STS, 4 de Noviembre de 1981

SENTENCIA

Excmos. Sres.

D. Manuel Gordillo García.

D. Aurelio Botella Taza.

D. Vicente Marín Ruiz.

D. Manuel Delgado Iribarren Negrao.

D. Rafael Pérez Gimeno.

En la Villa de Madrid a cuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y uno.

VISTO el recurso de apelación interpuesto, por Fíat Hispania, S.A. representada por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado, (habiéndose declarado desierto en cuanto al otro apelante D. Bruno ); siendo parte apelada el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 26 de abril de 1978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera ), en recurso sobre enajenación de parcela.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ministerio de la Vivienda resolvió en 15 de octubre de 1973 revocar y dejar sin efecto la enajenación de la parcela 10 de la manzana 8 del Sector de la Prolongación de la Avenida del Generalísimo, de esta Capital, realizada en su día a favor de la Sociedad Fíat Hispania, S.A. por la extinguida Comisaría General para la Ordenación Urbana de Madrid. Interpuestos recursos de reposición por Don Bruno y Fíat Hispania, S.A., fueron desestimados por acuerdo de dicho Departamento Ministerial de 14 de octubre de 1974.

RESULTANDO: Que Fíat Hispania, S.A. y Don Bruno interpusieron contra las anteriores resoluciones los recursos contencioso administrativos número 405.710 y 405.767 de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, que fueron acumulados, formalizando sus demandas con la súplica de que se anularan las ordenes impugnadas. Atribuida la competencia para el conocimiento de dichos recursos a la SalaJurisdiccional de la Audiencia Nacional, se ordenó la remisión de los autos a dicha Sala, que dio traslado al Abogado del Estado, el cual contestó las demandas suplicando la confirmación de las órdenes que se impugnaban. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando este recurso debemos de confirmar y confirmamos las Ordenes del Excmo. Ministro de la Vivienda de 15 de octubre de 1973 y 14 de octubre de 1974, esta confirmatoria de la anterior al resolver reposición y que son adecuadas al Ordenamiento jurídico, cuyas Ordenes resuelvan el contrato de Compraventa de la parcela 10 Manzana 8 del Polígono Prolongación de la Avda. del Generalísimo de esta Capital, que fue otorgada por la Antigua Comisión de Urbanismo de Madrid a favor de Fíat Hispania, S.A. en escritura notarial de 8 de octubre de 1957; sin costas". El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos. PRIMERO: Que las Ordenes del Ministerio de la Vivienda de 15 de Octubre de 1973 y (en reposición) 14 de Octubre de 1974, aquí combatí das, de conformidad con la propuesta de la Delegación del Gobierno en la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid y lo informado por su Asesoría Jurídica ratifican el acuerdo de aquella Comisión de fecha 23 de mayo de 1973, declarando así resuelto el contrato de compraventa de la parcela nº 10 Manzana 8 del Polígono de prolongación de la Administración del Generalísimo de esta Capital, otorgado por la antigua Comisión de Urbanismo de Madrid a favor de Fíat Hispania, S.A. en escritura de 8 de octubre de 1957, el cual se había gestado mediante adjudicación provisional de esa parcela confirmada por Orden comunicada del Ministerio de la Gobernación, y si aquellas Ordenes Ministeriales resultasen anuladas, podría alcanzar plena validez al acuerdo de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 15 de octubre de 1973 que dispone la inclusión de la parcela en el Registro Municipal de Solares declarando su situación de venta forzosa, de tal manera que D. Bruno que con su escrito de 20 de abril de 1972 fue quien dio lugar a la incoación del expediente para incluir la parcela en dicho Registro, se considera con derecho a adquirir esa parcela por su valor urbanístico, caso de que el Ayuntamiento acordase la expropiación a favor del peticionaria, o mediante tanteo en subasta, según la opción ejercitada por esa Corporación Municipal, entendiendo que le amparan los artículos 20 y 28 del Reglamento para el Registro de 5 de marzo de 1964, 4 mientras que Fíat Hispania, S.A. como compradora que fue de la parcela, caso de no resolverse su contrato no tendría que devolverla por el precio que abonó en su día 719.630,40 pesetas, sino podría obtener dicho valor urbanístico o precio de subasta como actual propietaria, todo lo cual muestra el interés de los dos demandantes que les legitima en este proceso a tenor del artículo 28-1 de la Ley de esta Jurisdicción , quedando en definitiva planteada la cuestión en dilucidar si procede o no la resolución del contrato acordada en las Ordenes combatidas, y la devolución de la parcela por quien fue la compradora a cambio del precia que en su día pagó. SEGUNDO: Que la recurrente Fíat Hispania S.A. entiende que existió un defecto de trámite en el expediente iniciado el 29 de marzo de 1972 por el Delegado del Gobierno en la COPLACO para resolver el contrato de compraventa, cuyo defecto sería la falta de audiencia del Consejo de Estado que a su juicio resultaba imprescindible por el articulo 50.2 de la Ley de 1 de julio de 1911 sobre Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo y doctrina jurisprudencial. El artículo 17-5 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 25 de noviembre de 1944 exige audiencia de la Comisión permanente del mismo en los casos de interpretación, resolución y rescisión de los contratos administrativos, salvo las excepciones que precisan y que no son del caso, y la omisión de esa audiencia constituye un vicio insubsanable a tenor de los artículos 48, 50 y 53-5 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con los artículos 4 y 144 del Reglamento de 13 de abril de 1945 , apreciable de oficio por afectar a cuestiones de Orden público, pero frente a esta exigencia de audiencia de dicha Comisión Permanente puede esgrimirse el artículo 60 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública tal como quedó redactado por la Ley de 20 de diciembre de 1952 , pues establece un condicionamiento de aquella exigencia de ser oído el alto cuerpo consultivo para anular contratos, a que previamente hubiere informado el mismo, de manera que esta excepción es aplicable al supuesto que nos ocupa, ya que a tenor de los artículos 16 y siguientes de la Ley de 25 de noviembre de 1944 no tuvo que ser oído ese Alto Cuerpo consultivo al otorgarse el contrato, ni en pleno ni en su comisión permanente, además de que de hecho no emitió informe alguno en el expediente, y con ello entra en juego la exclusión indicada para cuando se trata de resolver contratos, eximiendo a esta resolución del informe en principio exigible si se hubiera emitido para contratar.- TERCERO: Que a tenor del artículo 19 de la Ley de 8 de abril de 1965 y artículo 48 de la de 17 de marzo de 1973 que modifica la anterior, los contratos que tengan por objeto directo la ejecución de obras o la gestión de servicios del Estado tiene el carácter de administrativos y el último texto legal citado en su apartado 2 considera en cualquier caso como contratos administrativos a los que tienen un contenido patrimonial y presentan características intrínsecas que hacen preciso un así especial tutela del interés público para el desarrollo del mismo contrató, idea que ya se encuentra en la Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911 al regular como administrativo a los contratos de servicio y Obras Públicas, concepto este de servicios públicos que ha de entenderse a estos efectos en términos amplios dentro de los cuales tiene que incardinarse el presente caso, puesto que la promoción y suministro de viviendas sociales por parte de la Administración, constituye un servicio de la naturaleza indicada, tal como lo postula la doctrina jurisprudencial sentada por la Sala 43 del Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 de Octubre de 1977 , ya mantenida en las de la misma Sala de 18 de abril de 1974 y 27 de junio de 1977, y dado que en el supuesto que nos ocupa concurre la Administración a promover ysuministrar las viviendas de renta limitada para empleados de la empresa por lo cual fácilmente se advierte se da una clara colaboración entre administración y particular con esa finalidad de interés pú buco, colaboración no surgida accidentalmente para el caso, sino impuesta por Decreto de 1 de julio de 1955 dictado para llevar a cabo en Madrid el Plan Nacional de Viviendas de Renta Limitada regulado en otro Decreto de la misma fecha, disponiendo aquel en su articulo 2º la aportación de terreno por la antigua Comisión de Ordenación Urbana de la Capital a las empresas con objeto de que cumplan su obligación de proporcionar esta clase de viviendas a sus empleados, según lo especifica y desarrolla la Orden de 12 de julio de 1955 singularmente en su artículo 69, cuyas disposiciones originaron que la Comisión de referencia dictara las bases por las que se llevaría a efecto la transmisión mediante venta a través de concurso, de solares propiedad del Organismo Urbanístico, bases publicadas en el Boletín Oficial de Estado de 15 de Septiembre de 1.956 nº 259 página 3.254, cuyo complejo normativo se infiere la carga para la administración de proporcionar solar y para la empresa de construir con la finalidad prevista, cumpliéndose así un claro objetivo de servicio publico entendido en el amplio concepto dicho, por todo lo cual ha de calificarse de administrativo el contrato por el que se dio cumplimiento a las previsiones indicadas el que se plasmo en escritura notarial de 8 de octubre de 1950, lo que comporta la competencia administrativa para pronunciarse sobre la resolución del contrato, y la de esta jurisdicción, a tenor del artículo 3- a) de su Ley reguladora , para fiscalizar el acto administrativo que lo declara resuelto.- CUARTO: Que entienden las recurrentes se produce con las Ordenes Ministeriales recurridas, la lesión de derechos por ellos adquiridos, con infracción del artículo 47- 1º c) y 110 por 2º de la Ley de Procedimiento Administrativo, 37 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 56 de la reguladora de esta Jurisdicción , y ello porque al producirse la Orden de 15 de octubre de 1973 por la que el Excmo. Sr. Ministro de la Vivienda declara resuelto el contrato de compraventa otorgado; en 8 de octubre de 1957, el Consejo de la Gerencia Municipal de Madrid con fecha 26 de julio de 1973 había declarado en situación de venta forzosa la parcela en cuestión, y dispuesto su inclusión en el Régimen Municipal de Solares de Edificación Forzosa, lo cual a juicio de Las actoras, comportaría, a tenor del artículo 145-2 y 146-1 de leyes de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y articulo 28 del Reglamento de 5 de marzo de 1964 sobre edificación forzosa , para D. Bruno como peticionario, que se expropiase la finca a su favor por el valor urbanístico o que se le concediera un derecho a tanteo si el Ayuntamiento optaba por sacarla a subasta, y para quien fue la compradora de esa parcela, Fíat Hispania, S.A. recibir un precio tanto en el supuesto de expropiación como de subasta, cualquiera de ellos superior a las 719.630,40 pesetas abonadas en el año 1957 al comprar dicha parcela y que se devolvería de prevalecer la resolución impugnada. Mas de tales preceptos se infiere que una cosa es la solicitud que cualquier persona puede presentar para que se declare una parcela en situación de venta forzosa y sea inscrita en el Registro Municipal de Solares ( artículo 144-1 LS .), y otra aquella solicitud por la que una persona manifiesta su deseo de adquirir en venta forzosa una finca después de declararse incumplida la obligación de edificar (artículo 28, Regto.), distinción necesaria, pues solo en este último caso el solicitante puede ser beneficiario de la expropiación o ejercitar el derecho de tanteo según que el Ayuntamiento opte por expropiar o subastar el solar y dado que la pretensión actora se funda en la existencia de acuerdo de 26 de julio de 1973 declarativo de venta forzosa e inscripción en el Registro, para el cual D. Bruno presento solicitud en 24 de abril de 1972, sin que conste ni se argumente en concreto que existiera solicitud alguna para adquirir la finca una vez declarada incumplida la obligación de edificar, es claro que esta sola razón es suficiente para rechazar la pretendida adquisición de unos derechos por D. Bruno , derechos que al carecer de realidad mal pueden haber sido lesionados. Por otra parte no cabe desconocer que con secuencia de la actuación inspectora el expediente para resolver el contrato se incoó por la COPLACO el 29 de marzo de 1972 y fue notificada su iniciación a Fíat Hispania, S.A. el 22 de abril.-, siguiente, es decir que esta Sociedad tuvo conocimiento de aquel expediente con anterioridad a que el Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo iniciara en 24 de abril del mismo año el otro expediente conducente a decidir la venta forzosa a inscripción en el Registro de Solares y que tuvo comienzo a instancia de D. Bruno , lo cual debe excluir la pretendida adquisición de derechos por Fíat Hispania, ya que tal adquisición se deriva de una actuación administrativa (de la Gerencia Municipal de Urbanismo) posterior a otra (de Coplaco) conducente a resolver el contrato, contrato por otra parte claramente incumplido por la Sociedad adquirente de la parcela al no haber sido destinada la misma a la exclusiva finalidad prevista de construir viviendas de renta limitada para sus empleados, cuyo incumplimiento es la causa de su resolución y es muy anterior al expediente para inscribir en el Registro de Solares y declarar en venta forzosa la parcela, razones todas que llevan a rechazar la pretendida adquisición de unos derechos y su lesión por acto posterior y que es el combatido en este recurso. QUINTO: Que otro de los temas suscitados por los recurrentes es el de la prescripción de la acción del órgano administrativo para resolver el contrato, y lo basa en tratarse de acción personal que según el artículo 1964 del Código Civil prescribe a los quince años, plazo transcurrido en exceso en 13 de octubre de 1973 en que se declara resuelto ese contrato, contando desde 31 de diciembre de 1956 que fue cuando el Ministerio de la Gobernación adjudicó la parcela definitivamente. Más se olvida al razonar así; que el artículo 1969 del Código Civil señala como comienzo del plazo para la prescripción, el momento en que la acción pueda ejercitarse, y según lo estipulado en la escritura pública de 8 de octubre de 1957, debía ser presentado el proyecto de viviendas en los seis meses siguientes, teniendo un año desde la aprobación de ese proyecto para comenzar las obras, de manera queen ningún caso podía ejercitarse la acción resolutoria antes de 8 de abril de 1958, é iniciado el expediente en 29 de marzo de -1972, es claro que no había transcurrido quince años.- SEXTO: Que también se alega por Fíat Hispania, S.A., haber proveído a su obligación de facilitar viviendas para sus empleados por un procedimiento distinto al de edificarlas en la parcela adquirida, mediante la concesión de anticipos a los interesados con objeto de facilitarles medios de adquirirlas, sistema que en cualquier caso no puede justificar la retención de una parcela cuya cesión a su favor se impuso por unas disposiciones legales a cambio de el preciso destino de construir viviendas de renta limitada para los empleados de la empresa adquirente, de tal manera que la sustitución de destino no puede justificarse e incumplir aquella finalidad supone faltar a esencial condición motivadora del contrato, como de alguna manera ya se ha dicho. SÉPTIMO: Que no concurren razones para hacer expresa condena en costas

RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal; y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó el Abogado del Estado su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el día 23 de Octubre de 1981.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García.

VISTOS: Los artículos 1 al 4, 14, 28, 56, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956; 50-2 de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Publica de 1 de julio de 1911; 60 de la propia Ley en la redacción dada por la de 20 de diciembre de 1952; 144 al 146 de la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; 20 y 28 del Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares de 5 de marzo de 1964; 37 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 27 de julio de 1957; 47, 48, 50, 53 y 110 de 1 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; 16 y 17-5 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 25 de noviembre de 1944 y 4 y 144 de su Reglamento de 13 de abril de 1945; 19 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965; 49 de la Ley de 17 de marzo de 1973; 1964 y 1969 del Código Civil; el Decreto de 1 de julio de 1955 y la Orden de 12 de julio de 1955.

ACEPTANDO los considerandos de la sentencia apelada

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que interpuesto recurso de apelación por Fíat Hispania, S.A. contra la Sentencia dictada por el Tribunal "a quo", y personada la misma ante esta Sala dentro del plazca establecido al efecto, no ha formulado, sin embargo, el correspondiente escrito de alegaciones, que permita conocer los concretos motivos de oposición á la sentencia recurrida; sin que, por otra parte, aun admitiendo que la apelación haya sido promovida en términos de generalidad y que mediante ella se transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para examinar y decidir todas las cuestiones ya planteadas en la primera instancia con arreglo a lo declarado, entre otras, en las Sentencias de 30 de junio de 1941; 8 de junio de 1960, 22 de diciembre de 1964, 27 de junio de 1973, 30 de octubre de 1974 y 27 de diciembre de 1979 pueda tampoco recaer un pronunciamiento favorable, atendidos los razonamientos que recogen los considerandos de la sentencia apelada aceptados por esta Sala en los que se llega con acierto a la conclusión de que las resoluciones administrativas impugnadas son conformes a derecho.

CONSIDERANDO: Que, por cuanto antes se expone, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por Fíat Hispania, S.A. y confirmar en todas sus partes la sentencia apelada; sin que, a tenor de lo prevenido en el articulo 131 de la Ley de reguladora de la Jurisdicción , sea de apreciar temeridad o mala fe para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.

FALLAMOS