STS 253/2018, 19 de Febrero de 2018

En el proceso contencioso-administrativo número 377/2013, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 20 de julio de 2015 , cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos DESESTIMAR como DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AUTOPISTAS AUMAR S.A. CONCESIONARIA DEL ESTADO contra la resolución dictada por el Ministerio de Fomento el día 14 de marzo de 2013 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos. Con condena al pago de las costas a la parte actora.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la mercantil AUTOPISTAS AUMAR, S.A. recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2015, y acordó elevar las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil AUTOPISTAS AUMAR, S.A. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y con fecha 26 de noviembre de 2015, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito con sus copias, lo admita, y, en su virtud, tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada en fecha 20 de julio de 2015 por la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 377/2013 y en su virtud, previos los trámites que procedan en Derecho, se sirva dictar en su día Sentencia por la que, de conformidad con lo establecido en la LJCA, case y deje sin efecto la Sentencia recurrida y resuelva conforme a Derecho, reconociendo el derecho de AUMAR a que:

(¡) Se declare la nulidad (o, subsidiariamente, la anulabilidad) de la Resolución de 14 de marzo de 2013, por virtud de la cual, se aprueba definitivamente el Estudio Informativo "Duplicación de la variante de Gandía. Clave EI-2-V-35. Provincia de Valencia" o

(ii) Subsidiariamente, se anule la Resolución impugnada y se ordene a la Administración la retroacción de las actuaciones, y la elaboración de un nuevo Estudio Informativo:

a) que contenga un estudio de tráfico técnicamente adecuado para cumplir su finalidad legalmente exigida,

b) incluya las consecuencias de la suscripción del Protocolo General de Coloración en materia de carreteras de 11 de abril de 2005 suscrito entre el Ministerio de Fomento y la Generalitat Valenciana y, en particular, de la A-38 como vía de alta capacidad alternativa a la AP-7.

c) recoja la grave repercusión que tendrá para la AP-7 la puesta en servicio de la vía proyectada.

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Por providencia de fecha 17 de febrero de 2016, se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el día 4 de abril de 2016, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por cumplimentado el trámite concedido de oposición al recurso de casación interpuesto de contrario y en su momento, tras los trámites oportunos dicte Sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

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Por providencia de 30 de octubre de 2017, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 6 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la representación procesal de la mercantil AUTOPISTAS AUMAR, S.A. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de julio de 2015 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 14 de mayo de 2013, sobre aprobación del expediente de información pública y aprobación definitiva del estudio informativo: «Duplicación de la variante de Gandía, provincia de Valencia, Clave: EI-2-V-35».

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación del recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...]En la sentencia dictada por esta Sala y Sección el dia 9 de mayo de 2011 en el recurso contencioso-administrativo num. 269/09 interpuesto por la ahora actora, se examinaron cuestiones semejantes a las ahora planteadas, que no prosperaron, siendo la sentencia desestimatoria confirmada por el Tribunal Supremo en la dictada en el recurso de casación 4351/2011 de fecha 9 de diciembre de 2014 .

Entonces se alegó que " El Proyecto de Trazado es nulo al haber sido adoptado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, al amparo del artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 25, apartados 1 c ) y 2 , y 31 del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre." Y ahora se alega que " el estudio informativo es inválido y debe ser anulado por aplicación de lo dispuesto en el art. 54 de la ley 30/1992 , el art. 5 de la ley de Carreteras , y los arts. 23 , 24 , y 25 del Reglamento General de Carreteras ".

Se trataba entonces como ahora de la duplicación de una calzada, y se hacía notar por la Sala que es preceptiva la redacción de un estudio informativo, conforme a lo dispuesto en el art. 25.2 citado cuando se trate de una vía de nueva planta.

La sentencia recordaba cual es la finalidad y ámbito propio de los proyectos de trazado en contraposición con los estudios informativos, y en este ámbito señalaba:

"El Estudio Informativo, como estudio preceptivo y previo a la construcción de una carretera, consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso ( art. 7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio ).

Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable ( art. 25.1º RD 1814/1994 , que aprueba el Reglamento de Carreteras).".

El Estudio Informativo, según la sentencia citada del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2014 , es el documento en el cual la Administración procede a definir en líneas generales el trazado de la carretera proyectada con el fin de servir de base al trámite de información pública, " no estando obligada a actuar con arreglo a tal precepto ( art. 25 RGC ) en la actuación proyectada, de duplicación de la N-IV "

En este caso ha habido un estudio informativo, que la actora reputa inválido porque según su tésis la duplicación de este tramo litigioso no es un proyecto aislado, y el proyecto global perjudica los intereses de AUMAR, no tomando la Administración en consideración tal perjuicio.

De las actuaciones practicadas en autos, y de las que se han reproducido obrantes en el expediente administrativo no resulta tal proyecto global. Por el contrario, resulta, en el caso enjuiciado, que desde hace años se ha constatado una necesidad real de resolver un problema grave de tráfico, que no encuentra solución en el tránsito por la autopista de la recurrente, para el que se planificó en su momento una solución, el desdoblamiento de una via existente. No se aprecia en la valoración de la prueba que corresponde hacer a este Tribunal, ni el proyecto denunciado de una autovia de alta capacidad que constituya una alternativa a la autopista de la recurrente, ni una actuación contraria a derecho por el alegado impacto sobre el tráfico en la autopista AP-7.

El Tribunal Supremo en la sentencia dictada el pasado dia 9 de abril de 2015 en recurso interpuesto por la ahora actora igualmente en relación con un proyecto viario, señaló:

"El art. 25.1.d del Reglamento de Carreteras no se esta refiriendo al restablecimiento del equilibrio económico financiero que pretende la demandante.

El restablecimiento del equilibrio financiero, y los efectos económicos negativos que la actuación impugnada le produzca, deberán solicitarse en el ámbito de la Concesión, en el marco del negocio contractual entre AUMAR y la Administración General del Estado.

La afectación que la Autovía pueda producir al tráfico de la A-7, no impide su construcción; y si le afecta, se puede determinar con posterioridad el alcance de la afección, sin ningún problema para que la actora pueda pedir el restablecimiento del equilibrio económico-financiero.

El concesionario no tiene derecho a una determinada configuración de las obras públicas del área donde se ubica la autopista o del sistema de comunicaciones en el que se integra la autopista.

La doctrina del mantenimiento del equilibrio económico financiero supone la puesta en marcha de una serie de correctivos que nuestro derecho recoge, y que habría de surgir cuando las circunstancias en un momento dado hagan tan onerosa la prestación al concesionario que peligre la propia continuidad del servicio prestado. Pero estos correctivos se dan y solo pueden darse en el marco del negocio contractual correspondiente, en este caso entre el Concesionario AUMAR y la Administración concedente; y es en este marco donde AUMAR, si estima que realmente existen nuevas circunstancias que alteren el equilibrio económico financiero debe hacerlas valer."

[...] Continuando con el examen de las actuaciones, y en relación con la alegación de que no hay una justificación racional y razonable de la solución elegida y de que el estudio informativo tienen una "naturaleza arbitraria y caprichosa" del expediente administrativo resulta que la Administración constató la necesitad de elaborar una duplicación de calzada en la variante de Gandía.

Tal duplicación consiste en la elaboración de una nueva calzada de dos carriles de 3,50 m de anchura cada uno. Se contempla específicamente, entre otras instrucciones particulares de la petición de la orden de estudio la realización de " un estudio de tráfico actual y futuro, que incluirá demanda y movimientos de origen y destino, y que se extenderá a todo el área de influencia de este tramo, considerando las actuaciones previstas en el mismo".

Su construcción se comprometió en el Protocolo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y la Generalidad Valenciana de 11 de abril de 2005.

Se comprueba que la variante de Gandía en la CN-332 de Cartagena a Valencia fue puesta en funcionamiento en verano de 1999 con lo que "se pudo encauzar el denso tráfico que circulaba por la travesía a través de dicha variante, construyéndose con sección tipo REDIA. El estudio preveía una IMD de 29.000 para el año de la puesta en servicio".

La Administración, en el año 2005 comprueba que ya se alcanza una IMD de 45.000, lo que obliga a prever el aumento de tráfico y la duplicación de la calzada. Igualmente se comprueba que la única alternativa libre de peaje a la AP-7 en el itinerario Valencia-Alicante por la costa es la CN-332.

En el año 2008 una vez realizadas las consultas preceptivas se concluye, entre otros extremos, la necesidad de analizar y evaluar "alternativas del proyecto para resolver el problema de tráfico planteado".

El día 5 de enero de 2009 por el Consejero de Infraestructuras y Transportes de la Generalitat Valenciana se remite a la Ministra de Fomento una resolución de las Cortes Valencianas instando al Consell a incidir en el cumplimiento del Protocolo de carreteras de abril de 2005 " ya que la rápida ejecución de las variantes de la N-332 a cargo del Estado mejorará de manera muy importante la funcionalidad del corredor litoral contribuyendo a una adecuada asignación de los tráficos sobre las opciones viarias existentes ".

En el informe de la Secretaria de estado de Planificación e Infraestructuras sobre la aprobación provisional del Estudio Informativo se incluye un apartado 2.2. relativo al Tráfico con el correspondiente anejo, y se señala: " en el anejo de tráfico se expone con detalle la caracterización del tráfico actual en la red de carreteras de la zona de estudio, así como la prognosis del tráfico en el Acceso Norte al Grao y de la N-332 en el tramo correspondiente a la variante de Gandía y demás hipótesis realizadas. Las asignaciones de tráfico se han realizado considerando que la obra se pondrá en servicio en el año 2.013.. ".

En el informe del Ingeniero director del estudio sobre la aprobación definitiva del Estudio Informativo litigioso, elaborado el día 12 de febrero de 2013, igualmente se recoge la mención a las circunstancias del tráfico:

"En los periodos vacacionales, el tráfico general existente en la zona se recrudece a causa del turismo que en muchos casos proviene de la zona centro de la península y que tiene en la zona del Grao/Playa de Gandía fijada su segunda residencia. Este flujo de tráfico discurre en muchos de los casos por la autovía A-3 hasta llegar a Valencia, desde donde se puede optar por dos itinerarios para llegar a Gandía; el primero sería la autopista de peaje AP-7, que dispone de salidas tanto al norte de Gandía (Xeresa) como al sur (Oliva), y el segundo es la N-332 que discurre paralela a la anterior pero por la parte costera.

En el caso de la N-332, el incremento del tráfico ha producido una progresiva congestión de este itinerario costero que alcanza valores de JMD (Intensidad Media Diaria) en la zona de estudio para el año 2.005, cercanos a los 28,000 vehículos/día con un porcentaje de pesados que ronda el 14%, provocando en muchos de los casos congestiones de tráfico a lo largo del trazado de la variante actual, sobre todo en el enlace norte de Gandía que es donde se encuentra el acceso al Grao de Gandia (acceso a la Playa), donde el enlace actual no es capaz de absorber las puntas de tráfico que en ocasiones se producen. La variante actual de Gandía discurre (en dirección norte) por la parte oeste del casco urbano de Gandía, y presenta una longitud total aproximada de 7,4 1cm, Las características de la misma son las de una vía rápida en la que existe limitación total de accesos y todas las intersecciones se realizan mediante enlaces a distinto nivel.

El acceso al Grao (carretera también conocida como Sèquia del Rei) ubicado entre el puente sobre el FFCC. Silla-Gandía y la rotonda existente en la intersección con la carretera Cullera-Grao, presenta una longitud aproximada de 1 ,5 1cm. y discurre en dirección oeste este. Forma parte de la Red de Carreteras del Estado, gracias al Real Decreto 2488/98, de 20 de noviembre, con el cual se produjo su cambio de titularidad, pasando la misma de local a estatal.

Debido a los problemas de tráfico existentes en la variante actual de Gandía (incluido el acceso al Grao), se ha determinado la necesidad pública de estudiar la duplicación de la calzada existente, e intentar mejorar según un estudio tanto técnico como económico, el trazado de la vía y de sus enlaces hasta alcanzar unas buenas condiciones de seguridad y comodidad (Estudio Informativo).

Con el presente estudio también se quiere dar continuidad a las actuaciones ejecutadas por el Ministerio de Fomento como son la Duplicación del tramo Gandía-Xeresa, y las que están en ejecución como el acceso sur al Puerto de Gandía y la redacción del Proyecto de Construcción de la Variante de La Safor."

Con este fundamento, la Sala considera que se ha establecido y acreditado por la Administración una justificación racional y razonable de la solución elegida, al igual que el fundamento técnico del estudio informativo.

[...] Se aporta por la recurrente una sentencia dictada por el Tribunal Supremo el día 13 de abril de 2015 en el recurso de casación 1038/2012 confirmando otra del Tribunal Superior de Justicia de Valencia , que a su juicio sustenta su tesis relativa a que el estudio de tráfico no cumple los requisitos que establece el Reglamento de carreteras, y las sentencias dictadas por el TSJ de Valencia.

En el Proyecto de Construcción, Tomo 1 Memoria, el anejo 5 es el que hace referencia al Tráfico. Debe la Sala valorar en consecuencia si en este concreto litigio se producen las mismas circunstancias que motivaron la estimación del recurso en la sentencia confirmada por el Alto Tribunal el pasado día 13 de abril.

La primera diferencia se encuentra en que entonces se trató de un proyecto de una Autovía, y en este caso en la duplicación de la calzada de una carretera existente.

Tal diferencia es relevante dado que no es lo mismo la instauración de una nueva infraestructura estableciendo una autopista donde no la había que el desdoblamiento de una vía preexistente.

En segundo lugar, porque se valora la ausencia de un estudio de tráfico sobre la base de que "De otro modo el estudio informativo no podría cumpir los cometidos que le son propios como son, según hemos visto, definir la funcionalidad de todas las opciones de trazado estudiadas, analizar la repercusión de cada una de esas opciones en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, o en fin, la incidencia en materia de siniestralidad".

Como se ha visto en los fundamentos jurídicos anteriores, a partir de que en el año 2005 se comprobase la insuficiencia de la carretera existente, puesta en funcionamiento en verano de 1999 con el visto bueno de todas las Administraciones implicadas, se comprometió la construcción de la duplicación de la calzada litigiosa.

En cuanto al informe pericial aportado por la recurrente, se alega que los datos son antiguos, y que se adoptaron en tiempos de bonanza económica, pero no se aporta una estimación propia, ni desde luego se concluye que sea innecesario duplicar la calzada litigiosa. Por otra parte, se sustentan las conclusiones en que tal tramo a duplicar forma parte de una nueva infraestructura, denominada "corredor" que competiría de forma desigual (por ser libre de peaje) con la autopista de la que es concesionaria la recurrente que encarga el informe, lo que como se ha visto no ha sido probado: no se ha acreditado la existencia de tal macroproyecto viario destinado a duplicar la autopista AP-7.

No considera la Sala, en el ejercicio de su misión de valoración de la prueba que el informe pericial haya acreditado los "errores" del estudio de tráfico denunciados, concluyendo que el practicado es apto para cumplir con la finalidad que le es propia.

[...] El Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de mayo de 2011 citada por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, recuerda que " no debe considerarse algo fuera de lo común que las Administraciones competentes procuren mejorar las infraestructuras del transporte y, en particular, las carreteras. Es su responsabilidad hacerlo para aumentar las condiciones de seguridad y agilidad en beneficio de los ciudadanos. Tampoco debe considerarse fuera de lo previsible que esa mejora consista en desdoblar las calzadas conforme se incrementa el tráfico pues se viene haciendo desde hace años en distintas vías o tramos de vías. "

Y en la sentencia de 4 de febrero de 2014 , reiterado en la de 20 de abril de 2015, (recurso de casación 54/2013 ), el Alto Tribunal igualmente recuerda que es responsabilidad de la Administración competente mejorar las infraestructuras, y específicamente las carreteras. Y que desdoblar las calzadas a medida que el tráfico se va incrementando es necesario para el beneficio de los ciudadanos.

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El recurso de casación se articula en la formulación de seis motivos de casación.

En el primer motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de 20 de julio de 2015 ha valorado la prueba obrante en los autos de forma ilógica e irrazonable, vulnerando los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , en relación con los artículos 317 y siguientes y concordantes y 337 y siguientes y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Se aduce que la sentencia impugnada ha incurrido en un error patente y notorio en la valoración de la prueba, pues se aparta de lo que literalmente señala el expediente administrativo, la documental aportada o el dictamen pericial, al sostener que estamos ante una actuación anulada ya que no se ha acreditado lo contrario, a pesar de que la Memoria del Estudio Informativo señala expresamente que se trata de una actuación global.

El segundo motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se sustenta en la vulneración de los artículos 23 , 24 y 25 del Reglamento General de Carreteras , así como la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2015 , en cuanto el estudio de tráfico contenido en el Estudio Informativo no cumple con los requisitos para ser considerado como tal ni tampoco se adecua a los requisitos establecidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas.

El tercer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se funda en que la alegación de que la sentencia de instancia vulnera el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el artículo 5 de la Ley de Carreteras de los que resulta la invalidez del Estudio Informativo, puesto que no existe ningún documento de planeamiento viario que contemple la actuación acordada entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Valencia, en el Convenio de 11 de abril de 2005, ni tampoco el alcance de la A-38 como una alternativa a la AP-7.

El cuarto motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se basa en la vulneración del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en sus sentencias de fechas 16 de enero de 2003 y 12 de febrero de 2009 , por cuanto el Estudio Informativo que la referida sentencia confirma, debió ser anulado por no haber contemplado la afectación que la construcción y puesta en servicio de la actuación producirá a la concesión de Aumar.

El quinto motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se basa en que la sentencia de instancia vulnera los artículos 9.3 y 103 de la Constitución , aduciendo la arbitrariedad de la Administración, en cuanto no existe ningún estudio mínimamente riguroso que atienda los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Se reprocha a la Administración que haya decidido construir una nueva vía de alta capacidad paralela a una autopista de peaje ya existente, sin realizar un examen concienzudo de su incidencia social y económica sobre la red en general y sobre la concesión de la que es titular y tampoco ha valorado las posibles alternativas existentes.

El sexto motivo de casación que se formula al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, denuncia que la sentencia recurrida infringe los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , así como el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Se aduce que la sentencia incurre en un grave defecto de falta de motivación, por cuanto no es posible encontrar un mínimo razonamientos fundado por los que la demanda ha sido desestimada, ya que parte de una premisa errónea fundada en la lectura equivocada del expediente administrativo y de la prueba obrante en autos.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El sexto motivo de casación, que por razones de orden procesal analizamos prioritariamente, basado en la infracción de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que denuncia la falta de motivación de la sentencia impugnada, no puede ser estimado.

En efecto, esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que la sentencia de instancia no contiene «un mínimo fundamento jurídico de los motivos por los que la demanda ha sido desestimada», al partir de una premisa errónea, fundada en la lectura equivocada del propio expediente administrativo y de la prueba obrante en autos.

Cabe referir al respeto, que la mera lectura de los fundamentos jurídicos de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada permite comprobar que se da una respuesta específica, precisa y pormenorizada a todos los motivos de impugnación formuladas en la demanda formalizada en la instancia con el objeto de que se declare la invalidez de la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras de 14 de mayo de 2013, por lo que descartamos que haya infringido el deber de motivación de las resoluciones judiciales, en los términos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo.

El segundo motivo de casación, fundado en la infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , de los artículos 317 y siguientes y concordantes, y de los artículos 337 y siguientes y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , no puede ser estimado.

En efecto, esta Sala rechaza que el Tribunal de instancia haya incurrido en un error patente y notorio en la valoración de la documentación obrante en el expediente administrativo, así como de la prueba obrante en autos.

Caber referir, al respecto, que a nuestro juicio resultan convincentes las afirmaciones que se efectúan en la sentencia de instancia respecto de que la actuación contemplada en el Estudio Informativo «Duplicación de la variante de Gandía» no puede calificarse de «proyecto global», en cuanto no tiene como objeto la construcción de una autovía de alta capacidad paralela a la Autopista AP-7, pues se trata de una actuación aislada, que trata de resolver un problema grave de tráfico, para lo cual la Administración optó por la solución del desdoblamiento de una vía ya existente.

Entendemos, por tanto, que este pronunciamiento recogido en la sentencia de instancia no se revela carente de una base lógica, desde la perspectiva del análisis de los hechos que resultan determinantes para resolver la litis.

Como aduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, la sentencia de instancia es concluyente, congruente, lógica y racional cuando afirma que no se aprecia en la valoración de la prueba que corresponde hacer a este Tribunal, que el proyecto denunciado consista en la ejecución de una autovía de alta capacidad que constituya una alternativa a la autopista de la recurrente, ni una actuación contraria a derecho por el impacto sobre el tráfico en la autopista AP-7.

Debe, asimismo, ponerse de relieve que la alegación formulada por la parte demandante en la instancia, relativa a que el Estudio Informativo impugnado no es un proyecto aislado sino que forma parte de una actuación global, estaba vinculada a la idea de que se pretende construir una nueva autovía de titularidad estatal y de carácter gratuito, que, por su funcionalidad, es equiparable a la que presta la Autopista de peaje AP-7, lo que afectada directamente a la concesión de la que es titular Aumar, S.A., por lo que dicha circunstancia debía contemplarse en la elaboración del Estudio Informativo.

Procede subrayar, al respecto, que el Tribunal de instancia, con base en la doctrina del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 9 de abril de 2015 , rechaza expresamente este argumento al declarar que «el concesionario no tiene derecho a una determinada configuración de las obras públicas del área donde se ubica la autopista o del sistema de comunicaciones en el que se integra la autopista».

Se precisa, seguidamente, en la mencionada sentencia, que las cuestiones relativas al restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión deben resolverse en el marco del negocio contractual entre Aumar y la Administración General del Estado, quedando al margen de la aprobación del Estudio Informativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.1 d) del Reglamento General de Carreteras .

El segundo motivo de casación, fundado en la infracción de los artículos 23 , 24 y 25 del Reglamento General de Carreters y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 13 de abril de 2015 (formulada en relación con lo requisitos que deben cumplir los estudios de tráfico), no puede ser estimado.

En efecto, esta Sala no aprecia que el Tribunal de instancia haya desconsiderado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de 13 de abril de 2015 (RC 1038/2012 ), al sostener que los criterios expuestos en dicha resolución judicial no son aplicables en esta litis, debido a las diferencias sustanciales que se advierten en uno y otro caso.

En la citada sentencia de esta Sala jurisdiccional de 13 de abril de 2015 se acoge el recurso de casación interpuesto por Autopistas Aumar, S.A. al constatarse que la sentencia impugnada incurre en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por falta de motivación de la sentencia, al no haber examinado de forma completa las deficiencias de la Evaluación de Impacto Ambiental (entre otros aspectos, los relativos a la modificación del Proyecto Básico como consecuencia de la addenda "Autovía de La Plana. CV-10. Tramo: Vilanova dŽAlcolea-San Rafael del Río" donde se contemplaba la definición de un nuevo enlace que conecta Benlloch y Vilanova dŽAlcolea con la CV-10 a través de la CV-156, así como tampoco haber analizado la insuficiencia del documento ambiental en relación con un tramo de 15 Km).

En esta sentencia se ordena la retroacción de las actuaciones para que se dicte una nueva sentencia donde se mantenga, sin embargo, la apreciación contenida en la sentencia de instancia «sobre la inexistencia de un estudio de tráfico que pueda calificarse técnicamente como tal», lo que determinaría la necesidad de subsanar ese defecto.

El pronunciamiento del Tribunal Supremo se fundamenta, en este extremo, en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] Es cierto que el artículo 7.1.c/ de la Ley 25/1988, de 25 de julio, de Carreteras , y el artículo 25.1 del Reglamento de Carreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, no aluden expresamente a un estudio de tráfico. Ahora bien, el precepto legal primeramente citado se refiere a un estudio informativo que "consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera..."; y luego el citado artículo 25.1 del Reglamento viene a concretar en sus diferentes apartados los aspectos que deben quedar abordados en ese estudio, incluyéndose entre ellos, en lo que ahora interesa: la concepción global del trazado de la carretera; la definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas; el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad; y, en fin, la selección de la opción más recomendable.

Siendo esos, entre otros, los objetivos y contenido que la normativa estatal atribuye el estudio informativo, parece incuestionable que éste debe albergar un estudio sobre el tráfico, cualquiera que sea la denominación que se le asigne. De otro modo el estudio informativo no podría cumplir los cometidos que le son propios como son, según hemos visto, definir la funcionalidad de todas las opciones de trazado estudiadas, analizar la repercusión de cada una de esas opciones en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, o, en fin, la incidencia en materia de siniestralidad.

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Por ello, no consideramos que sea irrazonable el razonamiento que se contiene en el fundamento jurídico sexto de la sentencia impugnada, respecto de que dicha doctrina jurisprudencial no se revela aplicable en ente supuesto, porque el Estudio Informativo cuestionado cumple las características que le son propias, conforme a lo dispuesto en el artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras , en lo que concierne a la funcionalidad de la carretera proyectada (que se limita en este supuesto al desdoblamiento de la carretera previamente puesta en funcionamiento en el verano de 1999).

El tercer motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , del artículo 5 de la Ley de Carreteras así como de los artículos 23 , 24 y 25 del Reglamento General de Carreteras , no puede ser estimado.

En efecto, esta Sala comparte el criterio del Tribunal de instancia respecto de que no procede declarar la invalidez del Estudio Informativo, basado en el argumento de que no existe ningún documento de planeamiento viario que contemple la actuación concertada entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Valencia en el Convenio suscrito el 11 de abril de 2005, ni el alcance de la A-38 como una alternativa a la AP-7, lo que evidenciaría la ausencia de justificación racional y razonable de la solución elegida.

Cabe subrayar, al respecto, que consideramos que el Tribunal de instancia acierta al referir, en el fundamento jurídico sexto de la sentencia impugnada, que el Estudio Informativo «Duplicación de la variante de Gandía, provincia de Valencia, Clave: EI-2-V-35», está plenamente justificado, pues su construcción ya se contempló en el Protocolo de Colaboración formalizado entre el Ministerio de Fomento y la Generalidad Valenciana de 11 de abril de 2005, cuyo cumplimiento fue reclamado por las Cortes Valencias y cuya finalidad, como pusieron de relieve unos Informes obrantes en el expediente administrativo fue la de dar respuesta al incremento del trabajo que habría producido la congestión de la N-332.

El Informe del Ingeniero Director del Estudio sobre la aprobación definitiva del Estudio Informativo de 12 de febrero de 2013 (que se reproduce en la sentencia impugnada), pone de relieve todas las circunstancias que resultaron relevantes para justificar la aprobación de la «Duplicación de la variante de Gandía»:

[...] En los periodos vacacionales, el tráfico general existente en la zona se recrudece a causa del turismo que en muchos casos proviene de la zona centro de la península y que tiene en la zona del Grao/Playa de Gandía fijada su segunda residencia. Este flujo de tráfico discurre en muchos de los casos por la autovía A-3 hasta llegar a Valencia, desde donde se puede optar por dos itinerarios para llegar a Gandía; el primero sería la autopista de peaje AP-7, que dispone de salidas tanto al norte de Gandía (Xeresa) como al sur (Oliva), y el segundo es la N-332 que discurre paralela a la anterior pero por la parte costera.

En el caso de la N-332, el incremento del tráfico ha producido una progresiva congestión de este itinerario costero que alcanza valores de JMD (Intensidad Media Diaria) en la zona de estudio para el año 2.005, cercanos a los 28,000 vehículos/día con un porcentaje de pesados que ronda el 14%, provocando en muchos de los casos congestiones de tráfico a lo largo del trazado de la variante actual, sobre todo en el enlace norte de Gandía que es donde se encuentra el acceso al Grao de Gandia (acceso a la Playa), donde el enlace actual no es capaz de absorber las puntas de tráfico que en ocasiones se producen. La variante actual de Gandía discurre (en dirección norte) por la parte oeste del casco urbano de Gandía, y presenta una longitud total aproximada de 7,4 1cm, Las características de la misma son las de una vía rápida en la que existe limitación total de accesos y todas las intersecciones se realizan mediante enlaces a distinto nivel.

El acceso al Grao (carretera también conocida como Sèquia del Rei) ubicado entre el puente sobre el FFCC. Silla-Gandía y la rotonda existente en la intersección con la carretera Cullera-Grao, presenta una longitud aproximada de 1 ,5 1cm. y discurre en dirección oeste este. Forma parte de la Red de Carreteras del Estado, gracias al Real Decreto 2488/98, de 20 de noviembre, con el cual se produjo su cambio de titularidad, pasando la misma de local a estatal.

Debido a los problemas de tráfico existentes en la variante actual de Gandía (incluido el acceso al Grao), se ha determinado la necesidad pública de estudiar la duplicación de la calzada existente, e intentar mejorar según un estudio tanto técnico como económico, el trazado de la vía y de sus enlaces hasta alcanzar unas buenas condiciones de seguridad y comodidad (Estudio Informativo).

Con el presente estudio también se quiere dar continuidad a las actuaciones ejecutadas por el Ministerio de Fomento como son la Duplicación del tramo Gandía-Xeresa, y las que están en ejecución como el acceso sur al Puerto de Gandía y la redacción del Proyecto de Construcción de la Variante de La Safor.

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El cuarto motivo de casación, basado en la vulneración del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras y en la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que cuestiona que el Estudio Informativo no contemple la afectación que la construcción y puesta en servicio de la «Duplicación de la variante de Gandía» produciría a la concesión de Autopistas Aumar, S.A., no puede ser estimado.

Esta Sala debe poner de manifiesto que el pronunciamiento del Tribunal de instancia, relativo a no apreciar como motivo de invalidez del Estudio Informativo «Duplicación de la variante de Gandía», por no haber contemplado la afectación de la construcción y puesta en servicio de dicha infraestructura viaria a la concesión de Aumar, se sustenta en la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 9 de diciembre de 2104 (RC 435/2011 ), en que, resolviendo un recurso de casación interpuesto por la misma mercantil recurrente que en este proceso, en relación también con el enjuiciamiento de la duplicación de una carretera nacional, dijimos:

[...] Por lo demás, se insiste en esta instancia en la ausencia de un estudio sobre la afectación del proyecto sobre la concesión de la recurrente. Y cabe en este punto reproducir lo dicho por la Sala que en respuesta a la alegación formulada durante la tramitación del expediente, sobre la necesidad de que el estudio de afección a la concesión de AUMAR se realice de forma independiente a lo que constituye propiamente el contenido del proyecto. En este sentido, la alegación referida al equilibrio económico financiero, es una cuestión que incide en la concesión propiamente dicha, que deberá ser planteada y resuelta en dicho ámbito de la concesión, siendo el objeto del proyecto que analizamos recopilar y analizar los datos técnicos necesarios para definir la actuación planteada, debiendo remitirnos, por lo demás, a las consideraciones jurídicas realizadas por la Sala de instancia.

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Por ello, descartamos que la sentencia de instancia infrinja los criterios expuestos en la sentencias de esta Sala de 15 de enero de 2003 y de 12 de febrero de 2009 .

El quinto motivo de casación, que se funda en la infracción de los artículos 9.3 y 25 de la Constitución , que denuncia la arbitrariedad de la Administración al decidir la construcción de una carretera de alta capacidad paralela a una autopista de peaje, sin realizar un examen de la incidencia social y económica que provoca su puesta en servicio, no puede ser estimado.

Esta Sala comparte también, en este extremo, el criterio del Tribunal de instancia, que se expone con encomiable solidez jurídica en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia impugnada, respecto de que la actuación que se corresponde al Estudio Informativo «Duplicación de la variante de Gandía», responde al interés público de procurar mejorar las infraestructuras viarias, incrementando las condiciones de seguridad y de funcionalidad del sistema viario, lo que justifica, como en este supuesto, que se adopte la decisión de duplicar la calzada para satisfacer las necesidades del tráfico.

En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 16 de mayo de 2011 (RCA 566/2008 ), que se cita en la sentencia impugnada, dijimos:

[...] no debe considerarse algo fuera de lo común que las Administraciones competentes procuren mejorar las infraestructuras del transporte y, en particular, las carreteras. Es su responsabilidad hacerlo para aumentar las condiciones de seguridad y agilidad en beneficio de los ciudadanos. Tampoco debe considerarse fuera de lo previsible que esa mejora consista en desdoblar las calzadas conforme se incrementa el tráfico pues se viene haciendo desde hace años en distintas vías o tramos de vías.

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En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil DINIMEZZO, S.L. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de enero de 2015, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 119/2013 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA si procede, a la parte recurrida.

Desestimar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil DINIMEZZO, S.L. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de enero de 2015, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 119/2013 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espín Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas

Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.