STS, 3 de Octubre de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 03 Octubre 1986 |
Núm. 1.172.-Sentencia de 3 de octubre de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencias de obras. Caducidad.
DOCTRINA: El Tribunal Supremo ha venido admitiendo la licitud de las cláusulas de caducidad en
las licencias de obra, habida cuenta de las exigencias del interés público. Pero al propio tiempo y
como garantía para el administrado, ha señalado que la caducidad no opera nunca con carácter
automático por requerir un procedimiento previo en el que se dicte la resolución procedente, en
atención a las circunstancias concurrentes, aplicando en todo caso esta figura con cautela,
moderación y restricción.
En la villa de Madrid, a tres de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Promociones Esla, S. A., representada por el Procurador don García San Miguel, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Sabadell, representado por el también procurador don Morales Vilanova, bajo la dirección de Letrado, contra sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de fecha 26 de octubre de 1984 , sobre caducidad de una licencia para construir un edificio.
Antecedentes de hecho
La Alcaldía del Ayuntamiento de Sabadell dictó decreto en 10 de noviembre de 1982 por el que se declara la caducidad de la licencia para construir un edificio en la calle Tres Creus, s/n; e interpuesto recurso de reposición por Promociones Esla, S. A., fue desestimado por otro de 10 de enero de 1983.
Contra los anteriores acuerdos la referida entidad interpuso recurso contenciosoadministrativo ante la Audiencia Territorial de Barcelona, formalizando la demanda con súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos con imposición de costas a la Corporación demandada.
El Ayuntamiento de Sabadell contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.
El Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 1984, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido a nombre de la entidad "Promociones Esla, S. A.", contra los acuerdos del Ayuntamiento de Sabadell de 22 de noviembre de 1982 y de 10 de enero de 1983, éste de repulsa de la reposición deducida contra el primero, por los que se declaró la caducidad de la licencia otorgada para la construcción de un edificio en la calle Tres Creus,s/n, cuyos acuerdos declaramos conforme a Derecho y rechazamos el resto de las peticiones de la demanda; sin hacer expresa imposición en materia de costas».
La anterior sentencia se funda, entre otros, en los siguientes considerandos: «Primero.- Que el objeto del actual recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la entidad "Promociones Esla, S. A.", está determinado por su pretensión anulatoria de los acuerdos del Ayuntamiento de Sabadell de 22 de noviembre de 1982 y 10 de enero de 1983, éste de repulsa de la reposición deducida contra el primero, por los que se declaró la caducidad en la calle Covadonga, s/n. Segundo.- Que de los autos y del expediente de gestión se destacan los siguientes puntos, de interés: 1) que la actora, el 7 de agosto de 1974, solicitó la concesión de licencia para la construcción de un edificio ubicado en la calle Tres Creus, s/n, de Sabadell, compuesto de 44 viviendas: 2) que dicha licencia le fue otorgada el 28 de septiembre siguiente con sujección, entre otras, a esta condición: "El presente permiso se entenderá caducado y sin ningún valor ni efecto cuando la obra no se empiece dentro del término de un año... así como en el caso de no ejecutarla sin interrupción, a no ser que causas imprevistas lo hayan impedido, en cuyo caso lo manifestará el interesado al Ayuntamiento, y oído el facultativo, resolverá lo que crea conveniente; 3) que el Arquitecto municipal, el 29 de septiembre de 1982, informó que el referido edificio estaba en fase de estructura y que su construcción se encontraba interrumpida desde hacía mucho tiempo; y 4) que no existe constancia de que, en ningún momento, se alegara ante el Ayuntamiento la existencia de causas imprevistas impeditivas de la ejecución sin pausa de la citada construcción. Tercero.- Que la empresa recurrente, básicamente, fundamenta su recurso en los siguientes motivos: a) incompetencia de la Alcaldía para declarar la caducidad de una licencia concedida por la Comisión Permanente; b) infracción del principio de audiencia al interesado antes del pronunciamiento de aquella caducidad; c) ejecución ininterrumpida de las obras al formar parte de una unidad constructiva compuesta de cuatro bloques; y d) desviación de poder en la actuación municipal.»
Contra la referida sentencia la parte actora dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos electos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de septiembre de 1986, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos jurídicos
Se aceptan los Considerandos primero, segundo y tercero de la sentencia apelada.
La figura de la caducidad de las licencias urbanísticas ha de ser encuadrada dentro de la
Teoría general del Derecho Administrativo.
Las instituciones del ordenamiento jurídico administrativo se agrupan en torno a dos ideas fundamentales: el interés público, que justifica que dicho ordenamiento atribuye a la Administración prerrogativas exorbitantes y el interés de los administrados, que ha de ser objeto de las adecuadas garantías.
Armonizar la prerrogativa de la Administración con la garantía del administrado es el cometido típico del Derecho Administrativo, pieza esencial del Estado de Derecho.
Estas ideas inspiran también, naturalmente, la figura de la caducidad de las licencias de obras, en cuanto técnica jurídico-administrativa que es.
Desde el punto de vista del interés público, la caducidad además de, en tono menor, impedir el resultado poco estético de edificaciones en permanente construcción, aspira a lograr la plena eficacia del planeamiento vigente, impidiendo la operancia de licencias obtenidas para la ejecución de obras que no se van a llevar a cabo por el momento, cuando ya se sabe o se presiente que una nueva ordenación las haría inviables -sentencia de 20 de mayo de 1985-, así como también a evitar peticiones de licencias meramente «especulativas, simplemente para traficar con ellas» -sentencia de 12 de abril de 1985.
Por otra parte, y desde el punto de vista del administrado, no puede 1 172 desconocerse que la caducidad opera con efectos restrictivos para su esfera jurídica, pues «viene a truncar una situación favorable al administrado, no creada por la licencia, sino dimanante de algo preexistente en él, como titular potencial de un derecho subjetivo, el "ius edificandi" -sentencia de 10 de mayo de 1985- atribuido por elordenamiento urbanístico.
La jurisprudencia, contemplando las ideas generales expuestas, ha venido alumbrando un conjunto de criterios que tienden a armonizar las exigencias del interés público y las garantías del administrado:
Por una parte y pese a que el silencio del art. 15,1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales contrasta claramente con la expresa dicción del segundo apartado de dicho precepto, el Tribunal Supremo ha admitido plenamente la licitud de las cláusulas de caducidad en las licencias de obra, habida cuenta de las exigencias del interés público que se han mencionado.
Por otra, ha destacado la moderación, cautela y flexibilidad que deben caracterizar el juego de la caducidad. Así:
Nunca opera de modo automático
-sentencia de 20 de mayo de 1985-, es decir, «sus efectos no se producen automáticamente por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites previos» necesarios -sentencia de 22 de enero de 1986.
Para su declaración, pues, no basta la simple inactividad del titular -sentencia de 4 de noviembre de 1985-, sino que será precisa una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse «a es paldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos sucedan» -sentencia de 10 de mayo de 1985.
Por consecuencia «el instituto de la caducidad de las licencias municipales ha de acogerse con cautela» -sentencia de 20 de mayo de 1985 -, aplicándolo «con una moderación acorde con su naturaleza y sus fines» -sentencia de 10 de mayo de 1985- e incluso con «un riguroso criterio restrictivo» sentencia 10 de abril de 1985». En definitiva, ha operar con criterios «de flexibilidad, de moderación y restricción» -sentencia de 10 de mayo de 1985.
Ya sobre la base de lo expuesto, hay que destacar que la competencia para la declaración de caducidad, de tanta trascendencia para el administrado, corresponde precisamente al órgano competente para el otorgamiento de la licencia. Sólo él podrá llevar a cabo la valoración de los hechos, que como ya se ha dicho, resulta imprescindible.
No puede invocarse para justificar la competencia del Alcalde el art. 116,b) de la Ley de Régimen Local -ejecución de los acuerdos del Ayuntamiento -, pues la caducidad nunca opera automáticamente al exigir una ponderada contemplación de las circunstancias, a valorar con moderación, cautela y prudencia. No es la declaración de caducidad nunca pura ejecución y no resulta por tanto de aplicación dicho precepto.
Se ha dicho que el art. 15.1 de la «Ordenanza reguladora de los permisos de obras e instalaciones» del Ayuntamiento de Sabadell atribuye la competencia discutida al Alcalde. No se ha aportado su texto, pero el Ayuntamiento demandado indica que dicho precepto «señala que la solicitud de licencias se dirigirá a la Alcaldía». Este alegado tenor literal no es bastante para eliminar la competencia de la Comisión Municipal Permanente - art. 122, f) de la Ley de Régimen Local .
Ciertamente el estudio de este punto debería ser completado con la aportación de la Ordenanza invocada, pero no resulta necesario habida cuenta de lo que se indicará en el Fundamento Jurídico séptimo.
La omisión del trámite de audiencia, que en estos supuestos, dadas las características de la caducidad ya señaladas, tiene una peculiar importancia, no tiene sin embargo en este caso trascendencia invalidante, pues el conjunto de las actuaciones practicadas, excluye la idea de indefensión - art. 48,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
En el examen del fondo del asunto llama la atención ante todo que la licencia litigiosa es de 1974 en tanto que la declaración de caducidad se produce en 1982. En el modo normal de ocurrir las cosas, es claro que para la segunda fecha el bloque de cuarenta y cuatro viviendas debería haber estado terminado, lo que implica que hubo paralización.
Ahora bien, concurren en el supuesto litigioso otros datos de hecho de trascendencia para la decisión:
La licencia se solicitó aportando un proyecto para la construcción de cuatro bloques de viviendas, para los cuales, sin embargo, se instaron cuatro licencias.Al estudiar la solicitud de la licencia litigiosa, el Ayuntamiento contempló, de forma expresa -f. 3 del expediente-, el conjunto de los cuatro bloques, lo que ya revela una conexión entre los mismos conocida, tenida en cuenta y valorada por el Ayuntamiento.
Los cuatro bloques tienen un sótano común para garajes y una planta baja porticada como «elemento común de los bloques».
Hay que entender, pues, que se trataba de una obra unitaria -la sentencia de esta Sala de 2 de enero de 1985 contempla un supuesto que tiene alguna analogía con éste-. Está probado, desde luego, que se paralizó la construcción en una zona de la obra -el bloque litigioso, que por cierto está estructuralmente terminado «y tiene concluido el último forjado previsto en el proyecto»- pero no está en cambio acreditado que se paralizase totalmente -dos de los bloques están totalmente construidos y en condiciones de habitabilidad.
Y es el Ayuntamiento el que soportaba la carga de esta prueba. La presunción de legalidad del acto administrativo desplaza la carga de accionar pero no la de la prueba. Iniciado el proceso -esta es la carga que recae sobre el administrado, la de instarlo- cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invocada a su favor. El Ayuntamiento que declara la caducidad de la licencia es el que ha de probar la paralización de las obras. Y como ya se ha dicho, esto no se ha probado respecto de la total unidad arquitectónica que constituyen los cuatro bloques, lo Lo expuesto hace innecesario el examen de la alegada desviación de poder, respecto de la que, por cierto, no haya base alguna para afirmarla.
Procedente será pues la estimación del recurso de apelación, con estimación de la demanda - art. 83,2 de la Ley jurisdiccional -, sin que en aplicación de los criterios del art. 131,1 de dicha Ley, se aprecie base para imponer las costas.
En atención a lo expuesto.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal. de Promociones Esla, S. A., contra la sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona el día 26 de octubre de 1984 , en el recurso n.° 132-83, con revocación de la misma y estimando la demanda, debemos anular y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico los Decretos de la Alcaldía de Sabadell de 10 de noviembre de 1982 y 10 de enero de 1983, declaratorios de la caducidad de la licencia de obras n.° 1981-74, sin hacer una expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias. Así, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.- Manuel Garayo Sánchez.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como secretario, certifico. Madrid, 3 de octubre de 1986.- José María López-Mora.- Rubricado.
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