STS, 10 de Marzo de 2008

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid dictó sentencia con fecha 10 de diciembre de 2002 (recurso 861/97 ) en la que, estimando el contencioso-administrativo interpuesto por Promociones y Conciertos Inmobiliarios, S.A. (PROCISA), se anula la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid de 29 de Enero de 1997 por la que se impone a dicha entidad una multa de 69.954.194 pesetas por infracción urbanística consistente en realización de demoliciones no amparadas en licencia en la calle Hortaleza n° 61 con C/ Farmacia (expediente n° 711/96/9325).

El fundamento segundo de la sentencia recurrida expone la siguiente secuencia de hechos que se consideran acreditados:

(...) SEGUNDO.- Son hechos acreditados por constar documentalmente probados en el expediente administrativo, o por ser admitidos por las partes, sin perjuicio de lo que se exponga en ulteriores fundamentos jurídicos que con fecha 28-12-90 fue concedida a PROMOCIONES Y CONCIERTOS INMOBILIARIOS, S.A. la licencia de obras de acondicionamiento y consolidación n° 523/90/20359 para la finca de referencia, con la prescripción de conservar la primera crujía de la edificación, el zaguán y la escalera de mármol de planta baja. A pesar de haber obtenido la oportuna licencia, la propiedad del edificio no ejecutó obra alguna, por lo que a la vista del deterioro progresivo de éste con fecha 03-06-91 se ordenó por el Gerente Municipal de Urbanismo la adopción de medidas de seguridad que evitasen el peligro de hundimiento.

Por resolución del Concejal Presidente de la Junta de Distrito de Centro de 28 de Octubre de 1991 se ordenó la paralización de las obras de demolición del edificio en ático de nueva crujía e interior, por exceder las mismas de lo autorizado en la modificación de la licencia n° 323/90/323. Siendo incumplida dicha resolución, por Decreto de 16 de Noviembre de 1992 se ordenó el precinto de dichas obras. Recurrido en reposición fue revocado el mencionado Decreto de 16-11-92 por acuerdo del mismo órgano de 28 de enero de 1993. Con motivo de la solicitud de modificación de licencia (expediente 711/92/20296) y de las inspecciones de los Servicios Técnicos de la Dirección General del Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid, se puso de manifiesto que se había procedido a la demolición total e indiscriminada del interior del edificio, incluidos los elementos arquitectónicos (primera crujía, zaguán y escalera de mármol) que debían ser conservados; dicha demolición no estaba autorizada en licencia ni orden de ejecución alguna. Por decreto 11-04-94 el Gerente Municipal de Urbanismo ordenó la paralización de las obras de reestructuración total, requiriéndose a PROCISA para que solicitase la oportuna licencia que legalizase las obras denunciadas. Con fecha 03-02-95 la misma Autoridad Municipal concedió licencia para la reconstrucción del edificio (Expediente 711/94/9681). Girada visita de inspección a la finca el 14-03-95 los Servicios Técnicos Municipales comprobaron que las obras realizadas no se ajustaban a esta licencia, en la medida en que se habían ejecutado cuatro plantas de sótano cuando sólo estaban autorizadas dos, y se había modificado la envolvente y los patios de la edificación. PROCISA solicitó con fecha 06-07-95 modificación de licencia, y a falta de resolución expresa instó certificación de acto presunto que fue emitida con efectos desestimatorios el 10-10-95. A fin de evitar la consolidación de las infracciones detectadas el Gerente Municipal de Urbanismo ordenó el 06-03-96 el precintado de las obras, que no se pudo ejecutar al negarse los titulares a cerrar la obra y exigir mandamiento judicial.

Con fecha 05-06-96 se ha otorgado nueva licencia n° 711/96/5044 que modifica a la anterior y contempla la ejecución de los cuatro sótanos así como parte de la ocupación de los patios. El resto de la ocupación y la alteración de la envolvente del edificio ha sido demolida por la propiedad según han informado los Servicios Técnicos Municipales.

Incoado expediente sancionador 711/94/2428 de fecha 28 de Julio de 1994 contra la mercantil PROCISA, éste fue resuelto por decreto del Gerente Municipal de Urbanismo de fecha 16-04-96, por el que se declaraba la caducidad del procedimiento por haber transcurrido los plazos de tramitación previstos en los artículos 14-1 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid, y 43.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Con fecha 27-05-96 el Gerente Municipal de Urbanismo dispuso la incoación del presente procedimiento sancionador contra PROMOCIONES Y CONCIERTOS INMOBILIARIOS; S.A. por presunta infracción urbanística. Dicho acuerdo fue notificado el 25 de junio de 1996.

Por el instructor del expediente se redactó con fecha 09-10-96 el proyecto de propuesta de resolución según lo previsto en el art. 12 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora por la Administración Pública de la Comunidad de Madrid.

Concedido el oportuno trámite de audiencia a los interesados, por la mercantil expedientada se ha presentado en tiempo y forma escrito de alegaciones en el que se insta la nulidad de lo actuado y subsidiariamente se solicita sanción en grado mínimo, así como la incorporación al expediente de documentación relativa a la licencia de reconstrucción e informes municipales.

A la vista del referido escrito de alegaciones se solicitó a la Sección de Control de Obras y al Departamento de Protección de la Edificación informes sobre la valoración contradictoria aportada por los interesados, y sobre las partes afectadas de la primera crujía cuya demolición era indispensable.

Por el Departamento de Protección de la Edificación se ha informado que si bien no es preciso determinar el porcentaje de los forjados y elementos estructurales en situación irrecuperable, el edificio no presentaba un aspecto visual que justificase la total demolición de la primera crujía, puesto que de ser así se hubiera propuesto la declaración de ruina inminente o se hubiera ordenado su demolición total. Concluye dicho informe dictaminando que al menos entre el 16-05-91 y el 12-02-92, el edificio no estuvo sometido al oportuno control técnico, en contra de las prescripciones de la licencia de 28-12-90.

Por la Sección de Control de Obras se ha aportado detalle de los módulos y costes mínimos a partir de los cuales se obtiene el precio de m2 utilizado en la valoración imputada (95.040 ptas/m2). Con respecto al número de m2 afectados el mismo informe técnico llega a la conclusión de que no estando el edificio en condiciones de ser declarado en ruina, las partes que deberían haberse consolidado y no demolido no podrían superar el 50 por 100 de la edificación.

Al exceder la multa propuesta de la competencia del Gerente Municipal de Urbanismo por acuerdo de éste órgano de fecha 2 de diciembre de 1996 se elevaron las actuaciones al Consejero de Obras Publicas, Consumo y Transportes de la Comunidad de Madrid, que por orden de fecha 29 de Enero de 1997, por error se indica de fecha 29 de Enero de 1996 y se impuso sanción de 69.954.192 pts, sin que conste la fecha de notificación de la misma a la actora (...).

Habiendo sido alegada por la demandante la caducidad del procedimiento sancionador, la sentencia de instancia expone en su fundamento tercero diversas consideraciones de carácter general sobre el significado y alcance de la figura prevista en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria -anterior a la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero -, con expresa mención de la doctrina recogida en diversas sentencias de esta Sala. Y, a continuación, el mismo fundamento tercero de la sentencia recurrida señala lo siguiente:

(...) Por todo lo expuesto y partiendo de la base de que es de aplicación el decreto de la Comunidad de Madrid 77/93 antes referido, y en concreto su artículo 14, para determinar la existencia o no de caducidad en el procedimiento, sancionador incoado, hemos de reconocer que la sanción impuesta a la recurrente se ha sustanciado en un procedimiento que se ha prolongado más allá del plazo permitido, sin especial complejidad o sin causa imputable al administrado, por lo que debemos apreciar la caducidad del procedimiento sancionador toda vez que el plazo de conclusión del procedimiento venció a los 6 meses desde la notificación de la incoación, esto es, el 26 de diciembre de 1996, debiéndose yuxtaponer el plazo de 30 días que contempla el artículo 43.4 de la Ley 30/92, siendo así que el acuerdo sancionador se impone el 29 de Enero de 1997, y por no costar fecha de notificación habremos de estar a la que se deriva de la comunicación previa 4 de Marzo de 1997, por lo que se dictó una vez superado el plazo de duración reglamentariamente previsto con el plus de los 30 días hábiles exigido por el artículo 43.4 de la Ley 30/92. Y ello aun descontando los periodos de tiempo de dilación indebida del procedimiento por causa imputable a la actora, como son la tramitación del incidente de recusación (16 de Julio a 2 de Agosto de 1996 ) y la formulación indebida de pruebas (2 al 7 de octubre de 1996).

Por todo lo expuesto debe estimarse el recurso anulándose la resolución impugnada en los presentes autos por no ser conforme a Derecho, sin necesidad de entrar en el examen de los demás motivos expuestos por la parte recurrente

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Contra la mencionada sentencia la Comunidad Autónoma de Madrid preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2004 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, porque según se deriva del mencionado precepto el dies ad quem para el cómputo de la caducidad es la fecha en que se dicta la resolución y no la fecha en que ésta se notifica. Añade el representante de la Administración recurrente que, habiéndose reconocido en la sentencia la existencia de interrupciones en el procedimiento imputables al interesado, se ha vulnerado la doctrina contenida en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999, citada también en la sentencia recurrida, cuando señala que el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 no implica la nulidad del acto sancionador dictado fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente sancionador.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida.

Cuando ya había sido acordado en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 26 de mayo de 2004 que pasasen las actuaciones al Magistrado Ponente para que propusiese lo procedente sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso, la representación de Promociones y Conciertos Inmobiliarios, S.A. (PROCISA) presentó escrito con fecha 2 de septiembre de 2004 en el que plantea la inadmisibilidad del recurso de casación alegando que, además del proceso en el que se dictó la sentencia aquí recurrida (recurso contencioso-administrativo 861/97 ), en el que se impugna la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid de 29 de Enero de 1997 por la que se impone a dicha entidad una multa por infracción urbanística -expediente sancionador 711/96/9325-, se ha tramitado ante la misma Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid otro recurso promovido también por PROCISA (recurso contencioso-administrativo 203/2000) que guarda relación directa con el mencionado acuerdo sancionador, pues la impugnación se dirige contra la resolución de la citada Consejería de 24 de abril de 1997 por la que se desestima la petición de declaración de caducidad de aquel expediente sancionador 711/96/9325. Y dado que en este recurso 203/2000 la Sección 2ª de la Sala de Madrid dictó sentencia con fecha 20 de febrero de 2004, que devino firme. Siendo las mismas las partes personadas en ambos litigios y coincidentes las sentencias tanto en su fundamentación como en la parte dispositiva, la firmeza de la sentencia dictada en el recurso 203/2000 hace procedente la inadmisión del recurso de casación dirigido contra la sentencia recaída en el recurso contencioso-administrativo 861/97.

Por diligencia de ordenación de 20 de septiembre de 2004 se dispuso que quedase unido el escrito y pasasen las actuaciones al Magistrado Ponente, conforme a lo acordado en providencia anterior, dejando para un momento ulterior el traslado del mencionado escrito a las demás partes personadas, sin que consta en las actuaciones que ese ulterior traslado se haya producido.

Una vez acordado en providencia de 25 de abril de 2006 la admisión del recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, la representación de PROCISA se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 17 de enero de 2007 en el que, sin referirse ya a aquella causa de inadmisibilidad alegada en su anterior escrito, invoca, sin embargo, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -aunque luego no postula la inadmisión del recurso de casación, sino su desestimación- alegando que el recurso carece manifiestamente de fundamento, pues la Administración recurrente no cita como infringida norma material alguna ni expone cómo debería haberse el cómputo a efectos de caducidad, lo que a su juicio denota que ha habido mala fe al interponerse un recurso de casación carente de fundamento. Señala, además, que el pronunciamiento que hace la Sala de instancia es conforme con la doctrina del Tribunal Supremo sobre el cómputo del plazo de caducidad, citando expresamente la sentencia de la Sección 4ª de esta sala de 7 de junio de 2005. Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

La representación del Ayuntamiento de Madrid presenta escrito con fecha 19 de enero de 2007 en el que no se opone al recurso de casación por entender que efectivamente concurre el motivo de casación aducido por la Comunidad de Madrid.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de marzo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo formula la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid de 10 de diciembre de 2002 (recurso contencioso- administrativo 861/97) en la que, estimando el contencioso-administrativo interpuesto por Promociones y Conciertos Inmobiliarios, S.A. (PROCISA), se anula la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid de 29 de Enero de 1997 por la que se impone a dicha entidad una multa de 69.954.194 pesetas por infracción urbanística consistente en realización de demoliciones no amparadas en licencia en la calle Hortaleza n° 61 con C/ Farmacia (expediente n° 711/96/9325), fundamentando la sentencia la anulación de la resolución en la caducidad del procedimiento sancionador.

Antes de examinar el motivo de casación aducido por la Comunidad Autónoma de Madrid debemos centrar nuestra atención en las dos causas de inadmisibilidad del recurso que la representación de la entidad PROCISA ha invocado en momentos procesales diferentes y a las que ya nos hemos referido en los antecedentes tercero y cuarto.

La primera de las causas de inadmisibilidad fue aducida, como hemos visto, cuando ya había sido acordado en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 26 de mayo de 2004 que pasasen las actuaciones al Magistrado Ponente para que propusiese lo procedente sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso (antecedente tercero). Aparte de señalar aquí la extemporaneidad de su formulación, todo indica que la propia representación de PROCISA, que no sustentaba ese alegato de inadmisibilidad en ningún precepto legal, ha quedado finalmente persuadida de su escasa consistencia pues no alude ya a esta cuestión en su ulterior escrito de oposición al recurso de casación (antecedente cuarto). Aun así, entendemos procedente referirnos ahora a este aspecto de la controversia puesto que no se hizo en la resolución que acordó la admisión del recurso de casación. Y con ello no causamos indefensión a las demás partes personadas, pues aunque no hay constancia en las actuaciones de que se les diese traslado del escrito en el que PROCISA suscitaba esta causa de inadmisibilidad, la desestimación de la misma, por la razón que seguidamente expondremos, deja intacta la posición procesal de esas otras partes y no causa menoscabo alguno a sus respectivos derechos de defensa.

Decimos que la causa de inadmisibilidad debe ser rechazada pues, según resuelta de lo expuesto en el antecedente tercero, aunque en los dos litigios promovidos por PROCISA se plantea la cuestión de la caducidad del procedimiento sancionador, y en ambos casos la Sala de instancia termina estimando el recurso por ese motivo, lo cierto es que los recursos contencioso- administrativos estaban dirigidos contra actos administrativos diferentes: el que aquí nos ocupa, contra la resolución sancionadora, el otro contra la resolución que desestima la petición de declaración de caducidad del expediente sancionador. No existe, por tanto, identidad en el objeto de impugnación; y aunque sea sustancialmente igual el debate jurídico entablado en ambos procesos, ninguna razón hay para que la firmeza de la sentencia recaída en el otro litigio determine la inadmisibilidad del recurso de casación dirigido contra la sentencia dictada en el proceso que ahora nos ocupa.

En cuanto a la invocación de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por carecer el recurso manifiestamente de fundamento, baste decir que aunque la representación de PROCISA menciona el precepto en sus escrito de oposición, lo cierto es que no postula la inadmisión del recurso de casación por este motivo pues sólo pide su desestimación.

La Comunidad Autónoma de Madrid aduce un único motivo de casación que no puede ser acogido.

La lacónica fundamentación del motivo consiste en afirmar que se ha infringido el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, porque según se deriva del mencionado precepto el dies ad quem para el cómputo de la caducidad del procedimiento es la fecha en que se dicta la resolución y no la fecha en que ésta se notifica.

Poco o nada explica la Administración recurrente para fundamentar su planteamiento, pero lo cierto es que la conclusión que propugna es contraria a una consolidada doctrina jurisprudencial de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 7270/1992), 20 de octubre de 1998 (recurso contencioso-administrativo 939/1993), 12 de abril de 2000 (recurso contencioso-administrativo 241/1998) y 1 de octubre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 30/2000 ). En todas esas sentencias, referidas a la interpretación que debe darse al artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria, se declara que la fecha para computar el plazo de caducidad debe ser la de la notificación al interesado y no la que aparece en la resolución administrativa. Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Pero en el bien entendido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada.

En cuanto a la paralización del procedimiento por causas que pudieran considerarse imputables a la interesada, ya hemos visto que, al hacer el cómputo de la caducidad, la sentencia recurrida descuenta los periodos a los que podría hacerse tal reproche.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la Administración recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del citado artículo 139, atendiendo a la índole del debate suscitado en casación y al distinto posicionamiento de las partes recurridas, se limita el importe de la condena en costas en lo que se refiere a la partida de honorarios del Letrado de la recurrida Promociones y Conciertos Inmobiliarios, S.A. a la cantidad de mil doscientos euros (1200 €), sin que la referida condena alcance a las costas del Ayuntamiento de Madrid dada su posición coincidente con el recurso de casación que se desestima.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.