STS 216/2018, 13 de Febrero de 2018

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la misma parte ahora recurrente, contra el Decreto 73/2012, de 18 de mayo del Consell, por el que se determinan las condiciones de aplicación del Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo no universitario en la Comunidad Valenciana y contra la Orden 19/2012, de 21 de mayo, de la Consellería de educación, formación y empleo, por la que se regula la aplicación del Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, en los centros docentes no universitarios públicos y privados concertados de la Comunidad Valenciana.

La sentencia impugnada de 6 de mayo de 2015 , acuerda en el fallo lo siguiente:

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por el SINDICATO DE TRABAJADORES Y TRABAJADORAS DE LA ENSEÑANZA DEL PV. Intersindical Valencia representado por la Procuradora Dª ISABEL MOLINA NOGUERON contra el DECRETO 73/2012, de 18 de mayo del CONSELL, por el que se determinan las condiciones de aplicación del RD Ley 14/2012 de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo no universitario en la Comunidad valenciana (DOCV 21.5.2012) y contra la Orden 19/2012 de 21 de mayo de la Consellería de educación, formación y empleo, por la que se regula la aplicación del RDLey 14/2012 de 20 de abril, en los centros docentes no universitarios públicos y privados concertados de la comunidad valenciana (DOCV 22.05.2012), estando la GENERALIDAD VALENCIANA asistida y representada por LETRADO DE LA GENERALIDAD.- (...) 2) CONFIRMANDO las resoluciones impugnadas. 3) Con expresa imposición de costas a la parte recurrente

.

Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 6 de julio 2015, la parte recurrente Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Enseñanza del PV- Intersindical Valenciana, solicita se case la sentencia recurrida y se declaren nulas por contrarias a Derecho, las resoluciones recurridas. Con imposición de costas a la Administración demandada.

Mediante diligencia de ordenación de 21 de septiembre de 2015, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, Generalidad Valenciana. El escrito de oposición se presenta el día 20 de octubre de 2015, solicitando se dicte sentencia por la cual se inadmita el recurso, o subsidiariamente, se desestime el mismo, confirmando la sentencia de instancia.

Por providencia de 18 de diciembre de 2017, se señala para votación y fallo el día 6 de febrero de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 7 de febrero de 2018.

La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto 73/2012, de 18 de mayo, del Consell, por el que se determinan las condiciones de aplicación del Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo no universitario en la Comunidad Valenciana (1). Y contra la Orden 19/2012, de 21 de mayo, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se regula la aplicación del Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, en los centros docentes no universitario públicos y privados concertados de la Comunitat Valenciana (2).

Las razones que avalan la desestimación del recurso se expresan en los fundamentos de derecho cuarto y quinto de la sentencia recurrida. En síntesis, la sentencia tras resumir la posición de las partes en el proceso, y trascribir los preceptos de aplicación al caso, señala, respecto del procedimiento seguido, que «En relación con lo anterior, si examinamos el expediente administrativo con el fin de dilucidar si se ha cumplido con el trámite del apartado c) del artículo precitado, denominado de consulta por la Administración, habida cuenta, en definitiva que la tramitación del procedimiento de elaboración que las disposiciones generales impugnadas se ajusta al precitado art. 43, pero trámite que es denominado denegoaciación (sic) por la parte recurrente, obran en el expediente administrativo los documentos 8, 9 y 10 donde se señala, en el primero de ellos por la jefa del negociado de relaciones institucionales de la subdirección general de personal docente de la consellería que, en Mesa sectorial celebrada el 4/5/2012 se negoció con las organizaciones sindicales dicho proyecto, si bien la certificación se emite con anterioridad a la aprobación del acta, y correlativamente se certifica la celebración de la mesa de alumnos y de la mesa de padres, el día 3 de mayo respectivamente. (...) Que a su vez, y a la vista de tales certificados, el consejo jurídico consultivo, en el dictamen emitido considera acreditada la negociación con los agentes representantes de la comunidad educativa. (...) Se trata por tanto de discernir si, a la vista del acta de la reunión de la mesa sectorial celebrada el 4 de mayo de 2012, consideramos que se ha dado cumplimiento al trámite de negociación o consulta previsto legalmente, y ciertamente de la lectura de la citada acta se constata que los representantes sindicales allí presentes, tuvieron conocimiento del contenido del proyecto respecto del cual mostraron su desacuerdo, haciendo las preguntas que estimaron pertinentes y que se reflejan en el acta. (...) (...) Ateniéndonos a estrictos criterios de legalidad, el precitado RDLey es una norma con fuerza de Ley, reviste carácter básico y no deja espacio a la inaplicación o transacción, puesto no tolera modulaciones locales so pretexto de las vicisitudes negociadoras particulares. (...) De todo lo expuesto debemos concluir rechazando el primer motivo de impugnación al no constar que se haya producido la vulneración del procedimiento legal que por la parte recurrente se denuncia» . Añadiendo, en relación con la disposición derogatoria, que «esta Sala no considera que la genérica redacción de la disposición derogatorio sea vicios susceptible de generar la nulidad de pleno derecho de las dos disposiciones impugnadas pues, efectivamente en dicha disposición se incorpora la formula de derogar todas aquellas normas, de igual e inferior rango que se opongan a las nuevas normas aprobadas, por tanto, a falta de concreción de cuales sean tales normas, lo cual sin duda hubiera sido aconsejable, tal y como "observó", el consejo jurídico consultivo, la ausencia de dicha concreción en ningún caso puede considerarse un vicio susceptible de invalidar las disposiciones impugnadas procediendo sin más a su desestimación» .

El recurso de casación se construye sobre un único motivo en el que, por el cauce que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncian dos grupos de infracciones normativas.

En el primero, de los artículos 31 a 46 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), sobre la negociación colectiva. Y en el segundo la infracción de jurisprudencia dictada en aplicación del artículo 37.1.m) del mismo Estatuto, sobre las materias objeto de negociación colectiva.

Por su parte, la Administración recurrida sostiene, en su escrito de oposición, que la casación ha de inadmitirse porque en el escrito de interposición se hacen alegaciones propias de un recurso de apelación, reiterando lo aducido en la instancia. Y respecto del fondo del asunto, defiende la tesis que sostiene la sentencia recurrida a la que se remite, alegando, además, que lo que se pretende es que se altere la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia.

Debemos analizar, con carácter preferente, la causa de inadmisión que opone la Administración recurrente cuando señala que el escrito de interposición es una reiteración de lo alegado en el escrito de demanda, pues su estimación nos relevaría del examen del motivo invocado.

La inadmisión no puede prosperar porque ciertamente el escrito de interposición reitera en parte el argumento esgrimido en el recurso contencioso administrativo, y que no fue compartido por la sentencia recurrida, pretendiendo ahora enfatizar en aquello que, a su juicio, debió ser compartido y estimado por la Sala de instancia. Sin embargo su discurso argumental en casación, no se centra exclusivamente en el Decreto y la Orden allí impugnados, sino que la crítica que se aduce, y esto es lo relevante en un recurso de casación, se dirige contra la sentencia recurrida, lo que distingue su contenido de unas meras alegaciones apelatorias. El centro de sus reproches es, como corresponde en un recurso de casación, la sentencia recurrida a la que atribuye la infracción de las normas del Estatuto Básico del Empleado Público que ahora alega ante esta Sala Tercera. De modo que no podemos considerar que el recurso deba ser inadmitido, al amparo del artículo 93.2.d) LJCA , por su carencia manifiesta de fundamento.

Téngase en cuenta que venimos declarando, por todos, Auto de 13 de diciembre de 2000, que la naturaleza del recurso de casación obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, que no constituyen un prurito de rigor formal, sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquél ostenta, sólo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del Derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho ( artículo 1.6 del Código Civil ). Finalidad que no se ve truncada, en este caso, por el contenido del propio recurso de casación que, como antes señalamos y ahora insistimos, centra sus reproches en la sentencia recurrida.

En el único motivo de casación, que aduce la lesión de los artículos 31 a 46 del Estatuto Básico del Empleado Público, y que incluye, por tanto, el artículo 37.1.m) de dicho Estatuto, se sostiene que han de ser objeto de negociación las materias relativas al calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, y movilidad funcional y geográfica, lo que supone que, en este caso, atendido el contenido del Decreto y la Orden impugnados, debió haberse realizado dicha negociación colectiva, y la misma no ha tenido lugar.

La sentencia aunque trascribe el artículo 37.1 del EBEP , también trascribe el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Gobierno Valenciano , de aplicación, con carácter general, para la elaboración de los reglamentos valencianos, y es este último precepto, artículo 43.1.c), el que establece una consulta a las asociaciones de defensa de intereses de un determinado colectivo, y el que resulta de aplicación al caso, a juicio de la sentencia impugnada, que no se detiene, por tanto, en la aplicación del artículo 37.1.m) del EBEP .

Conviene tener en cuenta que las disposiciones de dicho EBEP se dictan al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución , constituyendo las bases del régimen estatutario de los funcionarios; al amparo del artículo 149.1.7.ª de la Constitución , por lo que se refiere a la legislación laboral; y al amparo del artículo 149.1.13.ª de la Constitución , bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. En cuyo artículo 37.1 relaciona las materias que han de ser objeto de negociación colectiva. Concretamente el apartado m) del citado artículo 37.1 extiende dicha exigencia al calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos .

Pues bien, tanto el Decreto como la Orden impugnada regulan materias que están incluidas en dicho artículo 37.1.m) del EBEP . Tal es el caso de la regulación, contenida, v.gr., en el Decreto 73/2012, relativa a la tasa de reposición de efectivos y a la jornada laboral, la parte lectiva de dicha jornada, que como mínimo será de 25 horas en educación infantil, de 20 horas en las restantes enseñanzas, permitiendo que la consejería competente establezca incrementos de la parte lectiva semanal sobre un mínimo de 20 horas, con la regulación posterior del régimen de compensación con horas complementarias.

De modo que dicho Decreto debió ser objeto de negociación, pues la regulación tiene trascendencia sobre las condiciones de trabajo del personal docente, toda vez que definen su tiempo de dedicación y el número de alumnos sobre el que imparte su función profesional docente. Es más, resulta significativo que el propio Decreto 73/2012, señale que el mismo se ha realizado " previa negociación con los agentes representantes de la comunidad educativa ". En consecuencia, la cuestión no sería si el vicio producido en el procedimiento administrativo de elaboración de dicha disposición general es porque estamos en un supuesto no sujeto a negociación colectiva, pues sí lo está a tenor del artículo 37.1.m) del EBEP . De manera que conformes en que debió ser sometido a negociación colectiva, la cuestión se trasladaría a determinar si esta se ha producido, o no, en este caso.

No obsta a la anterior conclusión, sobre su sujeción a negociación, que el Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, tenga el carácter de legislación básica. Así es, el citado RD Ley se dicta al amparo de las competencias que los apartados 1 .ª, 13 .ª, 18 .ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución reservan al Estado en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, de planificación general de la actividad económica, de régimen estatutario de los funcionarios públicos, y de desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, como establece su disposición final primera. Se introducen elementos de racionalidad y eficiencia del gasto en el sistema educativo, por el Estado como titular de la competencia exclusiva para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.13.ª de la Constitución ), según consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, competencia en este caso convergente con los títulos competenciales recogidos en las reglas 1 .ª, 18 .ª y 30.ª del mismo artículo 149.1 de la Constitución , en cuanto constituyen bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos o disposiciones básicas que garantizan la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el artículo 27 de la Constitución .

La caracterización de la norma legal, como legislación básica, que fundamenta y determina la aprobación del Decreto y de la Orden impugnada, no significa que por tal circunstancia carezca de sentido, o pierda objeto y finalidad, la negociación colectiva. Podrá tener un cauce más estrecho y angosto, pero no puede, al socaire de esa mera invocación, prescindirse de la negociación.

Es más, lo cierto es que en el caso examinado no se ha producido dicha negociación, a pesar de los que declara el Preámbulo del Decreto 73/2012, pues, como aduce el sindicato recurrente en casación y advirtió también en la instancia, el expediente administrativo se inicia mediante resolución del día 7 de mayo de 2012, que dispone <<iniciar el procedimiento de elaboración del proyecto de decreto del Consell por el que se determinan las condiciones de aplicación del Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo no universitario en la Comunitat Valenciana>> , de manera que cuando se celebra la Mesa Sectorial, el día 4 de mayo de 2012, a que hace referencia la certificación de la Jefa de Negociado de Relaciones Institucionales de la Subdirección General de Personal, mal podría haberse producido dicha negociación. Sobre todo si tenemos en cuenta el contenido de las actas que se acompañaron al escrito de demanda en el recurso contencioso administrativo, y a las exigencias que ha venido estableciendo nuestra jurisprudencia.

Así es, al margen de otras exigencias que no vienen al caso, resulta insoslayable que la negociación supone un real y efectivo contraste de la posiciones de cada una de diferentes partes, que sostienen planteamientos dispares, en defensa de sus respectivos intereses, sobre lo que es objeto de negociación. Estas exigencias inherentes a toda negociación exigen que los interlocutores hayan recibido adecuadamente toda la información necesaria y relevante para poder formar su posición y defender los intereses que representa.

En el sentido expresado se viene pronunciado esta Sala, en Sentencias de 23 de abril de 2014 y 27 de octubre de 2014 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación nº 1252/2013 y nº 3452/2013 .

En dichas sentencias declaramos que « procede afirmar que para que exista una válida negociación resulta inexcusable que haya tenido lugar una efectiva confrontación de las proposiciones contrapuestas, sobre la materia que haya de ser objeto de negociación, que cada uno de los interlocutores quiera libremente hacer valer en defensa de sus intereses; y esto, a su vez, exige que dichos interlocutores hayan recibido, en las condiciones debidas, los elementos de información que les resultan indispensables para formular sus proposiciones.

Lo que en tercer lugar, y a partir de lo anterior, debe señalarse, es que es correcta la apreciación que hace la sentencia recurrida de que no hubo un auténtico y efectivo proceso negociador, por no haberse ofrecido con la antelación suficiente la información que resultaba necesaria para permitir el debate entre las distintas propuestas y posiciones.

Y es correcta dicha decisión por lo siguiente: (a) consigna los concretos datos fácticos y cronológicos en los que apoya esa apreciación; (b) esos datos han de ser aquí respetados porque no ha sido combatida en debida forma la valoración probatoria realizada por la Sala de Valencia para llegar a su convicción; y (c) tanto el breve espacio de tiempo entre la convocatoria y la reunión que resulta de esos datos, como la importancia de la materia que la sentencia recurrida pondera respecto de la información cuyo necesario conocimiento previo afirma, hacen que no pueda ser considerada ilógica o arbitraria la falta de antelación que toma en consideración como elemento principal de su decisión.»

En consecuencia procede haber lugar al recurso de casación, y estimar el recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas causadas en la instancia.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ). A tenor del artículo 139.1, sin embargo, se imponen las costas ocasionadas en el recurso contencioso administrativo.