STS, 2 de Diciembre de 2009

Primero.- El Ayuntamiento de Quintanar de la Orden (Toledo) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 754/2004 contra la desestimación, por silencio administrativo, de su solicitud para la inclusión y participación en la partida del 1% cultural ligada a la obra pública "Autopista de Peaje entre la R-4 (Ocaña) y las Autovías A-42 y A-31", proponiéndose la actuación de "Urbanización y mejora de los terrenos sitos en el entorno de la Plaza de Toros Municipal y Remodelación de la Plaza de Toros".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de octubre de 2005, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, entrando en el fondo de la litis planteada y estimando el presente recurso contencioso-administrativo, se reconozca y declare como situación jurídica individualizada a favor de mi representado, el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden:

1. La nulidad de la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud y aportación de Memoria Valorada formulada ante la Comisión Mixta en fecha 31 de enero de 2003, en la que se contemplaban como actuaciones procesales las obras para la 'Urbanización y mejora de los terrenos sitos en el entorno de la Plaza de Toros Municipal y Remodelación de la Plaza de Toros' incluíbles dentro del programa marcado con la letra C) del punto 2 del Anexo al Acta de la XXX Reunión de la Comisión Mixta de: 'Intervención en el Patrimonio Arquitectónico y las Obras Públicas con valor patrimonial o histórico', pues todo ello se ha ajustado y reunido los requisitos objetivos exigidos por las Normas Generales que para la tramitación de estas solicitudes fueron dictadas por la propia Comisión Mixta, sin que se haya adoptado, a fecha de la presente, resolución expresa aprobatoria sobre la misma, a pesar de haberse celebrado las Reuniones XXXIX, XL, XLI, XLII, XLIII y XLIV, habiendo quedado, por tanto, sin resolver la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden, y ello a pesar de haber sido propuesta su consideración por el Ministerio de Fomento, para la primera de ellas.

2. Se proceda a reconocer al Ayuntamiento de Quintanar de la Orden la aprobación de la financiación de las actuaciones solicitadas por subvención, con cargo a la Partida 1% Cultural, ligada a la infraestructura de referencia, en el presente ejercicio presupuestario, habida cuenta el hecho de encontrarse la solicitud formalizada desde el 31 de enero de 2003, de conformidad con los requisitos exigidos por lapropia Comisión Mixta, recogidos en las Normas Generales dictadas para la tramitación de las solicitudes en el Anexo al Acta de la XXX Reunión. Debiendo también dejar constancia del hecho de que mi representada no se niega a aportar Proyecto de ejecución sobre las actuaciones propuestas, financiado a su costa, en el que se detallen todos los pormenores, cuando para ello sea requerida o una vez aprobada la participación en el 1% Cultural, así como sufragar el coste de las direcciones facultativas que requieran las actuaciones y los estudios técnicos necesarios para su redacción: patológico, geotécnico, histórico, arqueológico, de seguridad y salud, etc.

3. Que se declare la procedencia y oportunidad de su solicitud a la fecha de su presentación, recogiendo que mi representada no solicitó ni la totalidad de la Partida del 1% Cultural para la aplicación en su municipio, ni la administración o transferencia de los fondos que pudieran corresponderle en función de la actuación propuesta para ante la Comisión Mixta, a quien corresponderá, en todo caso, la aprobación del Proyecto de ejecución, con su presupuesto cerrado, de las actuaciones propuestas, así como su fiscalización".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 26 de octubre de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso y confirmando la resolución administrativa impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente".

Cuarto.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 14 de febrero de 2007 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Quintanar de la Orden (Toledo) a que se contrae el presente recurso. Sin imposición de costas".

Quinto.- Con fecha 13 de junio de 2007 el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden (Toledo) interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2489/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 14 de febrero de 2007, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden (Toledo) contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud que formuló el 31 de enero de 2003 con objeto de que la Comisión Mixta encargada de administrar el 1% de las obras públicas proyectadas para la construcción de la autopista de peaje entre la R-4 (Ocaña) y las autovías A-42 y A-31 financiara la urbanización y mejora de los terrenos sitos en el entorno de la plaza de toros municipal y la remodelación de ésta.

Segundo.- La Sala de instancia desestimó el recurso con base en estas consideraciones:

[...] La petición referida no expresa ni acredita que efectivamente haya sido aprobado el Proyecto de obra para el cual solicitó la subvención. Es más, ni siquiera acredita ni hace referencia concreta a la aprobación del Estudio Informativo, previa a la aprobación del Proyecto de Construcción, en el cual debe estar prevista la partida con cargo a la cual pretende que sea subvencionada la obra referida. En este sentido hay que destacar que el artículo 25 del Reglamento General de Carreteras establece que el Estudio Informativo constará de memoria con sus anexos y planos, sin incluir, por tanto, un presupuesto en el que pueda figurar partida alguna, a los fines solicitados, habida cuenta que ello es ajeno a la naturaleza del Estudio Informativo, que se ocupa de la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte (artículo 22 apartado a) del Reglamento General de Carreteras.

Es por ello que la petición de la actora no puede ser atendida por la Administración en sentido favorable para la misma pues además de que se trate de una petición formulada sobre actuaciones futuras, como es la aprobación del Proyecto, no puede ser admitido derecho al reconocimiento de la subvención solicitada, que presupone un crédito disponible para atenderla y unas actuaciones previas que ni siquiera se han llegado a producir. Con mayor razón si se toma en consideración que al no haber sido aprobado definitivamente el 'Estudio Informativo', que debe definir en líneas generales el trazado más recomendable entre las distintas opciones planteadas en el mismo, no cabe admitir la viabilidad de la petición.

Tercero.- El recurso de casación se plantea en términos análogos a los que esta Sala ya ha tenido ocasión de resolver y de los que dábamos cuenta, entre otras, en nuestras sentencias de 10 de junio y de 28 de octubre de 2009 al estimar los planteados bajo los números 6397/2006 y 1766/2007 , con referencia a anteriores resoluciones similares.

Para no hacer innecesariamente larga la exposición de los razonamientos que justificarán también en este caso la estimación del recurso, no obstante el rechazo de los motivos de casación planteados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, diremos que no puede ser acogido el primero de los motivos casacionales (dividido en tres subapartados) por las mismas razones que en las sentencias dictadas el 25 de marzo y el 6 de mayo del año 2009 expusimos frente al entonces planteado bajo el mismo número y en análogos términos.

Sin necesidad de reproducir en toda su extensión el razonamiento que hicimos a este respecto en dichas sentencias, al que nos remitimos, baste repetir que la Sala de instancia, al considerar prematura la solicitud municipal, rechaza implícitamente el resto del planteamiento impugnatorio.

La tesis del tribunal de instancia puede resultar equivocada -sobre ello versará uno de los motivos de fondo- pero no por ello vulnera las normas reguladoras de la sentencia. Constituye ciertamente una cuestiónde fondo resolver cuál sea la base mínima o presupuesto sobre el que ha de calcularse la partida (esto es, decidir si se aplica sobre el mero proyecto de ejecución material o sobre la entera aportación estatal para construir la infraestructura), pero el tribunal de instancia no precisa pronunciarse de modo expreso sobre ella una vez declarada en la sentencia la extemporaneidad de la petición.

Cuarto.- El segundo motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se subdivide en tres apartados cuyas rúbricas hemos expuesto en los antecedentes de hecho.

En la misma línea que las dos sentencias ya citadas, de 25 de marzo y 6 de mayo del año 2009 , y sin necesidad de acometer el análisis de todos y cada uno de aquellos apartados, procederá estimar el motivo en lo que se refiere a la causa o razón principal determinante del fallo, esto es, a la consideración de que la solicitud del Ayuntamiento era prematura y procedía por ello su desestimación, en este caso, por la vía del silencio. La crítica a esta argumentación se encuentra en varios de los apartados del segundo motivo casacional (singularmente en el primero).

Quinto.- En la primera de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que anteriormente hemos citado (la de 25 de marzo de 2009 ) dijimos lo siguiente a este respecto:

"[...] Por otra parte, de la documentación aportada por la Administración en fase de prueba se puede constatar el procedimiento a través del cual la Administración acaba aprobando las concretas partidas económicas para la financiación de las obras aprobadas por la Comisión Mixta Interministerial (Informe para la Audiencia Nacional, punto 5 'criterio segundo para el reparto y adjudicación de las cuantías asignadas', en el Anexo I de la documentación aportada por la Administración). Pero este procedimiento presupuestario es distinto y parece que posterior al seguido para el estudio y aprobación, en su caso, por parte de la citada Comisión, de qué obras van a ser subvencionadas. En lo que a la presentación y resolución de solicitudes respecta, no parece haber ningún procedimiento de solicitudes específico, limitándose los Ayuntamientos interesados a presentar su petición de financiación con cargo a cualquier obra pública aprobada en cualquier fase de su tramitación. Estas solicitudes son estudiadas en su momento y aprobadas o rechazadas por la referida Comisión, y su financiación concreta queda sometida al procedimiento indicado por la Administración en cuanto a la aprobación de las correspondientes partidas presupuestarias, en función de las posibilidades financieras finalmente existentes con cargo a la partida del 1% del presupuesto material de la obra. Así pues, en ningún lugar consta que las solicitudes sólo puedan ser presentadas tras la aprobación del presupuesto material de la obra. Y si bien no resultaría irregular que la Comisión postergase el estudio de una solicitud hasta ese momento, es también evidente que una petición anterior no sería inválida, sino que habría de ser aplazada para su consideración en el momento oportuno.

Así las cosas, es claro que la Sala se equivoca al rechazar de plano el recurso con la argumentación expuesta en el fundamento de derecho sexto de su resolución de que la obra de la Línea de Alta Velocidad La Coruña-Ferrol se encontraba en fase de estudio informativo, todavía pendiente de determinarse el presupuesto final de ejecución material. Ello no obsta, en efecto, a que dicha propuesta de financiación de presentada por el Ayuntamiento recurrente fuese estudiada por la Comisión Mixta Interministerial en el momento en que dicho órgano lo considerase procedente, y sin perjuicio, en todo caso, de que la cantidad concreta y su efectiva imputación quedase condicionada a la disponibilidad presupuestaria que resultase de la cuantía concreta del 1% del presupuesto material y de las otras posibles propuestas aprobadas con cargo a la referida obra pública.

De hecho, tal como afirma la actora, consta también en el expediente (folio 17) un oficio de fecha 23 de abril de 2.004 -también aportado con la demanda- de la Dirección General de la Vivienda, en el que acusa recibo de la solicitud y memoria presentada y se comunica al Ayuntamiento de Miño que tal solicitud "sería incluida en el orden del día de la próxima reunión de la Comisión Mixta Ministerial". Lo cual acreditaría, en efecto, que la fase de la obra pública a cuya partida cultural se pretendía imputar dicha propuesta no era óbice para formular la correspondiente solicitud. Por otra parte debe reseñarse que pese a que la Administración afirma en varias ocasiones que dicha solicitud se formuló en el ejercicio 2.003, del expediente se desprende que si bien el escrito del Ayuntamiento está datado el 13 de noviembre de 2.003, el mismo tuvo entrada en el Ministerio de Fomento el 21 de abril de 2.004. Así pues, de acuerdo con el referido oficio, se remitía para la ulterior reunión de la Comisión y, por tanto, ya cara al ejercicio de este último año.

Por último debe destacarse que tiene también razón la entidad recurrente en que en ningún caso pretendió ni la totalidad de la partida cultural ni la transferencia de fondos ni la gestión de los mismos, sino tan sólo que se estudiase su solicitud para su aprobación, en su caso, por la Comisión Mixta. Así se deduce de manera inequívoca de la demanda contencioso administrativa (página 20), lo que hace irrelevanterespecto al presente caso concreto toda la argumentación de la Sentencia impugnada contenida en los fundamentos cuarto y quinto, en los que se da respuesta a pretensiones en ningún caso formuladas por la parte actora."

Y en la sentencia de 6 de mayo de 2009 dijimos igualmente al respecto:

Debe, no obstante acogerse parcialmente el apartado 5 del motivo segundo. Sin perjuicio de admitir con la sentencia recurrida que del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español no deriva un derecho subjetivo de los Ayuntamientos afectados por las obras públicas a percibir el 1% de los fondos que sean aportados para su financiación, ni de que éstos puedan aplicarse a cualquier tipo de obras, ya que habrán de serlo sólo a las que estén relacionadas con los bienes del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística expresamente previstos en dicho precepto; no obstante, la petición que se formuló por el Ayuntamiento recurrente no iba dirigida a que se le transfiriera dichos fondos ni a obtener su administración, sino a que se tuviera en cuenta su petición a los efectos de que fuera evaluada por la Comisión Mixta en el momento oportuno. Pues bien, examinado el expediente consta que esa solicitud fue presentada el 23 de diciembre de 2003 disponiendo el Ministerio de Fomento que sería incluida en la siguiente reunión de la Comisión, sin que conste que por este organismo en sus sucesivas reuniones se haya adoptado decisión positiva o negativa alguna al respecto, según se infiere de las serie de actas que aparecen en el expediente.

La obligación de resolver, impuesta a la Administración por el artículo 42.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , lleva, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso, debiendo la Comisión Mixta decidir sobre la solicitud formulada, tanto sobre la legalidad del momento de su presentación, como, en su caso, sobre la aplicabilidad del 1% cultural a las obras solicitadas.

Entrando en el examen del recurso contencioso-administrativo, al no constar que la Comisión Mixta haya estudiado la propuesta del Ayuntamiento, procede estimar el recurso y retrotraer las actuaciones para que la misma sea estudiada por dicho órgano y se adopte una decisión sobre ella.

Sexto.- En aplicación de esta doctrina, que de nuevo hemos de reiterar, procede casar la sentencia de instancia. Al igual que en los anteriores supuestos, en el presente se ha prescindido de la intervención de la Comisión Mixta Interministerial que había de evaluar las peticiones deducidas bajo este concepto.

La retroacción de actuaciones que es consecuente al fallo no prejuzga, como en los anteriores recursos, la decisión definitiva: de modo expreso hemos destacado en las sentencias precedentes el amplio margen de apreciación que aquella Comisión posee para seleccionar las propuestas más adecuadas.

Séptimo.- Procede, por tanto, estimar el recurso de casación y, por las mismas razones, el recurso contencioso-administrativo. Y, de acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional , no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Primero.- Estimar el presente recurso de casación número 2489/2007 interpuesto por el Ayuntamiento de Quintanar de la Orden (Toledo) contra la sentencia dictada con fecha 14 de febrero de 2007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional en el recurso número 754 de 2004, que casamos.

Segundo.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 754/2004 interpuesto por el citado Ayuntamiento contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud que formuló el 31 de enero de 2003 con objeto de que la Comisión Mixta encargada de administrar el 1% de las obras públicas proyectadas para la construcción de la autopista de peaje entre la R-4 (Ocaña) y las autovías A-42 y A-31 financiara la urbanización y mejora de los terrenos sitos en el entorno de la plaza de toros municipal y la remodelación de ésta, procediendo la retroacción de las actuaciones administrativas en los términos del fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

Tercero.- No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Ramon Trillo Torres.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.