STS 979/2018, 12 de Junio de 2018

La sentencia de 15 de marzo de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el recurso ordinario 99/2014 y acumulados 100, 101, 106 a 115 y 119 a 129/2014, contiene el siguiente fallo:

Se declara, de conformidad con lo razonado en esta sentencia, la inadmisibilidad de la totalidad de los recursos contencioso-administrativos interpuestos y acumulados en el presente procedimiento, reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, esgrimidas por las partes, demandada y codemandada, y ello en aplicación de lo dispuesto en el art. 69.b) en relación con el art. 45.2.d) ambos de la LJCA y en relación con el art. 54.3 del RD Leg. 781/1986 ; y todo ello con la expresa imposición a los Ayuntamientos demandantes en su condición de parte actora de las costas devengadas y causadas en esta instancia, tanto a la parte demandada como a la mercantil codemandada.

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de los referidos Ayuntamientos se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 17 de mayo de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y de expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala, se dictó auto de 6 de octubre de 2017 admitiendo el recurso de casación preparado y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: «los supuestos y condiciones en que resulta exigible el informe o dictamen previo del secretario municipal legalmente previsto para la defensa de los bienes y derechos de las entidades locales», señalando como normas que deberán ser objeto de interpretación el art. 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA .

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones que denuncia, solicitando la revocación de la sentencia y que se ordene entrar a examinar y resolver el fondo del asunto.

Dado traslado para oposición a las partes recurridas, se presentaron los correspondientes escritos en los que, rechazando las alegaciones de la parte recurrente, solicitan la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 21 de marzo de 2018, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 5 de junio de 2018, fecha en la tuvo lugar.

La sentencia de instancia refiere el planteamiento de los recursos acumulados, señalando que los Ayuntamientos recurrentes en todas y cada una de sus demandas pretenden la anulabilidad de las resoluciones impugnadas y también de mencionada concesión directa de explotación, por lo siguiente:

1. ).- Por cuanto que, siguiendo la interpretación que al respecto a establecido el TJUE, incumple el derecho de la Unión Europea, así el art. 6.3 de la Directiva 82/43 (hábitats y Especies de Flora y Fauna) en el E.I.A.

2. ).- Porque la invalidez de la D.I.A. y de su modificación, que también se impugnan por vía del art. 107.1 de la Ley 30/1992 , conlleva la invalidez de la concesión de explotación.

3. ).- Porque el E.I.A. del proyecto presentado por la mercantil Magnesitas y Dolomías de Borobia, S.L. y la D.I.A. es insuficiente y carente del menor rigor científico, y ello por lo siguiente, tal y como se acredita con el contenido del informe emitido por el Catedrático de Derecho Administrativo, D. Gabriel , y con los informes emitidos a instancia del Gobierno de Aragón:

   3.1º).- Porque no contiene un adecuado estudio de alternativas exigido en los arts. 6.1.b) y 7.1.b) del TRLEIA y también en la STS, Sala 3ª de 8.9.2009 .

   3.2º).- Porque se aprecia que existe un fraccionamiento del proyecto ya que la fábrica y el horno de calcinación quedan fuera del E.I.A. y de la D.I.A., infringiéndose por ello el art. 5.3 del TRLEIA.

4. ).- Que la concesión de explotación es nula de pleno derecho por lo siguiente:

   4.1º).- Porque la concesión de explotación excede las cuadrículas mineras que han sido sometidas a E.I.A., y ello es así porque el proyecto de concesión lo es para 16 cuadrículas mineras cuando sin embargo el proyecto en la E.I.A. y en la D.I.A. solo contempla 6 cuadrículas como actividad evaluable; y añade que la concesión sobre 16 cuadrículas supone una cesión injustificada de 10 cuadrículas del dominio público minero a favor de una mercantil que no tiene proyectado su aprovechamiento, cuando tan solo acredita, en su caso, ser merecedora de las 6 cuadriculas mineras que requiere el aprovechamiento fijado en el proyecto.

   4.2º).- Porque dicha concesión se basa en unos derechos mineros previamente caducados, por cuanto que el permiso de investigación previo había caducado, de ahí que el otorgamiento de una concesión de explotación a una empresa que dejó caducar los derechos de investigación supone incurrir en una verdadera desviación de poder, como así resulta de las SSTS, Sala 3ª, Sec. 3ª de 6.10.2004 y 28 de enero de 2.014 .

5. ).- Por las siguientes afecciones económicas, sociales y medioambientales (Hidreogeología, biodiversidad) que resultan del presente proyecto de explotación para la cuenca del río Manubles:

   5.1º).- Por el impacto social negativo del proyecto en la agricultura y ganadería de los municipios de los Valles Aragoneses de Manubles y del Ribota, que provocaría la pérdida de población.

   5.2º).- Por las posibles afecciones negativas del proyecto a zonas de importancia histórica y arqueológica en el área del Tablao.

   5.3º).- Porque el proyecto conlleva un impacto económico negativo por afectar fundamentalmente entre otros aspectos a la calidad y cantidad de las aguas, con sus graves consecuencias para la ganadería y agricultura de la zona, para el sector turístico, para los sectores de la construcción, hostelería, restauración o el turismo.

   5.4º).- Porque supone un grave impacto ambiental negativo del proyecto para las aguas como así lo dictaminó la CHE en su informe del año 2.003.

   5.5º).- Porque el E.I.A. y la D.I.A. no analizan adecuadamente las afecciones ambientales causadas a la biodiversidad e hidrogeología, ya que no se han evaluado los posibles impactos al territorio de la C.A. de Aragón, pese a distar unos 2 kms de la ubicación de la explotación, porque no ha realizado una evaluación específica de las repercusiones del proyecto sobre los espacios naturales protegidos y los Espacios Natura 2000 ubicados en Aragón, porque no se analiza la afección ambiental al parque natural del Moncayo, porque no valora el impacto sobre los organismos acuáticos de la ciencia del río Manubles ni sobre los organismos acuáticos de otras cuentas distintas del Manubles, porque no ha evaluado las posibles afecciones sobre el río Manubles y sobre la fauna terrestre y porque carece de una evaluación sobre las afecciones potenciales del proyecto minero sobre la hidrogeología.

6. ).- Porque el Plan de Restauración incumple el RD 975/2009, y ello por lo siguiente: porque infringe el art. 4.3.b) del citado R.D. porque no contiene un Plan de gestión de residuos mineros, porque no fija ni concreta la cuantía de las garantías previstas a que se refieren los arts. 41 , 42 y 43 del RD 975/2009 , y porque dicho Plan de Restauración no ha sido sometido a trámite de información pública.

7. ).- Porque el contenido del proyecto de explotación incumple lo dispuesto en el art. 85 del Reglamento General de la Minería en relación con lo contemplado en la I.T.C. 07.1.02 - Proyecto de explotación-, toda vez que falta en el proyecto la documentación técnica, así los planos, elaborados a la escala exigida en dicha normativa a que se refieren los apartados 2 "Memoria" y 3 "Planos" de dicha I.T.C., porque faltan un estudio geotécnico y un estudio hidrogeológico adecuado y ajustado a lo previsto en el apartado cuarto de dicha Norma, por cuando que el contenido de sendos estudios obrantes en el proyecto se considera inadecuado e insuficiente.

8. ).- Y porque el expediente de autos conculca lo dispuesto en el art. 45 de la C.E . ya que no se respeta el derecho constitucional al medio ambiente, contemplado en dicho precepto.

   Señala, igualmente, el planteamiento de la contestación a la demanda por las partes personadas como tales, indicando, en primer lugar, las causas de inadmisibilidad alegadas por las mismas, entre ellas, la prevista en el art. 69.b) en relación con el art. 45.2.d) ambos de la LJCA y en relación con el art. 54.3 del RDLeg. 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, y ello porque si bien se presenta Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que resuelve la interposición del presente recurso o en su caso se presenta Decreto o Resolución de la Alcaldía decidiendo la interposición del citado recurso, también es verdad que se ha omitido el dictamen previo a que se refiere ese último precepto a emitir por el secretario, o en su caso por la asesoría jurídica, o en defecto de ambos, de un letrado, y que la exigencia de tal dictamen se ha venido conceptuando por la Jurisprudencia como un requisito imprescindible que tiene por finalidad el asesoramiento en derecho a la Corporación Local y que su falta determina la inadmisibilidad del recurso.

   En consecuencia y resolviendo sobre dicha causa de inadmisibilidad, efectúa una amplia exposición de la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo al respecto y concluye:

   Aplicando al presente procedimiento y a los presentes recursos acumulados mencionado criterio legal y jurisprudencial, considera esta Sala que en el presente supuesto procede estimar en todos y cada uno de los 24 recursos contencioso-administrativos interpuestos la concurrencia de mencionada causa de inadmisibilidad a que se refiere el art. 69.b) en relación con el art. 45.2.d), ambos de la LJCA y en relación con el art. 54.3 del RDLeg. 781/1986. Y ello es así por cuanto que si bien es cierto que por los Ayuntamientos recurrentes se acompañó al escrito de interposición del recursos jurisdiccional, mediante la correspondiente certificación, o bien el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento (como así se hizo en 16 de los 24 recursos) o bien el Decreto del Alcalde-Presidente (como se hizo en los ocho recursos restantes) en el que se autorizaba la interposición de los citados recursos contra las resoluciones objeto de impugnación en el presente procedimiento, sin embargo no podemos obviar, como acertadamente, denuncian las partes, demandada y codemandada, que todos y cada uno de los 24 Ayuntamientos recurrentes se han limitado a adoptar referido Acuerdo del Pleno o mencionado Decreto de la Alcaldía, sin que previamente a la adopción de uno u otro se haya cumplido con lo dispuesto de modo preceptivo en el art. 54.3 del RDLeg. 781/1986, ya que no consta y tampoco se ha probado por los actores, como era su obligación, pese a haberse dado traslado a los mismos de mencionada causa de inadmisibilidad con el traslado de los escritos de contestación a la demanda, que previamente a adoptarse el Acuerdo del Pleno o el citado Decreto de la Alcaldía que autorizaba a interponer el recurso se haya recabado o emitido dictamen jurídico alguno, por el Secretario de la Corporación o por la Asesoría Jurídica, o en su defecto por un Letrado, que diera cumplimiento a lo dispuesto en el citado artículo.

   Por tanto, la omisión de dicho informe o dictamen exigido de forma preceptiva y reiterada por la Jurisprudencia del T.S. en la interpretación y aplicación del citado art. 54.3, unido al hecho de que los Ayuntamientos demandantes, conocedores a través de su representación procesal de dicha omisión, no han subsanado la misma e incluso tampoco han formulado alegación alguna para rebatir o rechazar mencionada causa de inadmisibilidad, es lo que necesaria y desgraciadamente debe llevar a esta Sala a tener que verificar un pronunciamiento de estimación de mencionada causa de inadmisibilidad que impide el examen de las demás causas de inadmisibilidad y también en su caso el examen del fondo del litigio, que es coincidente con el enjuiciado por esta Sala en las dos sentencias de esta misma fecha dictadas en los recursos 96/2014 y 117/2014 .

   Y precisa la Sala que la estimación de mencionada causa de inadmisibilidad en estas condiciones jurídicas no lesiona el principio "pro actione" ni tampoco el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 de la C.E . y ello por cuanto que mencionada inadmisibilidad se verifica en virtud de una causa legalmente prevista y después de que los Ayuntamientos demandantes hayan sido conocedores a través de su representación procesal del hecho de haber sido esgrimida mencionada causa de inadmisibilidad, nada menos que en 24 escritos de contestación por la Administración demandada, y en un escrito único para los 24 recursos ya acumulados por la mercantil codemandada, sin que por otro lado la parte actora diera respuesta a dicho traslado y conocimiento ni de forma inmediata al traslado de los escritos de contestación ni tampoco posteriormente en el escrito de conclusiones, toda vez que en ninguno de sendos momentos se ha formulado alegación alguna por los actores para tratar de negar, rebatir o impugnar dicha causa de inadmisibilidad, ni tampoco se ha presentado documento o alegación alguna para tratar de subsanar en su caso dicha omisión. Por todo lo expuesto, es por lo que procede estimar la concurrencia de mencionada causa de inadmisibilidad en relación con todos y cada uno de los 24 recursos acumulados en el presente procedimiento. Y siendo inadmisibles dichos recursos por aplicación de lo dispuesto en el art. 69.b) en relación con el art. 45.2.d), ambos de la LJCA y en relación con el art. 54.3 del RDLeg. 781/1986, es por lo que no procede poder examinar ni las demás causas de inadmisibilidad esgrimidas por la mercantil codemandada, tampoco rebatidas por la parte actora en ningún momento, ni tampoco es posible jurídicamente el poder examinar el fondo del litigio.

No conforme con ella, la representación procesal de las corporaciones locales indicadas en el encabezamiento de esta sentencia prepara recurso de casación, alegando la indebida aplicación del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA ; error de derecho en la aplicación del art. 138.1 de la LJCA , en relación con el art.45.2.d) de la misma y el art. 54.3 del RDLegislativo 181/1986; y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción (principio pro actione ). Invoca la concurrencia de los supuestos de casación previstos en el art. 88.2.b) y e), por contener una interpretación del Derecho estatal que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y aplicar erróneamente una doctrina constitucional que fundamenta su decisión.

Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 6 de octubre de 2017 , se admitió a trámite el recurso, declarando que la cuestión que precisa ser esclarecida consiste en determinar: «los supuestos y condiciones en que resulta exigible el informe o dictamen previo del secretario municipal legalmente previsto para la defensa de los bienes y derechos de las entidades locales», señalando como normas que deberán ser objeto de interpretación el art. 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA .

En el escrito de interposición del recurso se razona, en síntesis, sobre la indebida aplicación del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986, al no haberse ejercitado por los Ayuntamientos acción judicial alguna para la defensa de sus bienes o derechos, porque el objeto del procedimiento judicial es el otorgamiento de una concesión de explotación para recursos mineros por parte de la Comunidad Autónoma de Castilla y León a favor de la empresa Magnesitas y Dolomías de Borobia, S.L., en el término municipal de Borobia (Soria) y no se ejercita acción judicial alguna en defensa de bienes o derechos de las entidades locales demandantes, lo que es distinto del interés legítimo que les asiste en defensa del derecho al medio ambiente ( art. 45 CE ) y defensa del principio de legalidad ( art. 9.3 CE ), por entender que la misma no es conforme a Derecho. Señala que no se trata de bienes referidos en los arts. 1 a 8 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio , que aprueba el Reglamento de Bienes, ni en los arts. 79 y siguientes de la Ley 7/1985 ; que tampoco se ejercitan las competencias previstas en el art. 25.2 de esta última Ley, concretamente no se ejercitan acciones ni se ven afectadas competencias municipales en relación con el medio ambiente urbano ( art. 25.2.b) ni con el abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales ( art. 25.2.c). Invoca el art. 19.1.e) de la LJCA y señala que la legitimación de la corporación local no requiere que el acto impugnado invada competencias municipales o afecte a sus bienes y derechos, sino simplemente que afecte a su autonomía o a intereses municipales que considere perjudicados por la actuación de otra Administración, pero sin que sea preceptivo que otra Administración haya invadido competencias o afectado a sus bienes y derechos. Añade que el objeto del precepto es que los Concejales conozcan el contenido y alcance del acuerdo que se disponen a debatir y en este caso ya lo conocían desde el año 2006, como resulta de los acuerdos adoptados en su día, reproduciendo uno de ellos. Se refiere a la relajación de la exigencia de este requisito formal por parte de los Tribunales, con cita de la STS de 3 de octubre de 2014 (rec. 3878/12 ) y de 9 de mayo de 2017 (rec. 2540/15 ).

En segundo lugar y en cuanto a la interpretación del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA , entiende la parte recurrente que la posible inobservancia de un requisito formal como el previsto en dicho art. 54.3 no puede conllevar la inadmisibilidad del recurso si no se ha requerido previamente para su subsanación por el Tribunal, como está previsto en el art.138.2 LJCA , invocando al efecto la STC 12/2017 y la antes citada STS de 9 de mayo de 2017 .

Finalmente invoca, genéricamente, la vulneración del derecho a la tutela judicial, en su vertiente de acceso a la jurisdicción (principio pro actione), con referencia al STS de 14 de diciembre de 2016 , en la que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional y las STC 102/2009 , 116/2012 y 209/2013 .

En razón de todo ello solicita la revocación de la sentencia y que se ordene entrar a examinar y resolver el fondo del asunto.

Se opone al recurso el letrado de la Comunidad Autónoma alegando, en primer lugar, que el cumplimiento de las exigencias del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986 se contiene en la LJCA por remisión del art. 45.2.d) a la normativa específica, en este caso de las corporaciones locales, y rechaza el planteamiento de la parte recurrente en el sentido de que no se ejercitan acciones en defensa de los bienes y derechos de las corporaciones locales sino del derecho al medio ambiente y defensa de la legalidad, alegando que los Ayuntamientos no tienen atribuida la defensa abstracta de la legalidad y, por lo mismo, no son titulares de una acción abstracta en defensa del medio ambiente, sino que el ejercicio de una acción siempre ha de ir vinculado con el ejercicio de sus competencias y con los intereses legítimos que representan y defienden, además de que el ejercicio de cualquier acción y la interposición de un recurso son susceptibles a afectar los bienes y derechos de la corporación y que la finalidad del requisito procesal en cuestión es asegurar que la corporación local está debidamente asesorada sobre la procedencia y viabilidad del ejercicio de acciones ante los tribunales, evitando conflictos y costes procesales innecesarios o inútiles. Añade que la doctrina sobre la aplicación de esta causa de inadmisibilidad es la que se refleja en la sentencia de instancia, no concurriendo las infracciones que se denuncian en este recurso de casación.

Por su parte, la representación de la entidad Magnesitas y Dolomías de Borobia, S. L. se opone al recurso rechazando las alegaciones de la parte recurrente al entender: que la alegación de que el art. 54.3 TRRL no es de aplicación, responde a una interpretación literal e ilógica, contraria a su sentido, pues los términos "bienes y derechos" han de interpretarse en sentido amplio comprensivo de todas las acciones necesarias que puedan iniciarse; que la finalidad del precepto es garantizar que los Ayuntamientos ejerciten las acciones con suficientes elementos de causa para evitar recursos infundados; que en todo caso en el escrito de demanda, páginas 36 a 38, se trata de justificar las afecciones a distintos municipios por la explotación minera, haciendo referencia al suministro calidad de las aguas, patrimonio, cultura y turismo. Rechaza que el dictamen estuviera implícito en los poderes otorgados en el año 2006, ya que no debe confundirse el acuerdo para recurrir y el informe previo; defiende el carácter procesal del requisito establecido en el art. 54.3 y señala que no son aplicables al caso las sentencias que cita sobre la relajación jurisprudencial en la aplicación del mismo.

Se opone al segundo motivo de impugnación al considerar correcta la interpretación del requisito procesal establecido en el art. 54.3 que efectúa la Sala de instancia, señalando que las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que se citan contemplan casos distintos.

Finalmente entiende que no es de aplicación el principio pro actione y el motivo no está incluido en al auto de admisión de 6 de octubre de 2017 .

Planteado en estos términos el recurso de casación, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional , iniciar su resolución, atendiendo a la cuestión que, según se recoge en el auto de admisión, precisa ser esclarecida, que no es otra que la determinación los supuestos y condiciones en que resulta exigible el informe o dictamen previo del secretario municipal legalmente previsto para la defensa de los bienes y derechos de las entidades locales.

A tal efecto, lo primero que debe señalarse es que el requisito establecido en el art. 54.3 del TRRL, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , se integra en el supuesto regulado en el art. 45.2.d) de la Ley reguladora de esta jurisdicción , que establece la necesidad de acompañar al escrito de iniciación del recurso contencioso- administrativo: «el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado». Ello resulta del hecho de que el documento en cuestión debe acreditar no solo la adopción del acuerdo por el órgano competente para ello sino que dicho acuerdo acredite, igualmente, que el mismo ha sido adoptado en cumplimiento de los requisitos exigidos para ello por la norma o estatutos correspondientes, en este caso, las normas reguladoras del régimen local y concretamente el controvertido art. 54.3 del TRRL, según el cual: «los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado».

Y es que la exigencia procesal establecida en el art. 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional viene a dar certeza sobre la voluntad de las personas jurídicas de entablar las concretas acciones ejercitadas en el proceso, lo que se sujeta a una doble condición: la adopción del correspondiente acuerdo por el órgano que, según los estatutos o norma reguladora, resulta competente para manifestar la voluntad de la persona jurídica; y que la voluntad plasmada en el acuerdo responda al ejercicio de dicha competencia en los términos establecidos en tales estatutos o normas reguladoras, en cuanto delimitan y conforman las garantías para adoptar la decisión de entablar las acciones de que se trate.

Por lo tanto, la exigencia del art. 54.3 del TRRL participa de la naturaleza y alcance procesal que la jurisprudencia viene estableciendo respecto de dicho requisito procesal del art. 45.2.d), que tiene esa doble faceta de adopción del acuerdo para recurrir por el órgano competente y sujeción a las normas establecidas para su adopción.

El ámbito de aplicación se refiere, de acuerdo con la Ley procesal, al ejercicio de las acciones correspondientes por las corporaciones locales en general, partiendo de la consideración de su legitimación al efecto, que supone la defensa de sus derechos e intereses, a los que se alude con la expresión "bienes y derechos" del art. 54.3 , que es lo que sucede en este caso, en contra de lo que se sostiene por la parte en casación.

Mantiene la parte recurrente que no se ejercitan acciones en defensa de bienes y derechos de las corporaciones locales recurrentes sino en defensa del derecho al medio ambiente ( art. 45 CE ) y defensa del principio de legalidad ( art. 9.3 CE ), pero, con tal planteamiento, no tiene en cuenta que, en interpretación del art. 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , una jurisprudencia uniforme, que por su notoriedad no es necesario citar, excluye la legitimación por el mero interés de legalidad y que, tratándose de la defensa de derechos o intereses legítimos colectivos, ha de invocarse la correspondiente habilitación legal al efecto, lo que tampoco se ha invocado y menos justificado por la parte, que la demanda se limita a invocar genéricamente el art. 19.1.e de la LJCA , lo que conduciría, de atender al planteamiento de la parte en este recurso, a apreciar la falta de legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Desde otra perspectiva, la propia recurrente al tratar de justificar su planteamiento no resulta congruente, así, cuando invoca el 19.1.e) de la LJCA y señala que la legitimación de la corporación local no requiere que el acto impugnado invada competencias municipales o afecte a sus bienes y derechos, sino simplemente que afecte a su autonomía o a intereses municipales que considere perjudicados por la actuación de otra Administración, pero sin que sea preceptivo que otra Administración haya invadido competencias o afectado a sus bienes y derechos, está reconociendo que la legitimación deriva de la afectación de sus intereses municipales que resulten perjudicados, lo que, por otra parte, resulta del propio precepto, según el cual, las Entidades locales territoriales están legitimadas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de sus competencias, es decir, en la medida que tales competencias resulten afectadas por las actuaciones objeto de impugnación. En el mismo sentido, cuando se refiere a las escrituras de poder, otorgadas años antes de iniciarse este procedimiento, en las que constan certificados de los respectivos Secretarios municipales con el acuerdo adoptado, entendiendo que cabe considerar implícito en dicho acuerdo el total conocimiento por los Concejales de la materia que están tratando, reproduce uno de estos acuerdos en el que expresamente se alude, como justificación, al «gran peligro que supondrían las actividades mineras a cielo abierto para la localidad...con la contaminación de las fuentes que nutren la cabecera del río Isuela y que sirven para el abastecimiento de la localidad», poniendo de manifiesto que se ejercitan acciones en defensa de concretos derechos e intereses de la corporación correspondiente.

Todo ello responde, además, a un planteamiento impreciso sobre el alcance y finalidad del dictamen del Secretario, que reduce a que los concejales conozcan verdaderamente el contenido o alcance del acuerdo que se disponen a debatir, siendo que la jurisprudencia es mucho más precisa al efecto, como se recoge en la sentencia recurrida y se refleja en la sentencia de 7 de junio de 2006 (rec. 9483/03 ), a la que se remiten las que se citan en la instancia y que señala: «que los preceptos que se dicen vulnerados no ofrecen duda y son categóricos en la exigencia del cumplimiento de ese trámite que no es superfluo ni inocuo, sino que lejos de ello supone una garantía que no se confronta con el Derecho fundamental de tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Constitución y el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial en tanto que garantiza el uso reflexivo por las Corporaciones Locales de las acciones judiciales en la defensa de los intereses generales que representan. Sin que a lo anterior pueda oponerse que lo que se requirió a la Corporación fue que hiciese explícita su voluntad de refrendar la acción interpuesta por decisión del Alcalde, ya que si el Acuerdo se hubiese adoptado en presencia del Secretario éste hubiera emitido ese informe cumpliendo con la función de asesoramiento que legalmente le viene impuesta.

Que la carencia de ese informe preceptivo comporta la nulidad del acuerdo adoptado sin el es doctrina consolidada de esta Sala, aún con determinadas matizaciones que sobre ello se han producido flexibilizando en algunos aspectos esa obligatoriedad, y así resulta de Sentencias entre las recientes como las de catorce y veinticinco de mayo de dos mil uno , de veintiséis de noviembre y tres de diciembre de dos mil dos y veintidós de julio de dos mil cuatro y así en la Sentencia de catorce de mayo de dos mil uno expusimos lo que sigue: "Como se pone de manifiesto, entre otras, en Sentencia de 14 de Diciembre de 1998 la Jurisprudencia de esta Sala ha venido matizando el requisito formal de acreditar la previa emisión del dictamen del Letrado para el acuerdo del ejercicio de acciones por las Corporaciones Locales, estableciendo que la sola falta de presentación inicial no es causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, pudiendo subsanarse en cualquier momento, incluso de forma convalidante; que no es imprescindible cuando se trata de procesos a los que es traída la Corporación en concepto de demandada o recurrida; que solo ha de producirse en el ejercicio inicial de las acciones y no para los sucesivos recursos o instancias; que el informe o dictamen puede incluso formularse "in voce", etc, pero lo que no ha dicho la Jurisprudencia ni podía hacerlo -como finalmente no tiene mas remedio que reconocer la recurrente- es que dicho requisito formal no sea ya exigible.

En efecto, la necesidad de una previa opinión experta en derecho para la adopción de acuerdos de las Corporaciones Locales, sobre el ejercicio de acciones, para la que se dan amplias facilidades (puede prestarla el Secretario del Ayuntamiento, los Servicios Jurídicos de Asesoramiento Municipal, cuando existen y en defecto de ambos, cualquier Letrado), tiene por finalidad -aunque no sea vinculante- hacer mas difícil que un órgano administrativo inicie un pleito irreflexivamente o sin conocimiento de lo que son sus derechos, el modo de ejercitarlos y las razonables posibilidades de obtener una respuesta favorable.

Esa finalidad, que es diferente a la que persigue la acreditación del Acuerdo de la Corporación, no se cumple si el dictamen, aunque sea verbal, no consta realmente pronunciado.

Ciertamente no es indiferente al interés general, tanto desde el punto de vista de las propias Corporaciones, como desde el común de los ciudadanos a los que sirven, que las instituciones administrativas referidas puedan sumergirse sin el adecuado conocimiento previo en una conflictividad jurídica esteril y por ello la exigencia de ese mínimo requisito de la procedibilidad, en la forma flexible que se viene interpretando, no puede considerarse contrario al principio de tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución ".

Y en la de veintiséis de noviembre de dos mil dos de esta Sección mantuvimos que: "Respecto al dictamen o asesoramiento jurídico previo del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado" para el ejercicio de acciones judiciales necesario para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales (art. 54.3 TRRL y 221.2 ROF), existe una consolidada doctrina jurisprudencial caracterizada por la flexibilización de la exigencia. De un lado, la ha referido exclusivamente a la instancia, primera en su caso, no a la apelación o al recurso de casación. De otro, ha señalado incuestionablemente el carácter subsanable de su omisión y ha debilitado su trascendencia para evitar cuestionar su propia constitucionalidad ( ATS 13 de octubre de 1986 y STS de 11 de abril de 1990 ). Subsanabilidad no solo retroactiva para acreditar que existió el acuerdo corporativo y dictamen previo, sino con carácter ratificatorio o convalidante, de tal modo que se permite su formal realización posterior, pues lo que se subsana no es la falta de acreditación sino la misma existencia del presupuesto, para hacer efectiva la tutela judicial y el espíritu que informa el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción (hoy 138 de la Ley de la Jurisdicción vigente), que ha venido a extender a todas las jurisdicciones el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , tal como han entendido las SSTS de 11 de abril de 1990 , y de 1 de octubre de 1992 . En definitiva, la incorporación al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades exigidas para ejercitar acciones judiciales a las Corporaciones o Instituciones por sus leyes respectivas no tiene otro alcance que el de evitar que se inicie un proceso por quien no esté legitimado para ello o que ello se haga sin un mínimo asesoramiento que permita disponer de elementos técnicos suficientes para adoptar la pertinente decisión corporativa Cfr. STS 5 de junio de 1993 ).»

La sentencia clarifica de forma completa el alcance del requisito examinado, siendo de destacar en este momento, que su subsanación no se refiere a la falta de acreditación sino a la existencia misma del informe, es decir, lo que se exige es que el concreto ejercicio de la acción se someta a informe técnico jurídico, con independencia de cuál sea la valoración que del mismo se haga por el órgano competente para decidir y adoptar el acuerdo de entablar el proceso y, por lo tanto, en lo que hace al caso, del conocimiento que de la situación sometida a debate puedan tener los Concejales al margen de dicho informe.

Por otra parte y desde la perspectiva de los hechos, el propio planteamiento de las impugnaciones por las distintas corporaciones locales pone de manifiesto, en contra de los sostenido en esta casación, que lo que se sustancia en sus recursos es la afectación de sus derechos o intereses, en cuanto la concesión de la explotación minera controvertida incide sobre los mismos, según resulta de las demandas, en las que, tras invocar el art. 19.1.e) de la LJCA para justificar su legitimación, se contiene un epígrafe específico relativo a las afecciones económicas, sociales y mediambientales (hidrogeología, biodiversidad), en el que se refieren los diversos aspectos de los intereses municipales sobre los que índice la actuación administrativa impugnada, que también se reflejan en la sentencia recurrida en los siguientes términos, ya indicados antes:

5.1º).- Por el impacto social negativo del proyecto en la agricultura y ganadería de los municipios de los Valles Aragoneses de Manubles y del Ribota, que provocaría la pérdida de población.

5.2º).- Por las posibles afecciones negativas del proyecto a zonas de importancia histórica y arqueológica en el área del Tablao.

5.3º).- Porque el proyecto conlleva un impacto económico negativo por afectar fundamentalmente entre otros aspectos a la calidad y cantidad de las aguas, con sus graves consecuencias para la ganadería y agricultura de la zona, para el sector turístico, para los sectores de la construcción, hostelería, restauración o el turismo.

5.4º).- Porque supone un grave impacto ambiental negativo del proyecto para las aguas como así lo dictaminó la CHE en su informe del año 2.003.

5.5º).- Porque el E.I.A. y la D.I.A. no analizan adecuadamente las afecciones ambientales causadas a la biodiversidad e hidrogeología, ya que no se han evaluado los posibles impactos al territorio de la C.A. de Aragón, pese a distar unos 2 kms de la ubicación de la explotación, porque no ha realizado una evaluación específica de las repercusiones del proyecto sobre los espacios naturales protegidos y los Espacios Natura 2000 ubicados en Aragón, porque no se analiza la afección ambiental al parque natural del Moncayo, porque no valora el impacto sobre los organismos acuáticos de la ciencia del río Manubles ni sobre los organismos acuáticos de otras cuentas distintas del Manubles, porque no ha evaluado las posibles afecciones sobre el río Manubles y sobre la fauna terrestre y porque carece de una evaluación sobre las afecciones potenciales del proyecto minero sobre la hidrogeología.

Finalmente en cuanto a la invocada relajación de la jurisprudencia en la apreciación de la concurrencia de este requisito y sus efectos, baste dar por reproducido el amplio estudio que se efectúa en la sentencia recurrida, que no es necesario reproducir, que se reitera en recientes sentencias de 2015 y la de 14 de diciembre de 2016 que recoge de manera precisa la jurisprudencia , incluida la sentencia de 7 de junio de 2006 que hemos reproducido antes, y sirve de apoyo a la Sala de instancia para resolver el recurso, jurisprudencia que no resulta desvirtuada por las sentencias que se invocan por la parte y que contemplan casos concretos y sus soluciones, siempre en congruencia con los criterios generales indicados en la jurisprudencia. Así, la sentencia de 3 de octubre de 2014 contempla un supuesto en el que la causa de inadmisión se invocó en el escrito de conclusiones, con la consiguiente indefensión de la parte que no tuvo oportunidad de alegar o subsanar el defecto; y la sentencia de 9 de mayo de 2017 , reconoce que el dictamen en cuestión se configura como una exigencia procesal que impide el válido ejercicio de la acción, se refiere a los criterios generales sobre las posibilidades de subsanación y la forma que puede revestir el dictamen, y resuelve el caso atendiendo a la jurisprudencia de la Sala sobre los supuestos en los que debe abrirse por el Tribunal plazo de subsanación del defecto alegado.

Por todo ello el primer apartado de alegaciones formulado por la parte, sobre la indebida aplicación del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986, debe ser desestimado.

En el segundo apartado del escrito de interposición del recurso se cuestiona la interpretación del art. 54.3 del RDLegislativo 781/1986, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA , considerando la parte recurrente que la posible inobservancia de un requisito formal como el previsto en dicho art. 54.3 no puede conllevar la inadmisibilidad del recurso si no se ha requerido previamente para su subsanación por el Tribunal, como está previsto en el art.138.2 LJCA , invocando al efecto la STC 12/2017 y la antes citada STS de 9 de mayo de 2017 .

Pues bien, sobre el alcance procesal del requisito establecido en el citado art. 54.3 no es necesario insistir en lo ya dicho hasta aquí, que responde en su totalidad a la jurisprudencia existente al respecto y de la que se ha hecho suficiente cita en este recurso y en la instancia y, en lo que atañe a la posibilidad de subsanación, además de lo que se indica en las sentencias citadas, ha de estarse a la jurisprudencia de la Sala sobre el art. 45.2.d) en relación con el art. 138 de la LJCA , de la que es representativa, en lo que aquí interesa, la sentencia de 20 de diciembre de 2013 (rec.4587/12 ), que reproduce la de 12 de marzo de 2013 (rec. 886/12 ) y que señala lo siguiente:

4º) Por lo que respecta a la subsanabilidad de la falta de aportación inicial de la documentación exigida por el artículo 45.2.d) de la LRJCA el artículo 138 LRJCA diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, el Secretario judicial ha de dictar diligencia de ordenación reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo. Así pues, no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona la conclusión de que en el supuesto contemplado en el número 1 precitado, no resulta obligado que el órgano judicial haga un previo requerimiento de subsanación. Consiguientemente, el Tribunal habrá de requerir expresa y necesariamente de subsanación cuando sea el propio Tribunal el que de oficio aprecie esta circunstancia (sentencia del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 , ya citada).

5º) Ahora bien, nuestra jurisprudencia ha puntualizado que el requerimiento de subsanación del Tribunal resultará también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución ; lo que ocurriría si la alegación de la contraparte no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa [ Sentencia de 20 de enero de 2012, (Casación 6878/2009 )].

6º) En todo caso, una vez dictada la sentencia que declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, de nada sirve que con posterioridad se pretenda aprovechar la tramitación del recurso de casación para justificar el cumplimiento de ese requisito que no fue debidamente acreditado en la instancia pese a haber dispuesto la parte de sobradas ocasiones para ello ( Sentencia citada de 24 de noviembre de 2011 ).

Finalmente en el apartado tercero del escrito de interposición del recurso, se alega la vulneración del derecho a la tutela judicial, en su vertiente de acceso a la jurisdicción (principio pro actione ), con referencia a diversas sentencias del Tribunal Constitucional, cuestión que encuentra solución en la propia doctrina del referido Tribunal manifestada en sentencias tan recientes como la 6/2018, de 22 de marzo , en la que resume los criterios que han de observarse en la interpretación y aplicación de las causas de inadmisibilidad del recurso, en congruencia con el derecho a la tutela judicial, en los siguientes términos:

cumple recordar el canon del enjuiciamiento aplicable, establecido en nuestra doctrina a partir de la temprana STC 19/1981, de 18 de junio , y reiterada en otras muchas (por todas, la STC 182/2008, de 22 de diciembre , FJ 2), que cabe sintetizar en los siguientes puntos:

a) El primer contenido del derecho que reconoce el artículo 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que permite ser parte en un proceso y obtener un pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas. No se trata, sin embargo, de un derecho absoluto e incondicionado, sino que ha de someterse a los cauces procesales existentes y de acuerdo con la ordenación legal pues, en cuanto derecho de configuración legal, su ejercicio y dispensación se supeditan al cumplimiento de los presupuestos y requisitos establecidos por el legislador en cada caso. Por tal razón, queda también satisfecho cuando se emite un pronunciamiento de inadmisión que aprecie razonada y razonablemente la concurrencia de una causa establecida expresamente en la ley ( SSTC 311/2000, de 18 de diciembre, FJ 3 ; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3 ; 327/2005, de 12 de diciembre, FJ 3 , y 231/2012, de 19 de diciembre , FJ 2).

b) Tratándose del derecho de acceso a la jurisdicción, opera en toda su intensidad el principio pro actione, por lo que no sólo conculcan el derecho fundamental las resoluciones de inadmisión o desestimación que incurran en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente, sino también las que se encuentren basadas en criterios que, por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican como consecuencia de la inadmisión. Además, como consecuencia de la vigencia de dicho principio, el control constitucional de las decisiones de admisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, en cuanto aquél impide interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso que obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión que le haya sido sometida (por todas, STC 327/2006, de 20 de noviembre , FJ 3).

c) Aunque el principio pro actione obliga a los órganos judiciales en los supuestos de acceso a la jurisdicción a aplicar las normas reguladoras de los requisitos y presupuestos procesales, teniendo presente siempre el fin perseguido por el legislador al establecerlos, ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución interpretativa más favorable a la admisión de la demanda, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso en garantía de los derechos de todas las partes ( STC 83/2016, de 28 de abril , FJ 5).

d) El derecho a la tutela judicial efectiva impide la clausura de un procedimiento por defectos que pueden ser subsanados, de modo que, para que las decisiones de inadmisión por incumplimiento de los requisitos procesales sean acordes con el expresado derecho, es preciso además que el requisito incumplido, atendidas las circunstancias del caso, sea insubsanable o que, siendo subsanable, no haya sido corregido por el actor, pese a que el órgano judicial le haya otorgado esa posibilidad, tal como prevé el artículo 11.3 LOPJ ( SSTC 147/1997, de 16 de septiembre, FJ 4 ; 122/1999, de 28 de junio, FJ 2 , y 153/2002, de 15 de julio , FJ 2).

Todo lo expuesto lleva a rechazar la interpretación del art. 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con los arts. 69.b ) y 45.2.d) de la LJCA . que se sostiene por la parte recurrente, considerándose más acertada y justificada la interpretación que se viene manteniendo por la jurisprudencia a que nos hemos referido en los fundamentos de derecho anteriores, por cuanto el requisito establecido en el art. 54.3 del TRRL, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , se integra en el supuesto regulado en el art. 45.2.d) de la Ley reguladora de esta jurisdicción , que establece la necesidad de acompañar al escrito de iniciación del recurso contencioso-administrativo: «el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado». De manera que la exigencia del art. 54.3 del TRRL participa de la naturaleza y alcance procesal que la jurisprudencia viene estableciendo respecto de dicho requisito procesal del art. 45.2.d), que tiene esa doble faceta de adopción del acuerdo para recurrir por el órgano competente y sujeción a las normas establecidas para su adopción. En consecuencia el ámbito de aplicación se refiere, de acuerdo con la Ley procesal , al ejercicio de las acciones correspondientes por las corporaciones locales en general, partiendo de la consideración de su legitimación al efecto, que supone la defensa de sus derechos e intereses, a los que se alude con la expresión "bienes y derechos" del art. 54.3.

Todo ello moderado por los criterios de aplicación o exigencia de este requisito procesal y de subsanabilidad que se precisan por la jurisprudencia que se ha invocado en el proceso y la doctrina del Tribunal Constitucional indicada.

La interpretación de las normas que se acaba de establecer conduce a la desestimación de las pretensiones que la parte deduce en el escrito de interposición del recurso, en cuanto, al no acogerse la interpretación sostenida por la misma y considerarse conforme a derecho la efectuada por la Sala de instancia, han de confirmarse los pronunciamientos realizados en la sentencia recurrida, que se ajustan y responden a una recta aplicación del ordenamiento jurídico, habiéndose justificado ampliamente la concurrencia de la causa de inadmisibilidad en cuestión, ausencia del dictamen previsto en el art. 54.3 TRRL, lo que ni siquiera se cuestiona por la parte, así como una aplicación de la misma proporcionada y conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional, atendiendo a la actitud procesal de la parte, que teniendo pleno conocimiento de la alegación del defecto procesal en al menos 25 escritos de contestación a las demandas, alegación clara y precisa, en ninguno de los múltiples escritos posteriores efectuó alegación alguna en contrario ni planteó la subsanación de la falta, de manera que tampoco concurre ninguno de los supuestos señalados por la jurisprudencia, que condicionan la apreciación de la causa de inadmisibilidad a la apertura de trámite de subsanación. Subsanación que, como se recoge en la jurisprudencia antes reproducida, no cabe efectuar en casación.

En consecuencia procede la desestimación del recurso.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional , cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.