STS, 2 de Febrero de 2010

La representación procesal del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE

ESPAÑOLA interpuso ante esta Sala, con fecha 24 de julio de 2007 el recurso contencioso-administrativo número 1/146/2007 , contra el Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , por el que se modifica el Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto, aprobado por Real Decreto 797/2005, de 1 de julio .

En su escrito de demanda, presentado el 28 de diciembre de 2007, la representación procesal del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por formulada la DEMANDA y dicte en su día sentencia por la que estime el recurso y declare la nulidad del acto impugnado

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 28 de febrero de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por evacuado, en tiempo y forma el trámite y por formalizada CONTESTACIÓN A LA DEMANDA formulada de contrario y tras los que procesalmente corresponda, dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso interpuesto, declarando su conformidad a derecho del artículo y letra del Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto, sobre funciones del Colegio recurrido .

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Por Auto de 19 de septiembre de 2008 , se acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada, no recibir el procedimiento a prueba, y conceder a la representación procesal del demandante el plazo de diez días para que formule conclusiones, evacuando dicho trámite la representación procesal del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA, por escrito presentado con fecha 7 de octubre de 2008, el cual lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por evacuado el traslado para conclusiones y dicte sentencia conforme a la súplica de la demanda .

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Por diligencia de ordenación de fecha 9 de octubre de 2008, se otorgó a la parte recurrida

(la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), el plazo de diez días para presentar sus conclusiones, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 15 de octubre de 2009, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

se sirva dar por ultimada la tramitación de este pleito y por reproducida la súplica de mi escrito de contestación.

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Por providencia de fecha 4 de febrero de 2009, se designó Magistrado Ponente al Excmo.

Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 14 de abril de 2009, supendiéndose dicho señalamiento por providencia de 13 de abril de 2009, al objeto de emplazar al COLEGIO OFICIAL NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO que no constaba efectuado en las actuaciones.

Habiéndose personado el COLEGIO OFICIAL NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO, por escrito presentado el día 20 de abril de 2009, por providencia de fecha 21 de abril de 2009 se tiene por personada y parte a la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación del citado Colegio y se acuerda retrotraer las presentes actuaciones al momento posterior a la contestación de la demanda efectuada por el Abogado del Estado y, en consecuencia, se dar traslado del escrito de demanda, con entrega del expediente administrativo a la representación procesal del COLEGIO OFICIAL NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO para que conteste la demanda en el plazo de veinte días, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 28 de mayo de 2009, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

se tenga por contestada en tiempo y forma la demanda, por devuelto el expediente administrativo;

y, en atención a los méritos de aquélla, se desestime íntegramente el recurso interpuesto, declarándose el ajuste a derecho de la modificación operada en el Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de prácticos de Puerto, mediante el Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , con expresa imposición de costas a la actora .

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Por Auto de 9 de junio de 2009 , se acuerda fijar la cuantía del recurso como indeterminada, no recibir el procedimiento a prueba, y concediendo a la representación procesal del demandante el plazo de diez días para que formule conclusiones, y no habiéndose evacuando el trámite por la representación procesal del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA, por providencia de 17 de septiembre de 2009, se declara caducado el derecho de la parte actora a evacuar el trámite de conclusiones y se concede a la representación de los demandados el plazo de diez días para que presenten escrito de conclusiones sucintas.

La Procuradora Doña Paloma Alonso Muñoz, en representación del COLEGIO DE

OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA, presentó escrito el día 29 de septiembre de 2009, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por efectuadas las anteriores manifestaciones, y tener por evacuado el trámite de conclusiones, ratificando el escrito presentado el 7 de octubre de 2008 .

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Por diligencia de ordenación de 30 de septiembre de 2009, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte demandante y entregar copias a la representación de los demandados (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y el COLEGIO OFICIAL NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO), otorgándoles un nuevo plazo de diez días para que presenten las suyas, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:

1. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el 1 de octubre de 2009, efectuó las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   se sirva dar por ultimada la tramitación de este pleito y por reproducida la súplica de mi escrito de contestación.

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2. - La Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo, en representación del COLEGIO OFICIAL

   NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO, en escrito presentado el 14 de octubre de 2009, efectuó, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   Que teniendo por evacuado el trámite de contestación a la demanda (sic) y continuada que sea la tramitación se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso interpuesto por el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante.

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Por providencia de fecha 27 de noviembre de 2009, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 26 de enero de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal del

COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA contra el Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , por el que se modifica el Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto, aprobado por Real Decreto 797/2005, de 1 de julio .

En aras de una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede transcribir íntegramente el contenido del artículo único del Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , que dice:

« Artículo único. Modificación del Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto.

Se añade un nuevo apartado k) al artículo 16 del Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de

Prácticos de Puerto , aprobado por el Real Decreto 797/2005, de 1 de julio , que tendrá la siguiente redacción:

k) El visado de las certificaciones de compensación de las agujas náuticas y cualesquiera otros que recoja o pudiera recoger el ordenamiento jurídico

.».

Sobre los motivos de impugnación del Real Decreto 639/2007, de 18 de Mayo .

La pretensión de nulidad del artículo 16 k) del Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto se fundamenta en que la competencia atribuida al Colegio considerado, para expedir visado de las certificaciones de compensación de agujas náuticas de los buques no está en consonancia con el fin esencial de esta Corporación de ordenación del ejercicio de la profesión respectiva prevista en el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales , en la medida en que la reforma estatutaria impugnada excede del ámbito de las funciones profesionales propias de los prácticos, pues la actividad de practicaje está delimitada a la prestación de servicio de asesoramiento a los Capitanes de Buques para facilitar su entrada y salida del puerto y las maniobras náuticas dentro de éste en condiciones de seguridad, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley de Puertos .

Se aduce que la modificación estatutaria impugnada no resulta ajustada a Derecho porque la actuación profesional de compensación de agujas náuticas, cuyo visado se encomienda al Colegio de Prácticos de Puerto, se corresponde con actuaciones profesionales atribuidas a otros titulados distintos, integrados en una Corporación distinta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de inspección y certificación de buques civiles, y la Orden Ministerial de 27 de diciembre de 2002 , que, en la letra k) de su Anexo, reconoce la competencia profesional sólo y exclusivamente a los Titulados Superiores de la Marina Mercante Civil (Licenciado en Náutica y Transporte Marítimo u otro título equivalente).

Este motivo de impugnación, en los estrictos términos planteado, debe ser estimado, puesto que consideramos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1.3 y 6 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, los Estatutos generales de un Colegio Profesional no constituyen la norma adecuada para ampliar o extender, directa o indirectamente, el ámbito material de atribuciones profesionales de los colegiados, al estar limitados a la ordenación del ejercicio de la respectiva profesión, conforme a la regulación de la profesión y de su competencia establecidas en la Ley, de modo que la modificación estatutaria del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto no es ajustada a Derecho, ya que atribuye al Colegio profesional considerado la expedición de visados de certificaciones de compensación de agujas náuticas, que exceden de las funciones propias de los prácticos de puerto, tal como se refieren en el artículo 102.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que establece que «se entiende por practicaje el servicio de asesoramiento a los Capitanes de buques y artefactos flotantes, para facilitar su entrada y salida a puerto y las maniobras náuticas dentro de éste, en condiciones de seguridad y en los términos que se establezcan en esta Ley, en la reglamentación general que regule este servicio, así como en aquellas otras disposiciones normativas o contractuales que le sean de aplicación».

En este sentido, debemos significar que el artículo 20 del Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de inspección y certificación de buques civiles, que dispone que «todos los documentos, informes o manuales que a requerimiento de la Administración deban ser elaborados por los interesados, excepción hecha de los proyectos de construcción, de transformación, reforma o reparación de buques y de los asociados a la dirección de obra de estos mismos procesos, requerirán, en función de su naturaleza y contenido, la firma de un ingeniero naval, de un titulado superior de la Marina Civil, de un ingeniero técnico naval, o bien de un diplomado de Marina Civil, todos ellos en el ámbito de su especialidad y legalmente capacitados para el ejercicio de su profesión» y que «asimismo, deberán ser visados por el Colegio Oficial correspondiente del profesional que los haya firmado», que ha sido desarrollado por la Orden del Ministerio de Fomento 3479/2002, de 27 de diciembre, que considera que la actuación profesional requerida para la compensación de agujas náuticas debe ser suscrita por un Titulado Superior de la Marina Civil (Licenciado en Náutica y Transporte Marítimo u otro título equivalente, no habilita al Colegio de Prácticos de Puerto, que agrupa a todos los profesionales que realizan los servicios portuarios de practicaje, identificados en el artículo 2 de la Ley 42/2002, de 14 de noviembre , de creación del Colegio de Prácticos de Puerto, para exigir visado a sus colegiados, respecto de aquellas actuaciones profesionales que pudieran desarrollar ajenas a las funciones ordinarias inherentes a la actividad del practicaje, en cuanto no constituyen un instrumento necesario para la ordenación de la actividad profesional de los colegiados.

A estos efectos, resulta adecuado consignar la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales a la luz del artículo 36 de la Constitución y de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , y el significado de los Estatutos generales como normas especiales de autoregulación y de organización de la corporación, según dijimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2005 (RC 167/2003 ), reiterando la fundamentación jurídica expuesta en la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2004 (RC 8389/1998 ):

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales , establece como directrices normativas que configuran el marco jurídico, en lo que afecta al presente recurso contencioso-administrativo, el principio de reserva de Ley para la creación de Colegios Profesionales (artículo 4.1 LCP), el principio de reserva reglamentaria, en lo que concierne a la fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión (artículo 4.2 LCP ), el principio de unidad, que garantiza que dentro del ámbito territorial que tenga reservado a cada Colegio no pueda constituirse otro de la misma profesión (artículo 4.3 LCP ), el principio de proporcionalidad y el principio de especialidad, que aseguran que la denominación de un Colegio no pueda ser coincidente o similar a la de otros Colegios anteriormente constituidos o que no responda a la titulación poseída por sus componentes, o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quienes sean los profesionales integrados en el Colegio.

Estos principios constitucionales rectores del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, que se amparan en una norma preconstitucional, deben ser interpretados por los

Tribunales Contencioso-Administrativos de conformidad con los artículos 1, 36 y 149 de la Constitución, que enuncian el principio democrático, el principio "pro libertate", el principio de publicitación y el principio de distribución competencial, según el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la Ley fundamental, para salvaguardar, de modo prevalente, los intereses públicos vinculados a su caracterización como Corporaciones de Derecho Público que pretenden amparar la defensa de los derechos generales de la colectividad, los derechos de particulares y la ética deontológica, de modo que la voluntad corporativa se somete de forma plena al principio de legalidad.

Según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 89/1989, de 11 de mayo , «los Colegios Profesionales, constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecuencia de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante. Todo ello supone un conjunto normativo estatutario, elaborado por los miembros del Colegio y sancionado por el poder público, que permitirá, a la vez, la posibilidad de recursos y la legitimación para interponerlos, tanto por los colegiados como por personas ajenas al Colegio, pero no ajenas al ejercicio de la profesión, sean clientes, sean interesados extracontractuales, en su caso, es decir, según la profesión de que se trate.

Así es como la legislación vigente configura a los Colegios Profesionales. Estos son, según el art. 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, «Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». A lo que añade el art. 4.º que «la creación de Colegios Profesionales se hará mediante Ley , a petición de los profesionales interesados ...». Estos preceptos han sido ratificados por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre .

La doctrina de este Tribunal es ya reiterada en lo que se refiere a la calificación jurídica de los Colegios Profesionales a partir de la STC 23/1984 (RTC 1984\23 ), en la cual, partiendo del pluralismo, de la libertad asociativa y de la existencia de entes sociales (partidos, sindicatos, asociaciones empresariales), se alude a la de otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos (artículos 36 y 52 C.E .), que pueden llegar a ser considerados como Corporaciones de derecho público en determinados supuestos. La STC 123/1987 (RTC 1987\123 ) se hace eco de esa doctrina y afirma su consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas por la ley funciones públicas, lo que le lleva a afirmar que los Estatutos del Colegio constituyen una norma de organización ajena a la libertad de asociación de que trata el art. 22 de la C.E. Y , en fin, la STC 20/1988, de 18 de febrero (RTC 1988\20 ), reitera esta calificación y configura los Colegios Profesionales como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, añadiendo que el sentido del art. 36 de la Constitución no es otro que el de singularizar a los Colegios Profesionales como entes distintos de las asociaciones que puedan libremente crearse al amparo del art. 22, remitiendo la Constitución a la Ley para que ésta regule las peculiaridades de aquéllos .

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En la sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 1996 (RA 8929/1991 ) ya advertimos los límites que a la función colegial de ordenar la profesión se derivan de la Constitución y del principio de legalidad, en los siguientes términos:

Así las cosas ha de señalarse que si bien la función de ordenar la profesión que contempla con carácter general el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales al socaire del artículo 36 de la Constitución Española, tal y como señala el Tribunal Constitucional en sentencia de 11 de Junio de 1992 , solamente puede ser ejercida dentro de los límites marcados por las atribuciones otorgadas por la Ley, las cuales deben ser objeto de una interpretación estricta, encontrándose la razón de ello, tal y como se indica en la sentencia a dicho Tribunal 83/84 , en que las regulaciones que limitan la libertad de quienes desarrollan actividades profesionales y empresariales no dependen del arbitrio de las autoridades o corporaciones administrativas, de modo que por un lado, el principio general de libertad que consagra la constitución en sus artículos 1.1 y 10.1, (no en el 17.1 a que se refiere erróneamente el recurrente y que atañe a la libertad personal, paralela a la genérica libertad individual, al derecho a no ser privado de la libertad salvo en los casos y en la forma previstos en las Leyes) autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y, por otra parte, el principio de legalidad que consagran los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, que alcanza de lleno a los Colegios Profesionales cuando ordena el ejercicio de profesiones tituladas, conforme al artículo 36 de la Constitución, impide a las Administraciones públicas dictar normas sin una habilitación legal suficiente, no es menos cierto que la potestad disciplinaria de los Colegios, aspecto que ahora nos interesa por cuanto en relación a éste es al que se plantea la alegación de inconstitucionalidad, encuentra su fundamento en la Ley 2/74 de 13 de Febrero, sobre Colegios Profesionales, que alude en su artículo 5º apartado i al ejercicio de la potestad disciplinaria, que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos Colegiales .

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Por ello, estimamos que la interpretación de la disposición estatutaria recurrida, que propugnan el Abogado del Estado y el COLEGIO OFICIAL NACIONAL DE PRÁCTICOS DE PUERTO, en el sentido de que cabe entender que la facultad de visar del Colegio sólo se extiende a aquellas certificaciones de compensación de agujas náuticas realizadas por aquellos prácticos de puerto que tienen la titulación específica requerida de Titulado Superior de la Marina Civil no puede aceptarse, puesto que contradice lo dispuesto en el artículo 5 q) de la Ley de Colegios Profesionales , que establece que corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de la función de «visar los trabajos profesionales de sus colegiados, cuando así se establezca expresamente en los estatutos generales», que se circunscribe exclusivamente a aquellas concretas actuaciones profesionales que quedan amparadas en el contenido de las atribuciones de la profesión considerada.

Debe, en último término, precisarse que, como adujo la Secretaria de Estado de Economía en el Informe de oposición formulado al Real Decreto por que el se modifica el Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto enjuiciado, carece de justificación suficiente, desde la perspectiva de la tutela de los intereses públicos, imponer la obligación de visado a todos los trabajos profesionales de los prácticos de puerto colegiados, por tratarse de una actividad intensamente regulada por la Administración portuaria, en que, por tanto, la actividad colegial comprometida no se desprende que pretenda la tutela de intereses concurrentes en el ejercicio de la profesión en beneficio de los usuarios.

En consecuencia con lo razonado, al acogerse el motivo de impugnación, cabe estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA contra el artículo único del Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , por el que se modifica el Estatuto General del Colegio Nacional de Prácticos de Puerto, aprobado por Real Decreto 797/2005, de 1 de julio, declarando la nulidad del inciso del artículo 16 , apartado k) referido a «compensación de las agujas náuticas».

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo

139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal el COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA contra el artículo único del Real Decreto 639/2007, de 18 de mayo , por el que se modifica el Estatuto General del Colegio Oficial Nacional de Prácticos de Puerto, aprobado por Real Decreto 797/2005, de 1 de julio, declarando la nulidad del inciso del artículo 16 , apartado k) referido a «compensación de las agujas náuticas».

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.