STS 639/2019, 20 de Mayo de 2019

En el proceso contencioso-administrativo número 1272/2014, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 26 de abril de 2016 , cuyo fallo dice literalmente:

"Que, acogiendo la excepción procesal opuesta por la parte demandada, INADMITIMOS -en aplicación del art. 69.b) en relación con el 19.1 de la LJCA - el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ASOCIACION DE COLEGIOS PRIVADOS -CÍRCULO DE CALIDAD EDUCATIVA-, representada por la procuradora Doña Sharon Rodríguez de Castro Rincón, contra la Resolución dictada con fecha de 31 de octubre de 2014 por la Viceconsejera de Educación, Juventud y Deportes, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Becas y Ayudas a la Educación de la Consejería de Educación y Empleo, de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014-2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos. Sin costas.".

Contra la referida sentencia preparó la procuradora de la Asociación de Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa- recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 14 de junio de 2016 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La Procuradora de la Asociación de Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa- recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 26 de julio de 2016, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que, teniendo por presentado este escrito con su copia y poder debidamente unido, se sirva admitirlo y tener por formalizado e interpuesto en tiempo y forma RECURSO DE CASACIÓN por la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, admitir dicho recurso a trámite y en su día dictar sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la Sentencia de 26 de abril de 2016, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y dictando otra sentencia en su lugar por la que se estimen íntegramente las pretensiones deducidas por mi representada y se condene en costas de la instancia y de este recurso a la Administración demandada.".

Por providencia de fecha 4 de noviembre de 2016, se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 13 de diciembre de 2016, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso al Letrado de la Comunidad a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la procuradora doña Elisa Zabía de la Mata en escrito presentado el 27 de enero de 2017, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que tenga por presentado este escrito, se sirva admitirlo y previa la tramitación procesal oportuna, dicte en su día sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto de contrario, confirmando la sentencia de instancia, con imposición de costas."

Por providencia de 19 de marzo de 2019, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 7 de mayo de 2019, fecha en que tuvo lugar el acto, prosiguiendo la deliberación el 14 de mayo de 2019.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación. El ámbito litigioso y la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2016 .

El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la representación procesal de la Asociación Colegios Privados-Círculo de Calidad Educativa contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2016 , que acordó inadmitir el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes de la Comunidad de Madrid de 31 de octubre de 2014, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Becas y Ayudas a la Educación de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos.

El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo, con base en la apreciación de la falta de legitimación activa de la Asociación recurrente, según se expone en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, en los siguientes términos:

"Pues bien, a la luz de dicha doctrina jurisprudencial expuesta, hemos de concluir que en este caso la demandante carece de legitimación para impugnar la Resolución de la Dirección General de Becas y Ayudas a la Educación de la Consejería de Educación y Empleo, de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014-2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos porque las propias manifestaciones de la Asociación actora evidencian que su interés es el de la mera legalidad, sin que hay quedado acreditada la existencia de un interés legítimo con el alcance y contenido que hemos expuesto.

Por lo demás, es preciso recordar que hay materias en nuestro Ordenamiento Jurídico en que se reconoce por excepción la "acción pública" a los particulares, mediante la cual y amparada en el mero interés por el cumplimiento de la legalidad y la salvaguarda de los intereses generales, -que es definitiva la finalidad perseguida por la recurrente, a la vista de las alegaciones y motivos de impugnación articulados en su demanda- que permite a los administrados la posibilidad de impugnar cualquier actuación administrativa sin tener alguna conexión directa que les ataña, esto es ni derecho subjetivo que defender ni tampoco interés legítimo. Ello sucede en materias de urbanismo, medio ambiente y patrimonio público, pero no en el ámbito regulado por las normas que en este procedimiento nos ocupan.

Para terminar cumple manifestar que en nada obsta a esta conclusión el hecho de que la Administración demandada le haya podido reconocer legitimación como interesado en el expediente administrativo puesto que la propia doctrina jurisprudencial admite que sea el propio Tribunal quien plantee a las partes la posible concurrencia de la falta de legitimación, aún cuando les hubiera sido reconocida en vía administrativa, pues ello en modo alguno vincula a esta jurisdicción a la hora de resolver acerca de la legitimación para recurrir determinados actos.

Por las razones apuntadas, procede inadmitir el recurso al no apreciar que la parte actora se halle legitimada activamente para poder impulsarlo, resultando innecesario el examen de las restantes causas de inadmisión opuestas por las demandadas ni las cuestiones de fondo planteadas en el recurso."

El recurso de casación se articula en la formulación de un único motivo de casación, fundado al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en particular por vulnerar el artículo 19.1 de la citada Ley jurisdiccional , en relación con el artículo 24 de la Constitución , así como la jurisprudencia que lo interpreta.

En el desarrollo del motivo de casación se aduce que la sentencia de instancia vulnera dichas disposiciones al no reconocer legitimación activa a CICAE para deducir el recurso contencioso-administrativo que fue inadmitido, pues dicha Asociación ostenta legitimación para interponer el recurso contencioso -administrativo en línea con la condición de interesado en el procedimiento administrativo.

Se argumenta que, de acuerdo con el artículo 3.1.b) y c) de los Estatutos, la Asociación tiene como uno de sus fines la defensa de la identidad propia de la enseñanza privada diferenciada de la pública y la representación y defensa de los intereses económicos y profesionales de sus miembros ante cualesquiera entidades u organismos, por lo que no cabe dudar que CICAE ha accionado por la defensa de un concreto y cualificado interés colectivo consistente en que se declaren disconformes a Derecho unas Instrucciones cuya aplicación supone una sobrecompensación que aumenta la presión competitiva sobre los centros de enseñanza no financiados con fondos públicos.

Se alega también que la sentencia de instancia vulnera la jurisprudencia que resulte aplicable, invocando a tal efecto, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2006 , de 16 de diciembre de 2008 , 9 de julio de 2013 y 4 de marzo de 2014 , así como las sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de mayo de 2012 y de 9 de febrero de 2014 .

Se afirma, en último término, que la sentencia de instancia vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, en tanto que no ha entrado a dilucidar las concretas pretensiones de fondo aducidas, amparándose para ello en la injustificada inadmisión del recurso contencioso-administrativo formulado.

Sobre el examen del único motivo de casación formulado por la Asociación de Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa-.

El único motivo de casación articulado por la Asociación Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa-, basado en la infracción del artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 24 de la constitución , y la jurisprudencia que lo interpreta, debe estimarse, con base en las siguientes consideraciones jurídicas.

Esta Sala sostiene que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación excesivamente rigorista de los artículos 19.1 y 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al considerar que la Asociación de Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa- carece de legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Becas y Ayudas a la Educación de 31 de julio de 2014, por la que se amparan Instrucciones relativas a la autorización de relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos, al no haberse acreditado la existencia de un interés legítimo con el alcance y contenido que exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y haber quedado evidenciado que actúa en defensa de la mera legalidad.

En efecto, cabe recordar que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la legitimación está ligada a la acreditación de la existencia de un interés legítimo, que se corresponde con la idea de que en el supuesto de que se estimare el recurso contencioso- administrativo, y prosperasen las pretensiones deducidas, y se anulare la disposición o el acto, la persona física o jurídica que entabla la acción obtendrá un revelado, beneficioso o ventajoso; es decir, cuando del fallo se derive la producción automática de un efecto positivo y cierto en la esfera de sus derechos e intereses.

Al respecto, en la sentencia de esta Sala de 7 de junio de 2006 (RC 7978/2003 ) dijimos:

"Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003], de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ] y de 31 de mayo de 2006 [ R 38/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta."

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto.".

Cabe, asimismo, precisar que, cuando se trata de Asociaciones, el artículo 19.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en su apartado b), prevé como título legitimador el supuesto de que resulten afectados sus intereses legítimos por la disposición o el acto administrativo impugnado, para lo cual habrá de comprobarse que por disposición legal o por atribución estatutaria la Asociación recurrente asume la representación y defensa de los intereses patrimoniales, económicos o de otra naturaleza de sus asociados, y que éstos obtendrán un beneficio o utilidad de la anulación del acto o disposición.

Así, en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 4 de marzo de 2014 (RC 1995/2011 ), dijimos:

"[...] Ante este planteamiento resultaba obligado que la Sala de instancia hubiera reconocido la legitimación de la Asociación de Servicios de Prevención Ajenos para impugnar el acto administrativo de sobreseimiento. No había duda de que se trataba de una asociación integrada por sociedades que competían con las mutuas en el mercado de los servicios de prevención ajenos de riesgos laborales, de modo que tenían indudable interés en que fuera declarada y sancionada la eventual actuación ilícita de las mutuas competidoras si es que efectivamente resultaba contraria a las exigencias de la libre competencia. Precisamente para obtener una declaración en este sentido instaron la actuación del Tribunal de Defensa de la Competencia (que aceptó sin ambages su intervención como parte interesada y potencialmente perjudicada por aquella actuación) y tenían derecho a que un órgano jurisdiccional enjuiciase el fondo de la respuesta desestimatoria que la autoridad de competencia había pronunciado.".

En el supuesto que enjuiciamos en este recurso de casación, cabe referir que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Colegios Privados - Círculo de Calidad Educativa- tenía como objeto la impugnación de unas Instrucciones, adoptadas por la autoridad educativa de la Comunidad Autónoma de Madrid, con el fin de ordenar y facilitar la aplicación de lo dispuesto en los artículos 51 y 57 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación , en referencia al procedimiento de autorización del cobro de cantidades a los alumnos por la prestación de actividades escolares complementarias en centros privados sostenidos con fondos públicos, aduciendo que ostentaba legitimación activa en la medida que "el permisivo e incontrolado sistema de cobro a los alumnos de centros concertados supone una sobrecompensación , una previsión competitiva sobre los centros no financiados con fondos públicos, pues les permite ofrecer y rentabilizar servicios fuera del ámbito concertado.

Por tanto, a la vista del análisis de la relación entre el sujeto y el objeto del recurso contencioso-administrativo y de las alegaciones y pretensiones deducidas en el proceso de instancia, a los efectos de determinar si concurre el presupuesto de legitimación exigido por el artículo 19 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , debemos apreciar el desacierto del Tribunal sentenciador, porque al no reconocer la legitimación de la Asociación de Colegios Privados -Circulo de Calidad Educativa- para deducir recurso contencioso-administrativo contra las referidas Instrucciones, no tiene en cuenta que dicha Asociación, que, estatutariamente, tiene encomendada la defensa de los intereses económicos de los Centros Asociados, que son empresas educativas de titularidad privada, se ha acreditado suficientemente la existencia de un interés legítimo, en términos que puede identificarse como un interés propio, determinado, específico y concreto de carácter competitivo, ya que justifica su interés en que la aplicación de las Instrucciones supone "la eliminación encubierta de las autorizaciones de las actividades complementarias que lleva a cabo la resolución impugnada, lo que comporta un perjuicio cuantificable para los Centros privados no concertados".

También, sostenemos que tiene fundamento la afirmación que efectúa la defensa letrada de la Asociación recurrente, respecto de que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 19.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al no reconocer que CICAE se halla legitimada para la interposición del recurso contencioso- administrativo en cuanto ostentaba la condición de interesada en el procedimiento administrativo, en la medida que consideramos inadecuado el razonamiento de la sentencia de instancia relativo al análisis de dicho argumento , puesto que, aunque el juzgador, al examinar la consecuencia del presupuesto de la legitimación procesal no está vinculado por la decisión adoptada en vía administrativa, constatamos que la Viceconsejería de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid incurrió en error de Derecho al inadmitir el recurso de alzada formulado contra las Instrucciones ponderando que éstas eran un acto de comunicación interna de carácter organizativo, que estaba dirigido únicamente a los Directores de Área Territorial del Departamento, así como a los Directores de los distintos centros docentes sostenidos con fondos públicos, que revelaba inimpugnable por carecer de la consideración de acto administrativo.

Por tanto, consideramos que la sentencia de instancia infringe la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada sobre el alcance de la legitimación de las Asociaciones para entablar acciones en el proceso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.a ) y b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que exige la acreditación que el acto o la disposición impugnados hayan producido o se pudiera producir una lesión de sus intereses legítimos.

En último término, procede referir que compartimos la tesis que desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, respecto de que la sentencia de instancia ha vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva enunciado en el artículo 24.1 de la Constitución , porque, conforme a una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, este derecho, en su vertiente de acceso a un tribunal se satisface con una resolución judicial que inadmita el recurso supone que se adopte con base a la aplicación de una causa de inadmisión establecida en la Ley procesal, que es aplicada de forma razonable y proporcionada, lo que en este supuesto no se ha producido.

En este sentido, cabe referir que estimamos que la decisión de reconocer la legitimación en este proceso de la Asociación de Colegios Privados -Círculo de Calidad Educativa- recurrente, y declarar la improcedencia de acordar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, es plenamente conforme con el derecho de acceso a los recursos, que comporta, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4 de marzo , 74/2005, de 4 de abril , y 279/2005, de 7 de noviembre , como contenido esencial primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y esta conclusión jurídica se revela, asimismo, acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España).

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación Colegios Privados - Círculo Calidad Educativa- contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2016 , que casamos.

Sobre el examen de los motivos de impugnación formulados contra la Resolución del Director General de Becas y Ayudas a la Educación de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos.

Debe, en primer término, rechazarse el motivo de impugnación formulado contra las Instrucciones relativas a la autorización de relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos, basado en el argumento de que son nulas de pleno derecho por haber sido dictadas por un órgano manifiestamente incompetente, en cuanto consideramos que carece de base jurídica la afirmación de que dichas Instrucciones son unas normas de carácter reglamentario, que deberían ser aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid o por la Consejería competente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre , de normas del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

Esta Sala sostiene, tras analizar el contenido de las Instrucciones recurridas, que se trata de un acto administrativo de alcance general, que se limita a facilitar la tramitación de las solicitudes de autorización de precios por la realización de actividades escolares complementarias, servicios escolares y actividades extraescolares en centros privados sostenidos con fondos públicos, que despliega sus efectos tanto en el ámbito de la organización interna de la Administración educativa de la Comunidad de Madrid, así como respecto de los Centros concertados, en aplicación de la regulación establecida en el artículo 51 de la Ley Orgánica del Derechos a la Educación (Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre) y el Real Decreto 1694/1995, de 20 de octubre, por el que se regulan las actividades escolares complementarias, las actividades extraescolares y los servicios complementarios de los centros concertados, por lo que su adopción compete a la Dirección General de Becas y Ayudas a la Educación de la Comunidad de Madrid.

Este criterio sobre la naturaleza jurídica de las Instrucciones recurridas promueve que debamos rechazar ad limine la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo aducida por el letrado de la Comunidad de Madrid, respecto de la impugnabilidad de las mencionadas Instrucciones por no ser actos susceptibles de recurso.

En lo que concierne a la impugnación de la disposición segunda de las Instrucciones, basado en el argumento de que la previsión contenida infringe el artículo 51 de la Ley orgánica de Derecho a la Educación , debe estimarse, en cuento excepciona del régimen jurídico general de autorizaciones, establecido en dicha disposición legal, aquellas solicitudes para el cobro de actividades escolares complementarias cuando el incremento no sea superior al 2, apartado cuarto, en que se prevé que basta la remisión de una simple comunicación a la Administración , lo que supone una distorsión del sistema de control que corresponde a la Administración educativa de la Comunidad de Madrid, que pueda afectar al libre juego de la competencia en el mercado de prestación de servicios educativos

Cabe referir al respecto, que en la sentencia de esta Sala Jurisdiccional del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2007 (RC 229/2002 ) ya hemos formulado doctrina jurisprudencial en relación a la interpretación del artículo 51 de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación , al acoger la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, cuyos razonamientos sobre la exigencia de seguir un procedimiento de autorización, resultan plenamente trasladables en la resolución del presente recurso de casación.

En lo que respecta a la impugnación del apartado quinto de la disposición segunda de las Instrucciones (aunque por error se cita como impugnada la disposición quinta), que se sustenta en el argumento de que la previsión de que las autorizaciones de cobro se entienden concedidas por el transcurso del plazo de tres meses, vulnera el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , consideramos que debe desestimarse, en cuanto que no nos encontramos ante un supuesto de transferencia de facultades relativas al servicio público, que excluya el régimen del silencio positivo, tal como aduce el Letrado defensor de la Asociación recurrente.

En consecuencia con lo razonado, procede estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE COLEGIOS PRIVADOS -CÍRCULO DE CALIDAD EDUCATIVA- contra la Resolución del Director General de Becas y Ayudas a la Educación de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos, cuya disposición segunda, en lo que concierne a la exclusión de determinados supuestos del procedimiento de autorización de cobro por la prestación de actividades escolares complementarias, anulamos por no ser conforme a Derecho..

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrida.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros.

En lo que respecta a las costas causadas en el proceso de instancia, al estimarse parcialmente el recurso contencioso-administrativo, procede imponer a la Administración demandada, hasta un límite de dos mil euros, más IVA, si procede.

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE COLEGIOS PRIVADOS -CÍRCULO DE CALIDAD EDUCATIVA- contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2016 .

Segundo.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación Colegios Privados-Círculo de Calidad Educativa contra la Resolución del Director General de Becas y Ayudas a la Educación de 31 de julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones relativas a la autorización de precios por actividades complementarias y asignación de cuotas por servicios escolares y actividades extraescolares para el curso 2014/2015, por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos, cuya disposición segunda anulamos por no ser conforme a Derecho en los términos fundamentados.

Tercero.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía, así como, en lo que respecta a las costas causadas en el proceso de instancia, se imponen a la Administración demandada, con el límite cuantitativo establecido.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.