STS 1911/2017, 5 de Diciembre de 2017

La sentencia recurrida en su parte dispositiva sostiene lo siguiente:

PRIMERO .- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil

IBERIAN ASSETS, S.A. contra la ordenanza citada en el encabezamiento de la presente resolución.

SEGUNDO .- Condenamos a la parte actora al pago de las costas

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La recurrente formalizó su escrito de interposición y terminó suplicando se dicte sentencia por la que, casando la impugnada, resuelva de acuerdo con las pretensiones de esta parte, declarando la nulidad del articulo 8 de la ordenanza Fiscal Nº 2 del Ayuntamiento de Zaragoza, reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para el año 2012 .

La representación del Ayuntamiento de Zaragoza se opuso al presente recurso solicitando su desestimación con imposición de costas procesales a la recurrente.

Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 24 de octubre de 2017, en que tuvo lugar.

La sentencia recurrida, sostiene lo siguiente:

En la demanda se expone parte de la tramitación seguida para la aprobación de la Ordenanza recurrida, indicando que en la fase de alegaciones la Asociación del Polígono Industrial de Cogullada y la Asociación del Polígono Industrial de Malpica plantearon que en el expediente expuesto a información pública no constaba que se hubiese efectuado estudio alguno que permita conocer con exactitud el número de inmuebles afectados, por lo que se conculca la Ley de Haciendas Locales, no habiendo recibido dicha alegación una contestación adecuada por parte del Ayuntamiento, que se limitó a afirmar que los tipos impositivos se encontraban dentro de los límites previstos en el art. 72.3 y 72 del TRLRHL. Y destaca que tras la aprobación definitiva de la Ordenanza, la hoy recurrente se personó el 17 de febrero de 2012 a los efectos de comprobar si en el procedimiento se habían respetado todas las garantías legalmente exigibles y pudo comprobar que no existía en el expediente ningún estudio económico que justificara el umbral económico fijado en la Ordenanza a cada tipo de uso, a partir del cual se iban a aplicar los tipos diferenciados, en un marco normativo que impedía aplicar los mismos a más del 10% de los inmuebles del municipio según la clase de uso. Y alega que en una fecha posterior a la referida revisión del expediente, el día 20 de febrero de 2012 el Ayuntamiento de Zaragoza publicó los nuevos umbrales de valor para cada uso, a partir de los cuales se aplicarán los tipos diferenciados en las declaraciones del IBI de 2012. Y no es hasta la finalización del expediente cuando se completa el mismo con dos tablas -folios 282 y 283-, carentes de formalidad y justificación, en las que por vez primera se hace referencia a los valores catastrales y porcentajes. La parte solicita la nulidad del art. 8 de la Ordenanza, conforme al art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , por no haber quedado acreditado que en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza se haya tenido en cuenta un estudio económico que garantice los límites establecidos en el art. 72.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL). Y apoya esta pretensión en la interpretación que de la misma ha hecho el TSJ de Andalucía en sentencia de 1 de diciembre de 2008 y el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de septiembre de 2011 , en las que se expresa que es necesaria la justificación de la Ordenanza con los estudios económicos que sirven de causa a la misma para no sobrepasar el límite legal máximo del 10% de inmuebles que tienen tipo gravado según la clase de uso. Se indica también que no es solo que no exista dicho estudio en el expediente, sino que tampoco se alude a él a lo largo del procedimiento de elaboración de la Ordenanza, lo que alega porque en el caso analizado por las dos sentencias citadas, el Tribunal Supremo consideró suficiente que se mencionara la existencia del indicado estudio.

CUARTO.- La parte demandada, el Ayuntamiento de Zaragoza, expone en detalle toda la tramitación seguida para la aprobación de la Ordenanza fiscal del IBI correspondiente a 2012, en la que a partir de un proyecto de ordenanza fiscal en el que se concretaban ya los umbrales de valor catastral y los tipos de gravamen diferenciados y la aprobación provisional de la modificación de la ordenanza por la Comisión de Pleno del Presidencia, Economía y Hacienda en fecha 7 de octubre de 2011, manteniendo la misma redacción del art. 8 que en el proyecto inicial, dicho acuerdo provisional se publicó en el BOP, en dos periódicos regionales y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento para que los interesados formularan reclamaciones, y presentadas las mismas y emitidos informes acerca de ellas, el 23 de diciembre de 2011 el Pleno del Ayuntamiento aprobó definitivamente la Ordenanza fiscal nº 2 (folio 179) en los mismos términos que en la aprobación definitiva, siendo la misma publicada en el BOP del 28 de diciembre de 2011. Y en ejecución de lo dispuesto en el art. 8.3 "in fine" de la Ordenanza, se concretaron los umbrales de los valores catastrales una vez remitido por la Gerencia Regional del Catastro el Padrón del IBI de Urbana para el año 2012, publicándose en el BOP del 20 de febrero de 2012, y al mismo tiempo se publicó la aprobación del Padrón del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana del ejercicio de 2012. Con el escrito de contestación se acompaña como documento uno el expediente sobre aprobación del Padrón de Urbana y concreción de los umbrales de valores catastrales -corresponde a los datos del folio 283-. Y se acompaña también el expediente del año anterior del que se tomaron los datos que se tuvieron en cuenta para la elaboración de la Ordenanza -folio 282-. En la contestación se niega que se haya cometido infracción alguna determinante de nulidad del art. 8 de la Ordenanza, destacando la regularidad del procedimiento y la plena adecuación del mismo a los dispuesto en los arts. 72.3 y 72.4 del TRLHL. Alega que no es preceptivo un estudio económico para la aprobación de la Ordenanza, porque no estamos ante un supuesto de tasas, único para el que la LHL impone la emisión del referido informe -arts. 20 y 25-. Indica que nunca en nuestro ordenamiento se ha exigido un estudio económico financiero previo al establecimiento de un impuesto, que es un tributo exigido sin contraprestación que grava la capacidad económica puesta de manifiesto por el contribuyente - art. 2.2.c) LGT -, mientras que una tasa es un tributo exigido con contraprestación - art. 2.2.a) LGT -, lo que impone la necesidad de justificar el importe de la prestación llevada a cabo por la Administración a cambio del importe exigido al contribuyente. Señala que la concreción inicial de datos se tomó del Padrón de bienes inmuebles urbanos correspondiente al año 2011 -documento 2 de la contestación- y que debido al desfase temporal entre las fechas en que debe ser aprobada la Ordenanza y la fecha en que el Catastro remite el Padrón de 2012, se impone una concreción de umbrales de valores catastrales en el apartado 3º del art. 8. En este caso el Padrón del año 2012 no se remitió hasta en 1 de febrero de 2012, publicándose el 20 de febrero de 2012. Indica también que las dos sentencias citadas por la parte se refieren al mismo asunto y que la sentencia del TS estimó el recurso de casación formulado contra la sentencia del TSJ de Andalucía, desestimando el recurso contencioso- administrativo.

El precepto en cuestión dispone:

Artículo 8.- Tipo de gravamen

1. El tipo de gravamen será el 0,5901 por 100 cuando se trate de bienes inmuebles urbanos y el 0,70 por 100 cuando se trate de bienes inmuebles rústicos.

2. El tipo de gravamen aplicable a los bienes inmuebles de características especiales, será del 1,30%.

3. Se establecen tipos de gravamen diferenciados para los bienes inmuebles de naturaleza urbana, excluidos los de uso residencial, atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones, que superen el valor catastral que para cada uno de los usos se recoge en el siguiente cuadro: UMBRAL DE TIPOS DE Código USO VALOR CATASTRAL GRAVAMEN Euros DIFERENCIADOS.

Código Uso Umbral de Valor Catastral Euros Tipos de Gravamen Diferenciados

I Industrial 1.000.000 0,6673%

O Oficinas 1.000.000 0,7942%

C Comercial 1.000.000 0,7942%

K Deportivos 3.086.707 0,7942%

T Espectáculos 3.533.573 0,7942%

G Ocio y Hostelería 1.000.000 0,7942%

Y Sanidad y Beneficencia 2.773.044 0,7942%

E Cultura 5.089.668 0,7942%

R Religioso 1.831.460 0,7942%

O Edificio Singular 15.049.890 0,7942%

El tipo de gravamen diferenciado se aplicará como máximo al 10 por ciento de los inmuebles del término municipal, que para cada uso tengan mayor valor catastral.

Cuando los inmuebles tengan atribuidos varios usos se aplicará el tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal.

Los umbrales de valores catastrales se concretarán una vez la Gerencia Regional del Catastro de Aragón Zaragoza remita el Padrón de IBI de Urbana para el ejercicio 2012, y en todo caso el umbral que se determine será superior a 1.000.000 euros.

(...)

4. Dentro de los límites resultantes de lo dispuesto en los apartados anteriores, los ayuntamientos podrán establecer, para los bienes inmuebles urbanos, excluidos los de uso residencial, tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones. Cuando los inmuebles tengan atribuidos varios usos se aplicará el tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal.

Dichos tipos sólo podrán aplicarse, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral, a cuyo efecto la ordenanza fiscal del impuesto señalará el correspondiente umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados".

(...)

Realmente, el precepto no exige la elaboración de un estudio económico similar al que impone el art. 25 del mismo texto legal para el establecimiento de tasas -«art. 25: Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo»-. Y ello obedece a la distinta naturaleza del impuesto sobre bienes inmuebles que regula la Ordenanza impugnada para el que, a diferencia de la tasa, no se establece contraprestación.

(...)

En este sentido, en la sentencia del Tribunal Supremo de Sala 3ª, sec. 2ª, S 22-9-2011, rec. 4026/2009 se razona para afirmar el cumplimiento de los requisitos impuestos legalmente para la aprobación de la Ordenanza: «En fin, el Informe del Jefe de Obras y Urbanismo del Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre, de fecha 5 de octubre de 2004, cumple con las exigencias referidas por la Sala de instancia(...).Que a la vista de la tabla realizada se comprueba que los topes económicos fijados para cada uno de los diferentes usos cumple con lo dispuesto en el apartado antes transcrito".

Como se puede apreciar en dicho Informe se contienen los datos económicos que justifican que no se ha sobrepasado el límite legal máximo del 10% de inmuebles que tienen tipo agravado según la clase de uso, acreditándose igualmente que el umbral económico fijado finalmente en el artículo 2 de la Ordenanza a cada tipo de uso, a partir del cual se aplica el tipo agravado, coincide con el número máximo de inmuebles que entran en la categoría de tipo aval

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Lo que se hizo, en definitiva, al igual que ahora, fue una determinación del umbral de valor catastral a partir del contenido del Padrón de bienes inmuebles de naturaleza urbana, que se consideró correctamente establecido en dicha sentencia a partir de un informe del Jefe de Obras y Urbanismo del Ayuntamiento .

En el expediente referido consta un documento de 1 de febrero de 2012 con los datos del número total de inmuebles por categorías de uso, del 10% correspondiente a cada uso, y de los umbrales máximos para respetar dicho 10%, que no se rebasan en la Ordenanza -folio 113 del P.O.-. A lo que cabe añadir que habiéndose expuesto el Padrón, la parte demandante no ha alegado en su demanda, ni intentado acreditar en el procedimiento la incorrección de tales datos, sino que ha planteado su impugnación por el motivo formal ya analizado de la no aportación de un estudio económico que, en rigor, es exigible para el establecimiento de tasas.

No cabe estimar, en fin, el motivo de nulidad invocado por la parte en su demanda.

En el trámite de conclusiones se alega también que la referida información del IBI de 2012 no es incorporada o tenida en cuenta hasta el 20 de febrero de 2012, casi dos meses después de la entrada en vigor de la Ordenanza del IBI y del devengo del IBI de dicho ejercicio, lo que impone un claro desfase temporal en la entrada en vigor de la Ordenanza del IBI correspondiente a 2012 -1 de enero de 2012- lo que entra en colisión con la irretroactividad de las Ordenanzas fiscales respecto a hechos imponibles acaecidos con anterioridad a su vigencia. Se indica que la Ordenanza debe preceder al devengo.

El problema planteado por la parte ha sido analizado por el Tribunal Constitucional en el auto de 28 de abril de 2009, nº 123/2009 , en el que se razona: «Entiende el órgano judicial, en último lugar, que la aplicación del sistema de tipos diferenciados, en la medida que no puede tomarse sobre valores catastrales reales, permite una actuación arbitraria de los Ayuntamientos contraria al art. 9.3 CE , al actualizarse los valores catastrales todos los años mediante la aplicación del porcentaje fijado en la Ley de presupuestos generales del Estado que se publica a finales de diciembre, siendo de todo punto imposible que las ordenanzas puedan tomar en consideración los valores actualizados de cara a fijar el umbral de aplicación de los tipos incrementados. Además -añade- podría suceder que determinados valores que en un ejercicio no superaban el umbral máximo para la aplicación de los tipos incrementados llegasen a superarlo como consecuencia de la actualización, aplicándose esos tipos incrementados a inmuebles que en el momento de elaboración de la ordenanza no habían sido tomados en consideración.

Este Tribunal ha reiterado, en lo que se refiere al principio de interdicción de la arbitrariedad del legislador (art. 9.3), que la calificación de "arbitraria" dada a una Ley exige una cierta prudencia, toda vez que es la "expresión de la voluntad popular", por lo que su control de constitucionalidad debe ejercerse sin imponer constricciones indebidas al Poder Legislativo y respetando sus opciones políticas, centrándose "en verificar si el precepto cuestionado establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias" ( STC 45/2007, de 1 de marzo , FJ 4).

Pues bien, hemos comprobado cómo la norma tiene una finalidad legítima y razonable, no establece discriminación de ningún tipo y las medidas adoptadas no son desproporcionadas, por lo que ahí debe de terminar nuestro análisis. En cualquier caso, además, una eventual actuación arbitraria de la Administración local en modo alguno convierte a la norma legal en arbitraria, siendo función de los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo controlar dicha actuación. Tampoco una eventual superación del umbral del valor que provoque una tributación agravada como consecuencia de la actualización de valores convertiría a la norma legal en arbitraria, pues esa actualización no es sino una consecuencia necesaria del paso del tiempo y, podemos decir también, el fruto de la exigencia constitucional de contribuir a los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica de cada cual».

En este mismo sentido cabe citar la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional nº 178/2011, de 8 de noviembre , en la que se reitera una doctrina anterior conforme a la cual «"no cabe considerar, con carácter general, subsumidas las normas fiscales en aquellas a las que expresamente se refiere el art. 9.3 de la Constitución , por cuanto tales normas tienen un fundamento autónomo en la medida en que son consecuencia obligada del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, impuesto a todos los ciudadanos por el art. 31.1 de la Norma fundamental" - STC 126/1987, de 16 de julio , FJ 9 A)».

A ello cabe añadir que la Ordenanza fue aprobada definitivamente en fecha 23 de diciembre de 2011, siendo la misma publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 28 de diciembre de 2011, con anterioridad al 1 de enero de 2012 en que conforme al art. 13 de la Ordenanza se produce el devengo del impuesto, de forma que el supuesto analizado es distinto de los que examinó el Tribunal Supremo en las sentencias citadas por la parte de 13 de marzo , 2 de octubre y 30 de octubre de 1999 y en la de 2 de febrero de 2002 , en los que la publicación fue posterior al 1 de enero en que se devengó el impuesto, fijándose ya en ese momento los concretos tipos de gravamen diferenciados aplicables a los diferentes usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones. En definitiva, se debe desestimar este motivo de impugnación».

Como primer motivo, al amparo del artículo 88 . l.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se invoca de conformidad con lo establecido en el artículo 89 en relación con el 86.4 de la LJCA como norma estatal infringida por la sentencia recurrida, las determinaciones del articulo 72 del Real Decreto- Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (RD.Leg 2/2004) y la jurisprudencia de desarrollo.

El R.D. Leg 2/2004, en su artículo 72 determina la posibilidad de aplicación de tipos diferenciados del IBI atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones. El referido artículo establece que dichos tipos diferenciados del IBI solo podrán aplicarse, como máximo, al diez por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral, a cuyo efecto la ordenanza fiscal del impuesto señalara el correspondiente umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados.

Tal y como consta en la demanda rectora del presente procedimiento (y reconoce la sentencia recurrida), a lo largo del expediente de elaboración de la Ordenanza número 2 del Ayuntamiento de Zaragoza reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para el año 2012, no existe ninguna referencia que acredite la existencia, al tiempo de elaborarse la misma, de un estudio económico que garantice que los umbrales económicos fijados en la Ordenanza IBI a cada tipo de uso de bienes inmuebles, a partir de los cuales se van a aplicar los tipos diferenciados, impide sobrepasar el limite legalmente establecido, de tal forma que no se vean sujetos a los referidos tipos diferenciados, mas del 10% de los inmuebles del municipio según la clase de uso; es mas, no solo no consta en el expediente el referido estudio económico, sino que tampoco consta ninguna referencia de donde presumir que el mismo existía al tiempo de aprobar la Ordenanza IBI en fecha 23 de diciembre de 2011, aunque por los motivos que fuera no se hubiera incorporado.

Sin embargo, compartimos los argumentos de la sentencia recurrida, pues la normativa no establece, la alegada necesidad del estudio económico, y por ello se llevo a cabo la determinación del umbral de valor catastral a partir del contenido del Padrón de Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, y que habiendo obtenido dicho Padrón publicidad, es suficiente para justificar que los umbrales máximos para respetar el 10% establecido en el artículo 72, y en todo caso como razona la sentencia recurrida, habiéndose concretado en febrero del año siguiente, con el nuevo padrón del catastro, aquellos inmuebles que estaban dentro del umbral del 10% hubiera correspondido a la recurrente probar que no lo estaba ya el día de la aprobación de la Ordenanza, y que la aplicación del nuevo catastro le había incluido.

En consecuencia, aceptando los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, procede no dar lugar al motivo de casación y por ello al recurso.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la recurrente hasta la cantidad máxima de 4000 euros siguiendo la práctica habitual en este tipo de asuntos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .