STS 664/1989, 8 de Junio de 1989

La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Primero. Rechazamos la causa de inadmisión deducida por el Letrado del Estado. Segundo. Estimamos el presente recurso contencioso n.° 383 de 1987, deducido por la Compañía Mercantil «Sucri, S.A.» contra el acuerdo del Delegado del Gobierno de Aragón de 3 de febrero de 1987, y con confirmación presunta en alzada por aplicación de la ficción legal del Silencio Negativo, que consiguientemente anulamos, dejándolossin valor ni efecto alguno. Tercero. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a Costas». A esta sentencia sirvieron como base los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Considerando: Que se impugna en este proceso el acuerdo del Delegado del Gobierno en Aragón de 3 de febrero de 1987 que debe entenderse confirmado en alzada por el Ministerio del Interior, en forma presunta, por aplicación de la ficción legal del Silencio Administrativo Negativo por el que se acordó: «Conocido por esta Delegación del Gobierno el contrato suscrito por esa empresa con don Jesús Carreras Calvete como representante de Naves del Polígono Cogullada, para la prestación de un servicio de vigilancia en el precitado polígono, le comunico que no procede la realización del mismo». Con esta resolución venía a prohibirse la ejecución del contrato de arrendamiento de servicio Je vigilancia que la entidad «Sucri, S.A.», había pactado al 15 de enero del año en curso para la protección del perímetro de naves que en croquis adjunto se señala y en las condiciones que obran en los contratos firmados que han sido incorporados a los autos». «2.º Considerando: Que, antes de entrar a conocer de la cuestión de fondo, la Sala debe rechazar la causa de inadmisión formulada por el Letrado del Estado, fundada en los artículos 82, c), 37 y 38 de la Ley Contenciosa, y 125 de la de Procedimiento Administrativo , en base a que en la fecha de interposición del recurso contencioso no había transcurrido el plazo de tres meses para que se entendiera producida la desestimación presunta de la alzada. Decimos que debe rechazarse tal petición, porque ante la existencia de una Jurisprudencia contradictoria sobre el tema, habrá que buscarse aquélla que resulte más conforme con la Constitución y con el derecho de tutela judicial efectiva de su artículo 24 , que exige el que las causas de inadmisión se apliquen con cautela, a fin de lograr una resolución fundada en derecho que resuelva el tema de fondo, sin perjuicio de que este derecho de tutela quede a salvo con un pronunciamiento de inadmisión, cuando ello sea procedente. Sin embargo esta inadmisibilidad no es aplicable en el caso enjuiciado, donde las actuaciones muestran que ha seguido transcurriendo un largo plazo de tiempo -muy superior a los tres meses - sin que la Administración haya cumplido con su obligación de dictar un acto expreso para resolver la alzada deducida, lo que aconseja una flexible interpretación de las formalidades procesales postulada por la Exposición de Motivos de nuestra Ley Contenciosa , y por una larga tradición jurídica española que podría entroncarse con los textos más significativos de nuestro derecho histórico». «3.° Considerando: Que conviene precisar que en el caso enjuiciado no nos encontramos con actos administrativos sancionatorios para la empresa «Sucri, S.A.». Las resoluciones impugnadas -expresa y presunta constituyen un típico ejemplo de prohibición para realizar un servicio contratado de seguridad, derivado del ejercicio por la autoridad de una función de control sobre esta clase de empresas que viene a realizar unas funciones que -en principio- corresponden al Estado, cual es la guarda y seguridad de personas y bienes». «4.° Considerando: Que aclarado tal extremo, habrá que buscar cuál es la cobertura del acto administrativo impugnado y ésta no puede ser otra, como se dice -con precisión- en el último párrafo del Fundamento Jurídico III de la contestación a la demanda que: «...el específico ejercicio de las funciones de control o visado previo a que alude el artículo 4.°2 del Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio , lo que implica un ejercicio irrenunciable de sus competencias por parte de la Autoridad gubernativa, precisamente para prevenir anticipadamente la realización de servicios de vigilancia, en situación de ilegalidad». La cita es clara: La Administración funda los actos impugnados en el artículo 4.º del Real Decreto que se acaba de citar , que dice así: «2. Las Empresas de Seguridad que presten servicio por medio de Vigilantes Jurados, deberán presentar, para su visado y aprobación técnica por la Dirección de la Seguridad del Estado, los contratos en que se concreten sus prestaciones». «5.° Considerando: Que así las cosas, lo primero que se observa es que el contrato de referencia había sido ya visado -hay que entender que por aplicación de las normas sobre desconcentración de atribuciones- por la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza que, en 22 de enero de 1987, estampa un sello que dice: «Dirección de la Seguridad del Estado. Visado y comprobado conforme a lo dispuesto en el artículo 4.°2 del Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio ». Por lo demás el propio Jefe Superior de Policía, en oficio dirigido al Gobierno de Aragón, remite copia del contrato visado, cuya actuación vino a propiciar el comunicado que la dirigió la Delegación del Gobierno, en 3 de febrero de 1987, señalando: «La necesidad de tener un seguimiento continuado de las diferentes Empresas de Seguridad que ofrecen sus servicios en esta demarcación territorial y, un conocimiento previo de los servicios de vigilancia que las empresas contratan bajo la fórmula de arrendamiento de servicios, interese que, antes de visar y aprobar los contratos por parte de esa Jefatura Superior, sean remitidos a este Centro para conocimiento de las cláusulas estipuladas y la forma en que se prestarán los servicios». «6.° Considerando: Que llegados a este punto de razonamiento, lo primero que observamos es la existencia de un contrato que ha sido Visado, conforme dispone el artículo 4.°2 del Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio , pese a lo cual se prohibe su ejecución sin el previo ejercicio de ninguna de las técnicas especiales de anulación de actos administrativos declarativos de derechos previstos en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y sin que -de otro lado- haya habido declaración de lesividad». «7.° Considerando: Que, además, tras el Visado Policial el acuerdo del Gobierno Civil de 3 de febrero de 1987 se dicta sin activación alguna, conforme exige -incuestionablemente- el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo , puesto que con él se limitaba el ejercicio de un derecho a vigilar unas instalaciones y cobrar un precio, y se venía a suspender una actividad perfectamente legitimada por un Visado anterior. A esto añadiremos que formulada alzada, los órganos competentes delMinisterio del Interior no han dictado la resolución expresada a que estaban obligados». «8.° Considerando: Que la conclusión a cuanto antecede es evidente: si el acto expreso impugnado del Delegado del Gobierno en Aragón, de 3 de febrero de 1987, prohibe el ejercicio de una actividad de vigilancia que antes había sido Visada; si tal negativa se produce sin motivación alguna -y sin la existencia de un procedimiento en el que, al menos, se dé vista a la parte de una posible anulación de tal Visado-; y si tampoco ha sido resuelto expresamente la Alzada deducida por la Sociedad actora, ha de llegarse a la conclusión de que la Administración ha dictado un acto limitativo de derechos, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; todo lo cual hace incidir la resolución impugnada en el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo . Finalmente, de no admitirse esta tesis, lo que no ofrecería ninguna duda es que el acto seria anulable por los gravísimos defectos de forma apuntados que han causado indefensión a la sociedad actora, conforme deriva de la aplicación del artículo 48.2 de la misma Ley de Procedimiento ». «9.° Considerando: Que cuanto antecede conduce a la estimación del recurso, que no va acompañada de especial pronunciamiento en cuanto a costas».

Notificada la anterior resolución el Abogado del Estado interpuso recurso de apelación para ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo; apelación que por providencia de fecha 16 de enero de 1988 se admitió en ambos efectos con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones y expediente administrativo a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones, personado y mantenida la apelación por el Abogado del Estado, presenta escrito en el que después de alegar lo que estimó pertinente a su derecho termina suplicando a la Sala que dicte sentencia en virtud de la cual se estime el presente recurso de apelación, se revoque la apelada y, en consecuencia, se declare el acto administrativo en su día impugnado conforme a Derecho. La parte apelada «Sucri, S.A.» no se ha personado en esta instancia pese a estar emplazado debidamente.

Conclusas las actuaciones por providencia de fecha 1 de febrero de 1989 se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 30 de mayo de 1989 en cuyo acto tuvo lugar su realización, habiéndose observado en la tramitación las formalidades legales referentes al procedimiento.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Los de la sentencia apelada que se aceptan en lo esencial sin perjuicio de las matizaciones que oportunamente se harán.

El Abogado del Estado reitera el motivo de inadmisibilidad invocado ante la Audiencia Territorial de Zaragoza por haberse deducido el recurso contencioso-administrativo cuando todavía no había transcurrido el plazo de tres meses señalado en el art. 125,1 de la Ley de Procedimiento Administrativo para que el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 3 de febrero de 1987 pudiera entenderse desestimado por silencio administrativo.

Frente a este argumento, que encuentra apoyo en una interpretación textual del citado precepto, en relación con lo prevenido en los arts. 37 y 82.a) de la Ley de esta Jurisdicción , es preciso destacar que cuando se formalizó la demanda ya se había agotado aquel plazo, sin que se tenga noticia de que la Administración se hubiera pronunciado sobre el recurso de alzada. Por ello, podrá decirse que el recurso jurisdiccional fue prematuro pero no que existe un acto previo, que agota la vía administrativa, en el momento crucial de deducir su pretensión la parte actora. El planteamiento del Abogado del Estado es acertado en cuanto erige el acto previo presunto en presupuesto de la actividad jurisdiccional, pero no en cuanto extiende el alcance del silencio negativo a términos tales que deja de ser institución garantizadora, frente a la inactividad administrativa, para convertirse en obstáculo al examen de la pretensión de fondo, como ya puso de relieve este Tribunal en Sentencia de 16 de febrero de 1978. Es cierto que en la de 6 de mayo de 1987 se hacen consideraciones que pueden avalar la tesis defendida por el representante de la Administración, mas si lee detenidamente su fundamentación jurídica se observa que la «ratio decidendi» radica en la falta de justificación de haberse interpuesto en tiempo y forma el recurso de alzada y que el razonamiento que a continuación se agrega -en un plano meramente hipotético-, la falta del transcurso del plazo legalmente exigido para que se entienda producida su desestimación presunta desde la fecha del acuerdo impugnado hasta la interposición del recurso jurisdiccional, no deja de ser simple «obiter dicta». En cualquier caso, entendemos que la doctrina correcta es la contenida en la sentencia primeramente citada y en ella insistimos, por considerar que es la que mejor se ajusta a la verdadera naturaleza del silencio negativo, mera ficción legal en exclusivo beneficio del interesado, al principio «pro actione», que demanda que las formalidades procesales deban entenderse siempre al servicio de la Justicia, y, en definitiva, la que mejor sirve al derecho fundamental de todos a la obtención de la tutela judicial efectiva, que proclama el art.24,1 de la Constitución .

La resolución de la cuestión de fondo aconseja efectuar unas breves consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de la potestad administrativa regulada en el art. 4.°2 del Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio , sobre medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados, por cuya virtud las Empresas de Seguridad que presten servicios por medio de Vigilantes Jurados, deben presentar para visado y aprobación técnica los contratos en que se concreten sus prestaciones.

De los términos en que se encuentra redactado este precepto y de la finalidad que parece perseguir -garantizar a las empresas y entidades que reciben tales servicios que las prestaciones pactadas se ajustan a la normativa aplicable y son técnicamente correctas-, puede inferirse que el visado regulado en dicho artículo es un acto de control que cuando se otorga amplía la esfera jurídica de la Empresa de Seguridad prestataria del servicio, liberándola de una prohibición legal, la de no poder ejecutar el contrato suscrito con un tercero en tanto no obtenga la aprobación administrativa de las prestaciones pactadas. Se trata, por tanto, de un acto favorable para aquélla, declaratorio de derechos, del derecho a ejecutar las prestaciones convenidas, pero que cuando, como en este caso, el arrendamiento del servicio de vigilancia no se agota en una sola prestación sino que se prolonga en el tiempo -un año prorrogable tácitamente- es un acto favorable sí, pero de tracto sucesivo, por lo que para el visado mantenga su validez y eficacia durante el tiempo de duración del contrato no basta que las prestaciones convenidas hayan sido aprobadas por la autoridad competente sino que también es preciso que su ejecución se acomode estrictamente a lo pactado, pues sólo sobre este presupuesto se visó el contrato.

Con esto se quiere poner de relieve que la revocación del visado y aprobación técnica de los contratos en que se concretan las prestaciones pactadas con un tercero por las Empresas de Seguridad, que presten servicios por medio de Vigilantes Jurados, no exige que la Administración tenga que acudir ineludiblemente a alguno de los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos declarativos de derechos previstos en los arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo , cuando la ejecución del contrato no se agote en una única prestación y quede acreditado, mediante expediente instruido al efecto con audiencia de la Empresa de Segundad que aquélla no se ajustó a las prestaciones aprobadas por la Administración, pues al ser el visado, en tal caso, un acto administrativo de tracto sucesivo, la declaración del derecho que, en principio, comporta -ejecución del contrato visado durante el tiempo pactado- se encuentra condicionada a que la Empresa interesada acorde su actuación a las cláusulas en que se concreten las prestaciones aprobadas por la Administración. Ello sin perjuicio de la potestad sancionadora de ésta en los términos que establece el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, desarrollado por la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre siguiente. Cuarto: En el supuesto de autos el contrato en cuestión fue visado y comprobado por la Jefatura Superior de Policía de Zaragoza en fecha 26 de enero de 1987 y sin que mediara con posterioridad actuación alguna verificadora sobre el modo en que se estaban ejecutando las prestaciones convenidas por la Empresa de Seguridad actora, el Delegado del Gobierno en Aragón, de plano y por un acto de contrario imperio, resolvió el 3 de febrero siguiente que no procedía la realización del contrato. Esta resolución no puede considerarse amparada, obviamente, ni por las actuaciones policiales que obran en el expediente anteriores al otorgamiento, del visado, ni por la que tuvo lugar el 9 de febrero de 1987, por ser posterior a la expresada resolución, por lo que ésta deviene nula de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el art. 47,l,c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , pues ni el acto revocatorio se ajustó a ninguno de los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos declaratorios de derechos, ni se siguió tampoco expediente alguno, con audiencia del interesado, para su adoptación, no revelándose ni si- quiera los motivos de ésta.

Por cuanto antecede es procedente desestimar la presente apelación, sin que a efectos de costas deba hacerse pronunciamiento condenatorio por aplicación «a contrario» del art. 131,1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza de 15 de diciembre de 1987 , recaída en el recurso n.° 383 de 1987; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ángel Rodríguez García. César González Mallo.- Francisco José Hernando Santiago.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ramón Trillo Tores. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de lamisma don Ángel Rodríguez García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico. - Jaime Estrada Pérez. - Rubricado.