que se debatió sobre ello desde el momento en que la recurrente ha venido sosteniendo que la aceptación de la liquidación sin hacer reserva o salvedad alguna respecto de esos intereses no le impide reclamarlos porque no han prescrito y es ese precepto el que fija el plazo de prescripción. Y, de nuevo, nos encontramos con que no se ha dicho que hubiera transcurrido cuando los reclamó la recurrente.

En fin, el criterio que consideramos ajustado a la legislación sobre contratos del sector público viene a coincidir con el observado recientemente por la Sala en asuntos que, sin ser iguales a éste, sí guardan con él suficiente proximidad desde el punto de vista de la protección de la posición del contratista.

Tal sucede con lo decidido en la sentencia n.º 879/2019, de 24 de junio (casación n.º 8/2017 ), en la que hemos dicho que la falta de pago de los intereses de demora impide considerar extinguido el contrato. Y también concuerda la conclusión alcanzada con la solución de la sentencia n.º 621/2017, de 5 de abril (recurso n.º 830/2015 ), mencionada por el auto de admisión, a propósito de la devolución de las garantías. Y con las alegadas por la recurrente. En el sentido de no favorecer el enriquecimiento injusto de la Administración a costa del contratista, no está mal traída al caso la sentencia de 31 de enero de 2003 (casación para la unificación de doctrina n.º 166/2002 ). Por otro lado, no es ajena al debate la invocación de la sentencia de 22 de diciembre de 2010 (casación para la unificación de doctrina n.º 44/2006 ) respecto del comienzo del cómputo del plazo de prescripción a partir de la liquidación definitiva del contrato a propósito de la compensación de deudas tributarias con los intereses de demora en el pago de certificaciones de obra. Criterio que también sigue la sentencia de 15 de noviembre de 2009 (casación para la unificación de doctrina n.º 269/2008 ) en un supuesto de reclamación de intereses de demora. Aunque en ese supuesto no se hubiera practicado la liquidación definitiva, no encontramos motivos que impidan extender esa solución a este caso. Y lo mismo ocurre respecto de la ausencia de salvedad en el momento de la liquidación, con la sentencia de 24 de junio de 2011 (casación n.º 2069/2008 ).

En consecuencia, debemos estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y, asimismo, hemos de estimar el recurso contencioso-administrativo, anular la actuación impugnada y reconocer a la recurrente el derecho a que se le satisfaga la cantidad que reclama. En ella han de incluirse los intereses sobre los intereses de demora pues el importe de estos últimos era determinable y porque no es obstáculo que no se pidieran en vía administrativa porque siguen a aquellos por disposición del artículo 1109 del Código Civil .

La estimación no es plena porque no procede acoger la pretensión de condena a la Administración a satisfacer, en defecto de imposición de costas en la instancia, las cuales --como se dirá a continuación-- no se van imponer, los gastos correspondientes a la vía administrativa, ya que el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción contempla las costas procesales.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

A la vista de cuanto hemos dicho en el fundamento anterior, hemos de responder a la cuestión planteada por al auto de admisión afirmando que, conforme a los artículos que identifica, la aprobación de la liquidación definitiva del contrato sin expresar salvedad al respecto no impide la reclamación de las cantidades debidas en concepto de intereses por demora en el pago de certificaciones de obra dentro del plazo previsto por el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria .

Costas.

A tenor de lo establecido por los artículos 93.4 y 139 de la Ley de la Jurisdicción , cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. No se hace imposición de las de instancia a la vista de las dudas suscitadas por la cuestión controvertida.