STS 133/2019, 6 de Febrero de 2019

En el recurso nº 234/2015, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el día 30 de junio de 2016 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que, estimando el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de don Jesús Manuel , debemos anular y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la resolución de 15 de diciembre de 2014 de la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 27 de febrero de 2014 del Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León en León, dictada en el expediente NUM000 , en virtud de la cual fue sancionado don Jesús Manuel con multa de 438 € y retirada de la licencia de caza e inhabilitación para obtenerla por un periodo de 1 año, con imposición de las costas a la parte demandada.".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación La Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en un único motivo alegado al amparo del artículo 88.1,d de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que " se estime el mismo y se case la sentencia recurrida.".

Mediante providencia de 10 de octubre de 2018 se suspendió el señalamiento para votación y fallo que venía efectuado para el día 6 de noviembre de 2018 al Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Rafael Toledano Cantero por cambio de Sección del mismo, designando nuevo magistrado ponente y señalándose para votación y fallo el día 29 de enero de 2019.

En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 30 de enero siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Se impugna en este recurso la sentencia dictada el día 30 de junio de 2016 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sede de Valladolid, y recaída en el recurso nº 234/2015 .

Esta sentencia estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Jesús Manuel contra la resolución dictada el 15 de diciembre de 2014 por la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León desestimando el recurso de alzada que previamente fue interpuesto frente a la resolución dictada por el Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León el 27 de febrero de 2014 (expediente NUM000 ) y en virtud de la cual fue sancionado con multa de 438,00 € y retirada de la licencia de caza e inhabilitación para obtenerla por un periodo de 1 año, todo ello como responsable de una infracción grave prevista en el artículo 75.10 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León .

Las razones de tal decisión se encuentran en el fundamento de derecho segundo, que es del siguiente tenor literal:

"Consta en el expediente y no es controvertido que el acuerdo de iniciación del expediente sancionador se dictó el 11 de septiembre de 2013 y la resolución sancionadora el 27 de febrero de 2014.

También figura en el expediente (folio 64) que la notificación de la resolución sancionadora se llevó a cabo mediante carta con acuse de recibo que fue entregada el día 14 de marzo de 2014, después de ser retirada en lista, al haber resultado infructuosos los dos intentos de notificación en el domicilio, los días 4 y 7 de marzo, por encontrarse ausente el recurrente.

El art. 14 del Decreto 189/1994, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento Regulador del Procedimiento Sancionador de la Administración de la Comunidad de Castilla y León establece que "la duración de los procedimientos sancionatorios será de seis meses contados desde la iniciación del mismo".

En los casos, como el presente, en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, tal y como señala el art. 44 de la Ley 30/1992 y la doctrina jurisprudencial, de la que sirve de ejemplo la STS de 10 de marzo de 2008 , rec. casación 1608/2004.

No cabe duda, en consecuencia, que para determinar si se ha superado el plazo máximo de duración del procedimiento, este se ha de computar tomando como dies a quo el del acuerdo de iniciación del procedimiento y como dies ad quem el de la notificación de la resolución expresa.

La controversia gira sobre cuándo se ha de considerar cumplida la obligación de notificar a estos efectos.

La recurrente sostiene que cuando se le ha notificado personalmente la resolución final y la parte demandada cuando consta debidamente acreditado el intento de notificación, al amparo del art. 58.4 de la Ley 30/1992 .

La cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de noviembre de 2003 , dictada en el recurso de casación en interés de ley n 128/2002, en cuyo Fundamento de derecho quinto dice:

"2.- El inciso del apartado 4 del artículo 58 de la Ley 30/1992 sobre el que se debate señala que "a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos será suficiente (...) el intento de notificación debidamente acreditado". La discrepancia interpretativa reside, como se ha visto, en qué se debe entender por "intento de notificación": mientras la sentencia impugnada afirma que dicha expresión "ha de entenderse referida al momento de la culminación de todo el proceso de notificación que en este caso ha de referirse a la notificación edictal", la Diputación recurrente sostiene que la misma equivale, en el caso de autos, al doble intento de notificación por correo certificado con acuse de recibo que no pueda cumplir su objetivo.

Tiene razón la Diputación actora al calificar de errónea la interpretación efectuada por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de San Sebastián. Cuando el precepto legal habla de "intento de notificación" es evidente que se refiere a una notificación no culminada, so pena de tergiversar el sentido natural de los términos, en contra de lo que prevé el artículo 3.1 del Código Civil . Un intento de notificación que, si está debidamente acreditado, será suficiente para entender finalizado el procedimiento administrativo a los efectos de verificar si tal finalización se ha producido en el plazo máximo que la ley atribuya a dicho procedimiento. No puede hacerse equivaler tal expresión a una notificación ya culminada y plenamente eficaz, pues en tal caso el inciso en cuestión sería rigurosamente inútil. Si el inciso tiene un contenido normativo propio (los efectos mencionados del intento de notificación) es sólo y en tanto se considere el intento de notificación como algo distinto de la culminación de cualquiera modalidad de notificación admitida por la ley. En efecto, es claro y no precisaría ningún inciso legal expreso para decirlo que una notificación culminada y efectuada por cualquiera de los procedimientos previstos por la ley cumple la finalidad señalada, ya que surte todos los efectos legales y, entre ellos, el de determinar el fin del procedimiento".

La sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013, dictada en el recurso de casación n º 557/2011 , rectifica en un sentido -que no afecta a lo que aquí se debate- y solo en ese -se recalca- la doctrina fijada en la sentencia antes citada.

De acuerdo con lo expuesto, procede estimar el motivo de impugnación aducido y, estimando el recurso contencioso- administrativo, anular la resolución recurrida porque el procedimiento estaba caducado y debió archivarse, al haberse notificado la resolución final transcurridos más de 6 meses desde su iniciación. En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sala en las sentencias de 19 y 23 de febrero de 2016 .".

El recurso de casación se interpuso alegando un único motivo por la vía de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , en el que se denuncia la infracción del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en relación con la doctrina legal fijada en sentencia de la esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003 (recurso en interés de la ley 128/2002).

La Administración recurrente desarrolla este motivo partiendo de que no discute los datos que la sentencia toma en consideración sobre las fechas de incoación del expediente sancionador (11 de septiembre de 2013 ), de la resolución sancionadora (27 de febrero de 2014), de los dos intentos fallidos de notificación (4 y 7 de marzo de 2014) y de la notificación finalmente realizada (14 de mayo de 2014). Su base argumental es que la sentencia, pese a reconocer los dos intentos de notificación realizados en forma correcta dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, los días 4 y 7 de marzo de 2014, no los tiene en cuenta a los efectos de aplicar el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que invoca y que fue citada en la propia resolución recurrida, ello con la consecuencia de declarar la caducidad del procedimiento sancionador.

Solicita su estimación y se case la sentencia recurrida.

Es evidente que el recurso ha de ser estimado pues la Sala Territorial cita una doctrina legal fijada por esta Sala Tercera que sustentaba lo resuelto por los actos administrativos impugnados y luego yerra en su aplicación pues admite la caducidad alegada por el administrado pese a reconocer la existencia de los dos intentos de notificación fallidos y debidamente acreditados en el expediente que, de conformidad con nuestra sentencia de 17 de noviembre de 2003 -que trascribe-, llenarían la exigencia del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 .

Es más, no puede darse valor determinante a la única diferencia que podría apreciarse entre el asunto que resuelve la sentencia impugnada y la de esta Sala Tercera que cita en su apoyo y que sería la relativa al hecho de que en el caso que examinaba fue practicada posteriormente la notificación expresa mediante carta con acuse de recibo que fue entregada el día 14 de marzo de 2014.

Efectivamente, esta nueva vertiente debe rechazarse con base en lo resuelto por esta Sala Tercera y sección cuarta en sentencia dictada el día 14 de octubre de 2016 (recurso de casación 2109/2015 ), aunque resaltando que en ella confirmábamos un recurso de casación interpuesto frente a la sentencia de una Sala Territorial que rechazó la caducidad alegada por el administrado en un supuesto idéntico de existencia de dos intentos válidos de notificación infructuosa con notificación expresa posterior. Resaltando este dato, debemos reiterar lo dicho, que era lo siguiente:

"SEGUNDO.-

... Tiene razón el recurrente cuando afirma que el supuesto de hecho que ahora analizamos no es idéntico: contamos ahora, en efecto, con dos intentos de notificación con resultado ausente; pero, a diferencia de lo que allí acontecía, la resolución sancionadora fue finalmente notificada en forma al interesado con fecha 17 de mayo de 2013, mediante entrega de la copia en la oficina de correos correspondiente. No existe, pues, la dicotomía entre intento de notificación y fecha en la que la Administración conoce que la resolución no ha podido ser notificada (que es lo que sucedía en la sentencia del Pleno de esta Sala), sino que la cuestión por resolver no resulta plenamente coincidente: debe determinarse desde qué momento ha de entenderse cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento cuando, como es el caso, a un intento de notificación efectuado correctamente dentro de aquel plazo le sigue una notificación de la resolución producida transcurrido dicho término.

Dicho de otra forma, lo esencial es determinar si el acuerdo sancionador ha de reputarse notificado con los intentos efectuados los días 10 y 13 de mayo de 2013 (en cuyo caso, no habría caducidad) o, por el contrario, debe estarse, como fecha de notificación, a la efectiva comunicación de aquella resolución por la oficina de correos, acaecida el 17 de mayo de 2013 (supuesto en el que el expediente estaría caducado).

Y aun cuando el supuesto de hecho contemplado ahora -insistimos- no coincide plenamente con el de aquella sentencia del Pleno, forzoso será tener en cuenta la doctrina fijada en la misma pues, aunque no de manera completamente idéntica, en ambos procedimientos se plantea la cuestión de cuál sea la recta interpretación del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en relación con la eficacia de un intento de notificación legalmente practicado respecto del deber de la Administración de cumplir los plazos de duración del procedimiento.

TERCERO. Debemos anticipar que este Tribunal coincide con la solución adoptada por la Sala de instancia respecto de la inexistencia de caducidad, aunque entendemos que tal decisión es la procedente a tenor de una fundamentación jurídica no exactamente coincidente con la empleada por los jueces a quo para fundar su fallo desestimatorio.

Nuestra decisión se ampara, como inmediatamente diremos, en la aplicación al caso del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 y en la adecuada interpretación de dicho precepto cuando, como es el caso, a dos intentos infructuosos de comunicación de una resolución (efectuados en legal forma antes de transcurrir el plazo de caducidad) le sigue la expresa notificación al interesado de esa misma resolución, pero superado ya aquel plazo máximo para resolver.

Al respecto, no está de más distinguir entre intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro del plazo y notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos. En la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala de 7 de octubre de 2011 (dictada en el recurso núm. 40/2010 ) afirmamos lo siguiente:

La caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina. Por eso determina el artículo 58.4 LRJPAC que el intento de notificación debidamente acreditado es suficiente a los solos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

Y concluía dicha sentencia:

Por ello, si constan en el expediente dos intentos dentro del plazo máximo para resolver, la resolución ha de entenderse dictada dentro del plazo, aunque la notificación al interesado o destinatario exceda de dicho plazo máximo para resolver. Cosa diferente es, como indica la sentencia, que la eficacia del acto se despliegue a partir de la notificación y que sea precisamente entonces cuando para el interesado se abran los plazos para impugnarla en vía administrativa o judicial.

A nuestro juicio, el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 solo puede interpretarse en los términos que resultan de su propia dicción literal: el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para "entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos". Consideramos, además, que esa suficiencia concurre en todo caso (en el bien entendido de que aquellos intentos se realicen en debida forma), con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, al interesado.

Amparamos esta tesis en los siguientes argumentos:

1. El precepto en cuestión se refiere, cabalmente, al momento en que se tiene por cumplida la obligación de notificar en plazo, que se fija en la fecha del intento de notificación debidamente acreditado. Parece claro que si el legislador hubiera querido estar exclusivamente al momento concreto de la notificación (cuando, como es el caso, ésta tiene efectivamente lugar) así lo habría establecido expresamente.

2. Acoger como fecha relevante a efectos de caducidad solo la de la notificación de la resolución al interesado no solo supondría inaplicar aquel precepto, sino privarle de su finalidad, que no es otra que la de equiparar a la notificación (a los solos efectos de respetar el plazo de duración del procedimiento) el intento válidamente efectuado y constatado en el expediente.

3. Esta es la tesis que se deriva de la jurisprudencia de esta Sala anterior y posterior a la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013 : el intento de notificación es el determinante para entender cumplida la obligación de resolver en plazo, aunque una doctrina anterior a aquella sentencia se refería a la forma concreta de acreditar la realización de dicho intento (la constancia por la Administración del intento infructuoso, situado entonces como fecha determinante para cumplir aquella obligación).

4. La interpretación anterior se refiere, exclusivamente, al supuesto de hecho que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 contempla, esto es, para entender cumplido el deber de resolver los procedimientos en plazo. Distinto es el caso, como ya ha señalado esta Sala, de la eficacia del acto notificado, que se despliega a partir de la notificación, momento en el que empiezan a correr los plazos de impugnación en sede administrativa o en vía judicial.

   CUARTO. Las razones expuestas conducen a la desestimación del único motivo de casación aducido, sin que ninguna de las alegaciones esgrimidas por la parte recurrente enerve la conclusión expuesta. En efecto:

1. Aun cuando el principio general de irretroactividad no es aplicable, como regla, a los cambios de criterio jurisprudencial, en el caso ahora analizado ni siquiera concurre el presupuesto de hecho en que se asienta la tesis del recurrente pues, como se ha dicho más arriba, la interpretación del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 que aquí se recoge es la que se deduce de la doctrina de esta Sala, anterior y posterior a la sentencia del Pleno de este Tribunal de 3 de diciembre de 2013 .

2. Ni siquiera el criterio jurisprudencial anterior a esa resolución (y que se modifica a partir de la misma) resulta de aplicación al caso analizado pues las sentencias que se citan (señaladamente, la de 17 de noviembre de 2003 , dictada en interés de ley) no se referían a un supuesto como el que ahora nos ocupa (recogida de la notificación por el interesado tras un segundo intento en su ausencia), sino a otro bien distinto (fecha que ha de servir como dies ad quem del plazo de duración del procedimiento cuando la Oficina de Correos devuelve a la Administración el envío correspondiente).

3. No se suscita controversia entre las partes -ni en la instancia, ni en casación- sobre la regularidad de los dos intentos de notificación y su conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias.

4. No alcanza la Sala a entender en qué medida la sentencia recurrida ha podido vulnerar el artículo 128 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , precepto que se refiere a la eficacia en el tiempo de las disposiciones sancionadoras, naturaleza que no ostenta, desde luego, la doctrina jurisprudencial a que se ha hecho más arriba referencia.".

La estimación del recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León conlleva, por sí mismo, la anulación de la sentencia impugnada y ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley Jurisdiccional , nos coloca ante la necesidad de dar respuesta al recurso contencioso administrativo de la instancia, debiendo resaltar que la sentencia impugnada no examinó los vicios sustantivos que, junto con la caducidad del procedimiento, se imputaban a la resolución administrativa atacada y que era la vulneración de los artículos 24 y 25 de la Constitución , ello con base en las siguientes alegaciones:

1. inexistencia de culpabilidad, por ausencia de tablillas de señalización ni de ningún tipo de elemento delimitador de la Reserva Regional de Caza de Riaño.

2. ausencia de elementos de cargo suficientes

3. vulneración del derecho de defensa por denegación de pruebas esenciales

La sanción se impuso por un hecho concreto, por cazar dentro de los terrenos de la Reserva Regional de Caza de Riaño, siendo aplicado el tipo sancionador previsto en el artículo 75.10 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León : "Cazar o transportar armas u otros medios de caza listos para su uso, en terrenos cinegéticos, en terrenos vedados, o en zonas de seguridad, o sus proximidades, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de esta Ley , sin la correspondiente autorización, aun cuando no se haya cobrado pieza alguna".

Ninguna de las alegaciones de defensa puede ser acogida porque la denuncia presentada -folio 2 del expediente-, que fue ratificada en tres ocasiones por el funcionario denunciante -folios 31, 35 y 77 del expediente-, deja bien claro que el denunciado fue sorprendido en posesión de un rifle de cerrojo del calibre 243 mm totalmente montado para poder ejercitar la caza, hecho nunca negado ni discutido, y estando dentro de los terrenos de la Reserva Regional de Caza. De hecho, en la denuncia quedó reseñada la ubicación exacta del denunciante y del cazador mediante la consignación de datos técnicos (coordenadas), aunque con un leve error luego salvado, pero siempre dentro de los límites de la Reserva. Este elemento fáctico, fácilmente rebatible con prueba técnica, nunca ha sido cuestionado por el recurrente, que solamente ha basado su defensa en la ausencia de señalización de los límites de aquella y no en el desconocimiento de la orografía y del lugar concreto en que se encontraba y al que había llegado en unión de dos personas vecinas del lugar y conocedoras del mismo que, además, emitieron informes que obran en el expediente administrativo -folios 19 a 28- sin contradecir de manera clara y directa la concreta situación del denunciado dentro de la Reserva Regional de Caza.

Lo que hace el recurrente, desde el principio de sus alegaciones, es sembrar meras dudas sobre la correcta intervención del denunciante, dando su versión subjetiva de los hechos, pero no discutir la concurrencia de los elementos esenciales de la infracción, sin que la inexistencia de culpabilidad y la alegada ausencia de elementos de cargo suficientes puedan tomarse en consideración ante lo que acabamos de razonar tras una valoración de los hechos concurrentes.

En esa línea de defensa se cuestionaba también la denegación de pruebas testificales y de reconocimiento del terreno que en forma motivada efectuó la administración y que se consideraban esenciales para su adecuada defensa. Sorprende ahora que la parte no solicitara la prueba de reconocimiento en fase jurisdiccional y que renunciase a la práctica de dos de las tres pruebas testificales propuestas y admitidas por la Sala Territorial. Únicamente se practicó una prueba testifical de una compañera del denunciante pero que, valorada en su contenido y alcance, no permite cuestionar los hechos que se consideran probados y que consisten en que portaba un arma de caza en estado de ser usada, que estaba dentro de los terrenos de la Reserva Regional de Caza de Riaño y que conocía perfectamente su ubicación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la LJCA , no se hace imposición de las costas.