STS, 21 de Enero de 2010

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 2811/1998, interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, de 4 de febrero de 1998, que aprobó definitivamente un Plan Especial.

La Sentencia aquí impugnada, de 22 de junio de 2004 , acuerda en el fallo lo siguiente:

administrativo interpuesto en nombre y representación de la Associació de Defensa i Estudi de la Natura (ADENC)" contra el acuerdo de la Comissió d'urbanisme de Barcelona de 4 de febrero de 1998 (D.O.G.C. 3-4-98), aprobando definitivamente el Pla Especial de dotacions i assignació d'usos per a la localització d'una area de servei a l'autopista E-9, de Sant Cugat del Vallés, y contra la desestimación presunta por el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya del recurso ordinario interpuesto contra aquel, resoluciones y Plan Especial que anulamos y dejamos sin valor ni efecto jurídico>>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, por las dos partes recurrentes, "Repsol Comercial de Productor Petrolíferos, S.A." y "Tunels i Accesos de Barcelona, S.A.C. (TABASA)", solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se declare conforme a derecho el Plan Especial impugnado en la instancia.

Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación la "Asociación de Estudi i

Defensa de la Natura (ADENC)" solicitando que se tenga por formulada oposición al recurso de casación y se acuerde la desestimación del mismo, con imposición de costas.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 19 de enero de

2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, de 4 de febrero de 1998, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Dotaciones y Asignaciones de uso para la localización de un área de servicios en la autopista E-9, en el término de Sant Cugat del Vallés, y contra la desestimación presunta del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña del recurso ordinario interpuesto contra la indicada aprobación y, en consecuencia, se anula el expresado plan especial.

La estimación del recurso se razona en el fundamento tercero de la sentencia impugnada, en el que, tras haber desestimado la causa de inadmisibilidad alegada por las demandadas, se explica que estimable, por el contrario, la imputación de violación del principio de jerarquía normativa entre Planes, ya que los Especiales, conforme al artículo 29.1 del texto refundido de las disposiciones vigentes en Catalunya en materia urbanística, de 12 de julio de 1990 , aplicable al caso por razones temporales, y artículos 6 y 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , no pueden sustituir a los Planes Generales en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio; es decir, la estructura general y orgánica del territorio debe reservarse a la planificación general urbanística y esta estructura en el Plan General Metropolitano está integrada por los sistemas generales y, en la medida en la que se quiera incidir sobre ellos (sin alterar o variar sustancialmente la coherencia entre previsiones y ordenación, circunstancia que motivaría la necesidad de una revisión del planeamiento general), debe estarse a la preceptiva modificación de dicho Plan General Metropolitano. (...) En el presente caso, tal como se recoge en los apartados 1.3 y 2.4 de la Memoria del Plan Especial que nos ocupa, el suelo del sector con clave 3 (sistema ferroviario) y clave 5 (red viaria básica, se reconvierte en su mayor parte a clave 9 (protección de sistemas generales) y, en una pequeña superficie, a clave 27 (parque forestal), alterando así los sistemas generales de la zona (artículo 9 del Plan General Metropolitano); en consecuencia, cuando se aprueba el Plan Especial de 4 de febrero de 1998, se modifica en los términos dichos el Plan General Metropolitano de 1.976 (con su modificación de 1.988), con un instrumento inadecuado para ello que, por tanto, debe ser declarado nulo. Y el dato de que con posterioridad, en fecha 13 de julio de 1999, se aprobase definitivamente una modificación puntual del Plan General Metropolitano de idéntico alcance que el Plan Especial que, si este hubiera sido válido, hubiera resultado innecesaria, no hace sino corroborar lo expuesto y poner de manifiesto la conciencia por parte de la Administración de la incorrección del Plan Especial anterior.>>.

Los dos escritos de interposición de sendas partes recurrentes se sustentan sobre la lesión de los artículos 6 y 76, apartados 3 y 6, del Reglamento de Planeamiento , y ponen de manifiesto que no se han traspasado los límites de esta figura del planeamiento. A estas razones responden sustancialmente los motivos segundo y tercero del recurso deducido por la representación de Repsol, y los motivos primero y segundo invocados por "Tabasa", todos ellos invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA , destinando esta sociedad anónima el tercer motivo a denunciar la infracción del artículo 57.3 de la Ley 30/1992 alegando el alcance retroactivo del plan general posterior en relación con el contenido del plan especial aprobado.

Antes de analizar, no obstante, los indicados motivos de casación procede examinar con carácter preferente el motivo primero invocado por Repsol, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , pues la estimación del mismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 95.2.c) de la LJCA , determinaría una reposición de actuaciones e impediría el análisis de fondo que suscitan los demás motivos invocados.

El expresado motivo primero denuncia un quebrantamiento de forma por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales porque la sociedad anónima recurrente, Repsol, no ha sido emplazada oportunamente, lo que vulnera --se denuncia-- los artículos 29 y 64 de la LJCA de 1956 , ya que el recurso contencioso administrativo se interpuso al amparo de la vieja ley.

El emplazamiento por edictos previsto en el artículo 64 de la LJCA de 1956 , cuyo régimen jurídico efectivamente resulta aplicable "ratione temporis" en este caso, tiene un carácter secundario respecto del emplazamiento personal que constituye el eje medular de este tipo de comunicaciones para comparecer ante la jurisdicción. Seguidamente veremos los requisitos que han de concurrir para que el emplazamiento haya de ser de carácter personal y no por edictos y como se proyectan los mismos sobre el caso examinado.

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Con carácter general, el emplazamiento por edictos en el recurso contencioso-administrativo no garantiza suficientemente la defensa de quienes están legitimados para comparecer como demandados o coadyuvantes en procesos que inciden directamente en sus derechos e intereses. Es, por tanto, exigible el emplazamiento personal cuando los legitimados, como parte demandada o coadyuvante --figura vigente en el régimen que analizamos--, fueran conocidos e identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo o en el expediente administrativo, pudiendo, en consecuencia, dicha falta de emplazamiento suponer una vulneración del artículo 24.1 CE .

En concreto, los requisitos que deben darse para que la falta de emplazamiento personal tenga relevancia constitucional, en la medida que vulnere derechos fundamentales, o trascendencia casacional, en la medida que lesione las normas denunciadas, son, y seguimos en este punto a la doctrina constitucional expresada en las SSTC 72/1999, 125/2000 y 91/2001 , entre otras, los siguientes:

1. Que el demandante de amparo fuera titular de un derecho o de un interés legítimo y propio susceptible de afección en el proceso contencioso-administrativo en cuestión, lo que determina su condición material de demandado o coadyuvante en aquel proceso. La situación de interés legítimo resulta identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 97/1991, de 9 de mayo; 264/1994, de 3 de octubre ). Y, en todo caso, la titularidad del derecho o interés legítimo debe darse al tiempo de la iniciación del proceso contencioso (SSTC 65/1994, de 28 de febrero; 90/1996, de 27 de mayo; 122/1998, de 15 de junio ).

2. Que el demandante de amparo fuera identificable por el órgano jurisdiccional. El cumplimiento de este requisito depende esencialmente de la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda (SSTC 325/1993, de 8 de noviembre; 229/1997, de 16 de diciembre; 113/1998, de 1 de junio; 122/1998 ).

3. Y, por último, que se haya producido al recurrente una situación de indefensión real y material.

Acorde con las exigencias establecidas, debemos señalar que en el caso examinado no se han vulnerado las normas invocadas, ni se ha ocasionado a la recurrente la indefensión alegada, toda vez que la obligación de emplazar personalmente se encuentra referida únicamente --según hemos recogido en el segundo requisito-- a quienes constan en las actuaciones judiciales o en el expediente administrativo como titulares de derechos o intereses legítimos, y, por tanto, no incluye a los que, después de haberse resuelto el procedimiento administrativo e iniciado el proceso contencioso, adquieren fuera de él la antedicha cualidad en virtud de actos posteriores y derivados del que es objeto del proceso.

Téngase en cuenta que en este caso estamos ante la aprobación de una disposición general, aunque la recurrente insista en sus referencias al acto impugnado, pues se trata de la aprobación de un Plan Especial, en cuyo expediente administrativo la mercantil recurrente no había participado y no ostentaba por entonces ningún derecho e interés legítimo. Es con posterioridad, y una vez aprobado el citado instrumento de planeamiento, cuando adquiere la condición de concesionaria. Repárese que la aprobación del Plan Especial tuvo lugar por Acuerdo de 4 de febrero de 1998 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona y "Repsol" resultó, según se manifiesta en el escrito de preparación de la casación, adjudicataria de la concesión para la construcción y explotación del área de servicio por acuerdo de 1 de octubre de 1998 del Consejo de Administración de la otra recurrente "Tabasa" que se encarga de la gestión y exploración de los túneles de Valldiviera y sus accesos.

Este carácter sobrevenido de su condición de titular de un derecho o de un interés legítimo permite su comparecencia en juicio siempre que la misma tenga lugar por su propia voluntad e interés o por el conocimiento edictal del proceso, pero no impone una carga adicional a la Sala de instancia de ir investigando y citando a todos aquellos que durante la sustanciación del proceso pudieran suceder, o aparecer, en la titularidad de un derecho ostentando un interés legítimo.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado, por todos, ATC 144/2002, de 23 de julio que la adquisición de derechos subjetivos y de intereses legítimos sobrevenidos después de la interposición abre a los titulares la posibilidad de comparecer y actuar en el procedimiento ya en marcha como codemandados o coadyuvantes en virtud del emplazamiento edictal o por propia iniciativa, pero carece de relevancia en la fase inicial para imponer a la oficina judicial la obligación de emplazar a quien no conoce (SSTC 65/1994; 192/1997; 18/2002 )>>

Procede, en consecuencia, desestimar el primer motivo invocado por la recurrente "Repsol, S.A."

Nos corresponde ahora analizar conjuntamente los motivos invocados por el cauce procesal del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA, según dejamos enunciado al inicio del fundamento segundo y que se concreta en determinar los contornos del instrumento de ordenación aprobado --Plan Especial-- en relación con el Plan General.

Las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial impugnado no responden únicamente al principio de jerarquía normativa sobre el que se sustenta la sentencia recurrida y cuya infracción late en los motivos segundo y tercero invocados por "Repsol" y primero y segundo alegados por "Tabasa", pues si así fuera no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial (artículos 17.3 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General --como es el caso de los planes especiales de reforma interior con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del RP )--.

En general, todo sistema normativo, como señalamos en nuestra sentencia de 6 de junio de 2009

(recurso de casación nº 1079/2005 ) tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v.gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada del todo por dicho principio.

Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado, en este caso, de dotación y usos de un área de servicio en la autopista E-9. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y en de los objetivos que se haya propuesto.

Ahora bien, aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento integral en la función que le es propia, como acontece con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que constituyen determinaciones vedadas al plan especial, como sucede en este caso según veremos seguidamente.

Téngase en cuenta que en el caso examinado las innovaciones que introduce el Plan Especial, a tenor de lo declarado en su Memoria, comprenden el suelo de sistema ferroviario y red viaria que pasa en gran parte a protección de sistemas generales, lo que afecta a la estructura general del territorio prevista en el Plan General Metropolitano, atendida precisamente esa trascendencia a los sistemas generales, que únicamente podrían variarse mediante la modificación del planeamiento general. De manera que no podemos estimar que la sentencia impugnada ha infringido los artículos 6 y 76, apartados 3 y 6, del Reglamento de Planeamiento , porque en la medida expuesta su aprobación ha supuesto una sustitución o suplantación del plan general al que corresponde realizar la ordenación integral del territorio.

En este sentido, debemos insistir en el carácter subordinado como instrumento de desarrollo del plan general que establece el diseño integral del territorio, según establece precisamente el apartado 6 del también mentado artículo 76 RP cuando señala que "en ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir" a los Planes territoriales "en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse". En definitiva, aunque el plan especial puede ordenar la materia propia que constituye su objeto especial con cierta autonomía, como es el establecimiento del área de servicio, sin embargo su regulación, insistimos, no puede contrariar lo dispuesto en el plan general, que impongan modificaciones posteriores del planeamiento general para dar cobertura a lo que ya ha diseñado el plan especial.

Por lo demás, no podemos considerar infringido el artículo 57.3 de la Ley 30/ 1992, que se invoca en el motivo tercero por la mercantil "Tabasa", cuando se refiere a los requisitos a que se sujeta la eficacia retroactiva de los actos administrativos, porque no estamos ante un acto administrativo sino ante una disposición general, pues tal es la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo y el plan especial aprobado no supone ninguna excepción al respecto. En este sentido, la jurisprudencia de esta Sala, cuya abundancia y uniformidad nos excusa de cita, viene señalando que los instrumentos de ordenación urbanística son verdaderas normas jurídicas de rango formal reglamentario. Por tanto, ninguna relación guarda la norma invocada con el supuesto examinado.

En consecuencia, procede desestimar los motivos invocados y declarar, por tanto, que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida que se ha opuesto al recurso no podrá rebasar la cantidad de 3.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.