STS 375/2018, 7 de Marzo de 2018

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se ha seguido el recurso interpuesto por el Abogado del Estado en representación del Ministerio de Defensa, contra el Acuerdo 19 de septiembre de 2013, del Consejo de Gobierno de Castilla la Mancha, mediante el que se desestima el requerimiento previo efectuado por el Ministerio de Defensa instando la revocación del Acuerdo de 16 de mayo de 2013, por el que se delimita el entorno de protección del Bien de Interés Cultural denominado "Palacio del Infantado" en Guadalajara, en lo que se refiere a los inmuebles afectados a la Defensa Nacional, denominados Cuartel de San Carlos y Cuartel de San Fernando.

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el 15 de junio de 2015 , cuyo fallo es el siguiente:

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo entablado por el MINISTERIO DE DEFENSA frente a el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha de 16 de mayo de 2013 por el que se delimita el entorno de protección del Bien de Interés Cultural denominado "Palacio del Infantado" en Guadalajara, publicado en el DOCM el día 29 de mayo de 2013 y frente al Acuerdo de fecha 19 de septiembre de 2013 por el que se desestima el requerimiento de revocación dirigido por el Ministerio de Defensa al Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha para que revocare la citada resolución en lo que se refiere a los inmuebles afectados a la Defensa Nacional, denominados Cuartel de San Carlos y Cuartel de San Fernando, con expresa condena en costas a la parte actora

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Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 13 de noviembre de 2015, la parte recurrente Abogado del Estado, tras las alegaciones oportunas, solicita se dicte sentencia por la que estimando el recurso, se revoque la sentencia recurrida, y en su lugar se dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto. Con imposición de costas a la demandada en la instancia.

Mediante diligencia de ordenación, de 4 de febrero de 2016, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, Junta de Comunidades de Castilla La Mancha. El escrito de oposición se presenta el día 14 de marzo de 2016, solicitando que se dicte sentencia confirmatoria de la recurrida.

Por providencia de 18 de diciembre de 2017, se señala para votación y fallo el día 27 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 28 de febrero de 2018.

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ministerio de Defensa contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Castilla La Mancha, de 16 de mayo de 2013, que delimita el entorno de protección del Bien de Interés Cultural (en adelante BIC), denominado "Palacio del Infantado", en Guadalajara. Y contra el Acuerdo, de 19 de septiembre de 2013, que desestima el requerimiento de revocación, respecto de los inmuebles afectos a la Defensa Nacional (Cuartel de San Carlos y Cuartel de San Fernando), dirigido por el Ministerio de Defensa al citado Consejo de Gobierno.

La desestimación del recurso contencioso-administrativo se funda en que no se ha producido la caducidad del procedimiento porque el plazo máximo de tres meses no es de aplicación, ya que la Ley 4/1990, de 30 de mayo, del Patrimonio Histórico de Castilla La Mancha, establece el plazo máximo para resolver en veinte meses, a partir de la iniciación del procedimiento. También se desestima el alegato esgrimido en el recurso contencioso administrativo sobre la vulneración de las competencias del Estado en materia de defensa nacional en lo relativo a la protección del patrimonio histórico, tras la transcripción en parte de una sentencia de esta Sala Tercera, y añadir que «se destaca en la contestación a la demanda, sin que la parte actora haya intentado rebatir tales afirmaciones que el Cuartel de San Carlos constituye en la actualidad la sede de la Subdelegación de Defensa y el Cuartel de San Fernando es por su parte la Sede del Archivo General Militar, siendo relevante que por medio de Orden DEF 686/2010 de 15 de marzo se clasificó el Acuartelamiento de San Carlos como instalación militar del Grupo Cuarto de los establecidos en el Reglamento de zonas e instalaciones para la Defensa Nacional, aprobado por el Real decreto 689/1978, de 10 de febrero. En ningún caso las citadas instalaciones han merecido la consideración de zonas de interés para la Defensa Nacional. (...) Sobre la base de los argumentos contenidos en la citada contestación a la demanda, el Tribunal no encuentra motivos que justifiquen la necesidad de declarar la nulidad del Acuerdo impugnado, en la medida en que la parte actora no procede a aportar elementos de juicio alguno que permita entender que la medida destinada a la protección del entorno del Palacio del Infantado supone una limitación que produzca o incluso pueda producir una limitación a las (sic) necesidad de garantizar la zona de seguridad que afecta a los establecimiento militares, debiendo igualmente destacar el argumento que se contienen en el propio escrito de contestación a la demanda, en orden a que si en un futuro las necesidades de la Defensa nacional plantean la incompatibilidad que en el momento actual no se observa, por cuanto, reiteramos, la parte actora se limita a plantear esa incompatibilidad de modo abstracto » .

El Abogado del Estado, en el escrito de interposición, aduce dos motivos de casación, ambos por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

En el primero reprocha a la sentencia la lesión del artículo 149.1.4ª de la CE , y de la doctrina del Tribunal Constitucional que se expresa en las SSTC 56/1986, de 13 de mayo y 40/1998, de 19 de enero .

En el segundo aduce la infracción de la doctrina jurisprudencial que se recoge en las Sentencias de esta Sala Tercera de 23 de marzo de 2012 (recurso de casación n1 6099/2008 ), y de 29 de junio de 2012 (recurso de casación nº 1819/2012 ).

Por su parte, la Comunidad Autónoma recurrida, tras una abundante transcripción de las sentencias invocadas, alega, en su escrito de oposición a la casación, la diferencia entre los supuestos de hecho sobre los que se pronuncian las sentencias invocadas por la Administración recurrente y el caso examinado. Señalando que la sentencia que ahora se recurre no infringe el contenido de las sentencias que se alegan.

Procede hacer una consideración preliminar sobre el examen de los dos motivos que vertebran la presente casación.

El contenido de ambos motivos, invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA , determina el análisis conjunto de los mismos. Ello obedece no sólo a que los dos motivos aducen la vulneración de la jurisprudencia, en el primero del Tribunal Constitucional, y en el segundo la correspondiente a esta Sala Tercera, relativas a la competencia sobre la defensa nacional en relación con otros títulos competenciales como el patrimonio histórico o el medio ambiente, aunque este caso se refiera sólo al patrimonio histórico.

También avala este examen conjunto que sea sustancialmente coincidente el discurso argumental que se esgrime en el desarrollo de uno y otro motivo. En efecto, el Abogado del Estado sostiene que la sentencia recurrida desconoce que el Estado tiene competencia exclusiva, y prevalente, en materia de defensa nacional, y que no se han aplicado fórmulas de coordinación, colaboración y cooperación, precisas en los ámbitos confrontados. Es más, la lesión de la expresada competencia estatal, recogida en el artículo 149.1.4ª de la CE , se produce, como ya se advertía en el requerimiento formulado por la Administración General del Estado, porque somete la acción sobre dichos bienes inmuebles a un informe previo favorable de la Comunidad Autónoma.

Ciertamente la convergencia sobre un mismo espacio físico de la acción de diferentes Administraciones Públicas que, a su vez, tienen atribuidas competencias sobre materias diferentes, como sucede en este caso, constituye a menudo un punto de conflicto y plantea siempre problemas de articulación y encaje.

Los diversos ámbitos materiales que tienen incidencia sobre el territorio son muchos, pero ahora nos interesa el que se refiere al Patrimonio Histórico y el relativo a la Defensa Nacional, pues los desajustes que se producen al compartir esa misma parte del territorio, precisan la determinación de quién ostenta el título prevalente, de los distintos entes públicos territoriales, en cada caso. Teniendo en cuenta que la Administración de la Comunidad Autónoma esgrime su título, como competencia exclusiva, sobre el patrimonio histórico para la declaración de BIC, mientras que la Administración General del Estado esgrime su competencia exclusiva sobre la defensa nacional.

La determinación del título prevalente, en estas relaciones interadministrativas, para resolver los conflictos que puedan surgir, debe tomar en consideración el interés general concernido, que acarreará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra ( SSTC 82/2012 , de 18 de abril , 168/1993 , de 27 de mayo , 31/2010 , de 28 de junio , y 154/2014 , de 25 de septiembre , entre otras).

En cualquier caso, conviene determinar en qué medida el ejercicio por parte del Estado de una competencia exclusiva impide toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario. Y si las referidas competencias autonómicas pueden, o no, ejercerse de forma que la competencia del Estado quede menoscabada, bloqueada o invadida.

Pues bien, la Constitución atribuye al Estado , en el artículo 149.1.28 ª, la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas. Mientras que a las Comunidades Autónomas atribuye, ex artículo 148.1, la competencia en materia de "patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma" (apartado 16), y "museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma" (apartado 15).

Por su parte, la defensa nacional corresponde, ex artículo 149.1.4, bajo el rótulo "Defensa y Fuerzas Armadas", al Estado, como competencia exclusiva.

Acorde con tal diseño constitucional, la Ley 16/1985, de 25 de julio, de Patrimonio Histórico Español, dispone en el artículo 2 que, sin perjuicio de las competencias que correspondan a los demás poderes públicos, son deberes y atribuciones esenciales de la Administración General del Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 46 y 44 , 149,1 1 ª y 149.2 de la CE , garantizar la conservación del Patrimonio Histórico Español, así como promover el enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en él. Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.28ª CE , la Administración General del Estado protegerá dichos bienes frente a la exportación ilícita y la expoliación.

Y el artículo 6 de dicha ley establece que, a los efectos de la presente Ley, se entenderá como organismos competentes para su ejecución, los que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio histórico.

Por otro lado, viene al caso recordar que sobre el título de la defensa nacional, según ha declarado el Tribunal Constitucional en STC 192/2014, de 20 de noviembre , " también en materia de defensa nacional, las situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico deben resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación ( STC 82/2012 , FJ 3). De esta forma, la decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares (...) estará obligada a ponderar los intereses públicos concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia..., y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas mediante el ejercicio de las acciones que les competen " ( SSTC 154/2014 , de 25 de septiembre , y 182/2014 , de 6 de noviembre ).

Acorde con los contornos generales expuestos, nos corresponde ya determinar, de forma concreta, cual ha de ser el título prevalente, partiendo de la conjunción de los dos siguientes criterios.

En primer lugar, debemos tomar en consideración como criterio general para los casos de disputas sobre la concurrencia de títulos competenciales el de la " prevalencia de la regla competencial específica sobre el de la más genérica " (así, en la STC 14/2004 , de 13 de febrero , FJ 5). Lo que, en este caso, supondría que la competencia estatal en materia de defensa nacional, es más específica y, por tanto, ha de ser considerada prevalente, debiendo entonces la concurrente competencia de la Comunidad Autónoma acomodarse con aquélla. Ahora bien, esa preferencia no tiene un carácter absoluto, como seguidamente veremos.

En segundo lugar, la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese mismo espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales ( STC 166/2000 , de 15 de junio ), haciendo compatibles los intereses públicos concernidos que se encuentran detrás de cada título competencial.

De modo que determinada la preferencia de la competencia estatal en virtud de su carácter más específico y, por consiguiente, la posibilidad de condicionar la concurrente competencia autonómica sobre el patrimonio histórico, también conviene añadir que tal preferencia, como antes adelantamos, no es absoluta ( SSTC 14/2005 , de 31 de enero , y 46/2007 , de 1 de marzo ).

Ciertamente no se trata de una preferencia absoluta en la medida que la actuación de ambas Administraciones fueran compatibles, al responder a diferente objeto e interés público a salvaguardar, lo que no es el caso. Así es, es cierto que el denominado "Palacio del Infantado", en Guadalajara, fue declarado Monumento Nacional por Real Orden de 20 de abril de 1914, de manera que el Acuerdo impugnado en la instancia, del Consejo de Gobierno, de 16 de mayo de 2013, lo que hace es ampliar, según el mapa que figura como anexo al mismo, el perímetro de la protección, incluyendo en la declaración de Bien de Interés Cultural, a los cuarteles de San Carlos y de San Fernando, afectos a la defensa nacional.

Esta ampliación del área de protección no parece realizarse, según consta en informe del Servicio de Patrimonio y Arqueología de la Comunidad Autónoma, por la características históricas o artísticas de los cuarteles citados que deban ser preservadas. Lo que se pretende con la ampliación de la protección del Palacio del Infantado es que "el entorno del inmueble tiene su sentido en la protección misma del bien objeto de declaración, se trata de evitar que las intervenciones que se puedan realizar en el mismo puedan degradarlo, perjudicar su contemplación o romper su armonía", según el citado informe.

De modo que no parece que la finalidad sea proteger los citados cuarteles en atención a sus características histórico artísticas, sino evitar actuaciones futuras sobre los cuarteles que impidan la contemplación del Palacio del Infantado. Por ello, se echa en falta que no se haya explicado por la Administración autora del acto administrativo, que es a quien corresponde tal justificación, en qué medida se enriquece el patrimonio histórico artístico o cultural más allá de una mera prevención futura sobre los bienes afectos a la defensa nacional, por la integración de los expresados cuarteles en el ámbito de protección del Palacio del Infantado, y someter a los mismos a la intensa protección que dispensa la declaración de BIC.

Este déficit comporta que haya de aplicarse la prevalencia del título competencial del artículo 149.1.4ª de la CE , pues no se han expresado las características que hacen necesaria esa protección que confiere la extensión de la declaración de Bien de Interés Cultural al entorno del Palacio del Infantado, y hasta qué punto concreto, el perímetro, de ese entorno se ha de extender la misma.

Téngase en cuenta que la extensión de esa declaración de Bien de Interés Cultural impide, limita o debilita el efectivo ejercicio de las competencias estatales en materia de defensa nacional, pues un cambio de uso en dichos inmuebles (actualmente destinados a la sede de la Subdelegación del Ministerio de Defensa en Guadalajara, y al Archivo General Militar), exigiría un previo informe favorable del órgano competente, en materia de patrimonio histórico, de la Comunidad Autónoma que ha extendido la declaración de Bien de Interés Cultural.

Esta exigencia del informe favorable podría suponer una eventual situación de bloqueo, en esta o en cualquier Comunidad Autónoma, en una competencia que hemos venido calificando como "rigurosamente exclusiva", como ha declarado esta Sala Tercera en SSTS de 8 de noviembre de 2012 (recurso de casación nº 702/2010 ) y de 19 de septiembre de 2014 (recurso de casación nº 1629/2012 ), entre otras, al declarar que «Concretamente, la defensa nacional constituye un ámbito de competencia estatal ( artículo 149.1.4 CE ) que bien puede calificarse de rigurosamente exclusiva, en el sentido de que las Comunidades Autónomas no ostentan competencias sobre él. Por lo demás, se trata de un sector de la actividad estatal cuya relevancia ha sido resaltada por el Tribunal Constitucional, que se ha referido en numerosas resoluciones a "los altos fines que el art. 8.1 CE asigna a las Fuerzas Armadas, esto es, garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional" ( STC 179/2004 de 21 de octubre , entre otras)» .

Concurre, por tanto, un interés público constitucionalmente protegido cuya preservación viene atribuida al Estado, y dicho interés no puede ser postergado por una decisión autonómica previa, cuando, además, no se han expresado ni justificado las específicas razones que determinan la extensión del Bien de Interés Cultural hasta los expresados cuarteles. Esta justificación se intensifica, en definitiva, cuando se trata de bienes afectos a la defensa nacional, y cuando no concurren en los mismos características histórico artísticas a preservar.

No obsta a la declaración de haber lugar al recurso de casación, lo que declaramos en la Sentencia de 16 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 2645 / 2009), pues el supuesto allí examinado no es sustancialmente coincidente con el supuesto que ahora se plantea. La disputa competencial en dicho recurso se refiere a las diferentes competencias que sobre el patrimonio histórico tienen tanto la Administración General del Estado, como la de la Comunidad Autónoma, además de la relativa a la defensa nacional. En ese precedente había sido precisamente el Estado, como es natural por la época, el que había declarado, por Decreto de 28 de junio de 1951, la protección, como monumento histórico artístico de la Ciudadela de Jaca, y ya se establecía que "la tutela de este monumento que queda bajo la protección del Estado, será ejercitada por el Ministerio de Educación Nacional", al tratarse de un "bien de dominio público de titularidad del Ministerio de Defensa y afecto al Servicio Público de la Defensa Nacional, gestionado por la Subdirección General de Patrimonio y figurando en el inventario de bienes inmuebles afectados al Departamento con el nº 22-440-007".

Procede declarar, en consecuencia, haber lugar al recurso de casación y estimar el recurso contencioso administrativo.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).