STS 1699/2017, 8 de Noviembre de 2017

La sentencia recurrida de fecha 4 de febrero de 2016 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal :

1.º Estimamos el recurso.

2.º Condenamos a la demarcación de carreteras del Estado en Castilla-La Mancha a continuar la tramitación del expediente de expropiación forzosa frente a las sociedades actoras "PROMOCIONES ARA TOLEDO, S. L.", "AVENIDA CASTILLA-LA MANCHA 3, S. L.", "NESGAR PROMOCIONES, S.A.", "RESIDENCIAL PALOMAREJOS ALTOS, S.A." y "ALQLUNIA, S.L.", motivado por el proyecto de construcción de la autopista de peaje Madrid-Toledo AP-41, tramo B3, entre el PK71 +740 al enlace del Toledo, en su fase de justiprecio, ordenando la apertura de expediente individual para la tramitación de la pieza separada de justiprecio y, verificado lo anterior, emplazar a las sociedades recurrentes a la formulación de hoja de aprecio del bien expropiado

3.º Condenamos a la Administración del Estado y a la beneficiaria de la explotación Autopista Madrid-Toledo, Concesionaria Española de Autopistas S.A. al pago por mitad de todas las costas procesales.

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Administración del Estado presentó escrito ante la Sala de instancia preparando el recurso de casación contra la misma. La Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, fundamentado en un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , infracción del artículo 24 LEF que no impide que los convenios expropiatorios puedan celebrarse en dos documentos y entre diversas partes interesadas por diversos motivos en la expropiación.

La sentencia recurrida ha considerado que el Convenio de Gestión Urbanística y el posterior acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento, Ayuntamiento de Toledo y Autopista Madrid-Toledo de 2006 no impedían la necesidad de probar el consentimiento o el pago y que la falta de prueba de ambos perjudica a la parte que lo alegó sin conseguir acreditarlo frente a la negativa de la contraria.

Sin embargo, entiende la recurrente, en contra de lo sustentado por la Sala de instancia, que una interpretación lógica de la citada documentación permite concluir que en la misma se contiene un mutuo acuerdo sobre el pago del justiprecio que materialmente se llevará a cabo por el Ayuntamiento mediante modificaciones urbanísticas a cambio de las cuales pondrá el suelo a disposición de la administración expropiante.

La sentencia recurrida ha realizado una valoración de la prueba arbitraria e irrazonable al llegar a la conclusión de que no había sido otorgado el consentimiento de los expropiados a la cesión de los terrenos y a la existencia del justiprecio.

Y termina suplicando a la Sala que "... dicte en su día sentencia casando la de instancia y confirmando la resolución administrativa impugnada en ella."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de los recurridos para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición, lo que realizaron, por un lado, la representación procesal de Promociones Ara Toledo, S.L. y otras, oponiéndose al recurso y suplicando a la Sala que "... proceda a dictar sentencia por la que inadmita el recurso en base al contenido del motivo primero y subsidiariamente, en caso de entender este Tribunal que no hay causa de inadmisión, se proceda dictar Sentencia que desestime el único motivo de recurso planteado por la recurrente por los argumentos aducidos en el Motivo Segundo, todo ello con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente"; y por otro lado, la representación procesal del Ayuntamiento de Toledo, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala su desestimación y con imposición de las costas procesales al recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 7 de noviembre de 2017, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso y motivos.-

Se interpone el presente recurso de casación número 1479/2016 por la Administración General del Estado, contra la sentencia número 53/2016, de 4 de febrero, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso contencioso-administrativo número 743/2011 . Dicho recurso había sido promovido por las mercantiles "PROMOCIONES ARA TOLEDO, S. L.", "AVENIDA CASTILLA-LA MANCHA 3, S. L.", "NESGAR PROMOCIONES, S.A.", "RESIDENCIAL PALOMAREJOS ALTOS, S.A." y "ALQLUNIA, S.L.", en impugnación de la denegación presunta por parte de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha, del Ministerio de Fomento, de la petición de continuar la mencionada Administración, la tramitación del procedimiento de expropiación forzosa, hasta la fijación del justiprecio, de los bienes y derechos propiedad de las recurrentes en la instancia, declarados de necesaria ocupación para la construcción de la Autopista de Peaje AP-41, Madrid- Toledo, tramo B·, entre el punto kilométrico 71,740 y enlace de Toledo. Como beneficiaria de la mencionada obra se había designado a la sociedad "Concesionaria Española de Autopistas, S.A.", también demandada en la instancia.

La sentencia recurrida estima el recurso de las recurrentes, anula el acto presunto y reconoce el derecho de las mencionadas sociedades a la apertura de los correspondientes procedimientos individuales de expropiación, debiendo procederse a la determinación de los respectivos justiprecios, previo trámite de presentación de hojas de aprecio por ambas partes.

A la vista de dicha decisión se interpone el presente recurso de casación por la Abogacía del Estado que se funda en un único motivo, por la vía casacional del "error in iudicando" del párrafo d) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción aplicable al caso de autos. En la fundamentación del recurso se aduce que, en contra de lo que se sostiene en la sentencia, había existido un acuerdo sobre la determinación del justiprecio de las fincas afectadas por la obra pública, por lo que no era necesaria ni posible la apertura del procedimiento individualizado para la determinación del justiprecio.

Han comparecido en el recurso y se oponen a su estimación, las mencionadas sociedades recurrentes que suplican, con carácter previo, que se declare inadmisible el recurso; subsidiariamente, que se desestime. También ha comparecido en el recurso la defensa del Ayuntamiento de Toledo, que suplica su desestimación, ésta última Corporación Municipal en lo que se refiere a la eventual condena para que pusiera tales bienes y derechos afectados por la obra pública a disposición de la beneficiaria de la expropiación.

Único motivo del recurso. Necesidades formales para la existencia de un acuerdo de adquisición de los bienes por mutuo acuerdo en las expropiaciones.-

Como ya se dijo antes, por la vía del "error in iudicando", se denuncia por la Abogacía del Estado que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa , al considerar que la terrenos de las originarias recurrentes declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera y precisamente porque dicha vía en el concreto tramo en que se ubican dichos terrenos, que había sido modificado respecto se trazado inicial elaborado por el Ministerio de Fomento, constituía una vía urbana de la Ciudad de Toledo, el Ayuntamiento de dicha Ciudad había negociado con los propietarios, las sociedades mencionadas, la cesión de los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y, por su parte y en compensación, el Ayuntamiento se obligaba a la reclasificación de los terrenos de la propiedad de las citadas sociedades que no se vieran afectados por la construcción de la carretera, ya que los afectados por la obra se cederían al Ayuntamiento y por este, posteriormente, al Ministerio, para la construcción de la carretera. Estima la defensa de la Administración recurrente que al margen de las formalidades en la suscripción del mencionado acuerdo, el mismo existió y debe ser eficaz a los efectos del mencionado precepto de la ley expropiatoria que se invoca como infringido.

Ese es el planteamiento que se había suscitado en la instancia y la sentencia recurrida examina ese debate en el fundamento tercero y en los siguientes en los que se afirma: "... alegan, tanto la Abogacía del Estado, como la defensa de la sociedad concesionaria, que en este caso se produjo una especie de Acuerdo de Justiprecio en especie entre los expropiados, el Ayuntamiento de Toledo, la Administración del Estado y la concesionaria de la Obra, por el que la transmisión del terreno se producía desde el Ayuntamiento, que lo había obtenido dentro de una actuación urbanística. Tampoco esta argumentación puede prosperar pues le falta el soporte de hecho, no se ha acreditado el consentimiento del expropiado a la transmisión de la propiedad del terreno expropiado (consta la remisión de Certificado del Jefe de Demarcación, Humberto , de fecha 2 de Julio de 2014 dónde se indica: «En relación con el asunto de referencia y en contestación a su Oficio de 16 de junio se comunica que el Convenio que consta en el expediente es el Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento, el Ayuntamiento de Toledo v la Autopista Madrid-Toledo S.A., titular de la concesión administrativa de la Autopista AP- 41») así mismo consta certificación del Secretario General de gobierno del municipio de fecha 12 de agosto de 2014 en el que, entre otros extremos se afirma «no se ha localizado documento alguno que recoja un compromiso de cesión al Ayuntamiento por parte de los actores del suelo a que se refiere la cláusula tercera el convenio entre este Ayuntamiento, el Ministerio de Fomento y Autopista Madrid Toledo Concesionaria Española de Autopistas S.A, en la que se incluyó, mediante la fórmula de puesta a disposición, el compromiso de facilitar al Ministerio de Fomento la posesión de ese suelo para su incorporación a la autopista». Lo que sí consta es un Convenio de Gestión Urbanística entre ayuntamiento y propietarios, fechado el 14 de octubre de 2005 (folio 67 y siguientes del expediente) corroborado por la declaración como testigo del que fue alcalde de Toledo don Segismundo , en él se acordó en la cláusula quinta, que no entre en vigor hasta que sea aprobado el plan de ordenación municipal y, en las cláusulas segunda y cuarta, se recogía respectivamente, el compromiso municipal de limitar la carga del sector y la inclusión en el primer período de desarrollo del plan de ordenación municipal, además expresamente se disponía que los acuerdos adoptados quedan supeditados a la ejecución de lo pactado en un plazo de 18 meses desde la firma del convenio. En el convenio no se pacta la sesión actual de suelo para la ejecución de lo planeado, sino que en la cláusula sexta se acuerda que «en el supuesto de que se realizaban por la propiedad cesiones de suelo anticipadas a favor del ayuntamiento sin que posteriormente fuera aprobado definitivamente... se incoará de forma urgente el procedimiento expropiatorio formulando hoja de aprecio».

No consta la cesión anticipada por las sociedades recurrentes de terrenos al municipio, ni el cumplimiento por el municipio de lo pactado en el convenio de gestión urbanística (por el contrario se pactó una carga de urbanización máxima de 9.568.955 €; y se aprobó finalmente una de 31.907.005,55 €; y se acordó la inclusión en el primer período de desarrollo, pero se aprobó en el POM para el segundo período), tampoco el consentimiento de la propiedad a la cesión de los terrenos expropiados. Por el contrario consta que éstos han solicitado repetidamente que se levante la suspensión del expediente de justiprecio (folios y 60 del expediente), obteniendo la contestación del jefe de la demarcación de carreteras, de 21 de mayo de 2010 (folio 62), en que ponía de manifiesto que la corporación municipal de Toledo asumió la responsabilidad de poner a disposición del ministerio los terrenos y terminaba diciendo que le sorprendía el requerimiento «habida cuenta de que tiene constancia del acuerdo reseñado al haber mantenido y seguir manteniendo negociaciones con el ayuntamiento para la cesión de dichos terrenos en el ámbito de actuaciones del POM de Toledo» En definitiva falta constancia documental de la cesión de los terrenos por los propietarios que se alegan al contestar la demanda e incluso la administración parece que conocía que, como se deduce de la contestación parcialmente transcrita, la administración del Estado tenía conocimiento de que en el 21 de mayo de 2010 aún se estaban manteniendo negociaciones para la cesión de los terrenos, lo que excluye que se hubiera producido ya la cesión por los propietarios.

... No es posible aceptar la existencia de un pago de justiprecio en especie, sin entrega de una contraprestación y sin el expreso consentimiento del expropiado. Sólo con dicho consentimiento expreso, es posible admitir que un pago de un justiprecio no se haga en metálico, por ello al haber alegado las partes demandadas la existencia del convenio, la falta de prueba del consentimiento o el pago perjudica a la parte que lo alegó sin conseguir acreditarlo frente a la negativa de la contraria.

... Ni la parte actora, ni el Estado al contestarle como demandado, ni la empresa con concesionaria, contestando la demanda como beneficiaría de la expropiación, han solicitado algo distinto de la desestimación de la demanda, mientras que el Ayuntamiento de Toledo al contestar la demanda tras haber sido llamado al proceso a instancia del Estado, se ha opuesto a que se le considere beneficiario y afectado por la expropiación, por ello, tras constatar que falta el consentimiento de los propietarios del bien expropiado, no procede entrar en el examen de la eventual fuerza vinculante de los convenios entre las partes entre las que se alega se convino, es decir Estado, beneficiaria y municipio.

... En definitiva ha quedado acreditado que el 15 de diciembre de 2005, previa citación, se formalizó Acta Previa a la Ocupación (Folio 44 del Expediente Administrativo) con una superficie de expropiación en pleno dominio de 185.366 m², donde las partes suscribieron mediante una manifestación conjunta: «los abajo firmantes, dan su conformidad a que las cantidades que pudieran corresponder por los conceptos de depósito previo y perjuicios por rápida ocupación se abonen en su caso en la fase de justiprecio y por tanto a que la presente acta se eleve como Acta de Ocupación a todos los efectos del expediente, tomando la Administración en este acto, la posesión de los bienes y derechos afectados. Del mismo, y en virtud de acuerdo entre las partes intervinientes, se suspende la fase de justiprecio del presente expediente de expropiación».

No hay motivo para que el expediente no continúe continuando el procedimiento expropiatorio con arreglo a lo dispuesto en la ley y dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 33.3 de la constitución , que dice «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes»."

Hemos dejado constancia de las concretas y pormenorizadas razones en que funda la Sala de instancia la estimación de la pretensión de las originarias recurrentes. Y esas razones no son otras que el resultado de la valoración que se hace de las pruebas aportadas a las actuaciones, debiendo señalarse que, a juicio de la Sala de instancia, no existió pacto alguno entre Administración expropiante y propietarias de los terrenos declarados de necesaria ocupación. Existió, eso sí, un convenio urbanístico entre Ayuntamiento y propietarias, en virtud del cual estas cederían los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y la Corporación Municipal, en compensación, procedería a establecer, con ocasión de la modificación del planeamiento, las determinaciones sobre los terrenos que no fueran afectados por la mencionada obra y se mantenían en propiedad de las sociedades recurrentes, más beneficiosas; convenido que, asimismo, la sentencia declara incumplido.

Pues bien, sería suficiente lo expuesto para declarar la inadmisibilidad del recurso --rechazando con ello el examen de las concretas causas de inadmisión que se aducen de contrario-- porque el fundamento originario por el que se estima la pretensión de las propietarias de los terrenos no es otro que la valoración que hace el Tribunal sentenciador de la prueba practicada en el proceso.

Y centrado el debate en sede probatoria, es necesario señalar que la jurisprudencia inconcusa de este Tribunal Supremo viene declarando que las cuestiones sobre valoración de las pruebas quedan al margen del debate en el recurso de casación, porque teniendo éste la naturaleza de recurso extraordinario, solo procede por motivos concretos y determinados, sin que sea admisible un examen completo de lo actuado en la instancia, al modo en que autorizan los recurso ordinarios, como lo es el de casación. Y en el concreto motivo en que se funda este recurso, la finalidad que se encomienda a este Tribunal de casación, en el modelo vigente a la redacción de las normas procesales aplicables al presente proceso, era el de examinar la aplicación que se hacía por los Tribunales de instancia de las normas y jurisprudencia aplicables al caso, dejando excluidas las cuestiones de puro hecho. De otra parte, se ha justificado que nunca haya sido la errónea valoración de la prueba un motivo de nuestra casación contencioso-administrativa en que, estando la actividad procesal de la prueba presidida por el principio de inmediación, son los Tribunales de instancia lo que están en mejores condiciones para realizarla.

Bien es verdad que a instancias de lo declarado por el Tribunal Constitucional, se ha considerado que cuando al Sala sentenciadora hace una valoración de la prueba que pueda ser tildada de ilógica, arbitraria o que conduzca a resultados inverosímiles, ciertamente que no estaría vulnerándose solo la norma procesal de valoración de las pruebas, sino el mismo derecho fundamental a tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución , en concreto, en su vertiente de derecho a la prueba, que se vería afectado por una valoración que adoleciera de tales deficiencias.

Debe añadirse a lo expuesto que esa misma jurisprudencia viene exigiendo, como una carga procesal de quien alega esos graves defectos de valoración, que debe no solo invocarlos sino razonar las razones por las que concurren tales defectos de valoración.

Pues bien, con tales premisas es de señalar que en el presente recurso ni se invoca de manera concreta cuales son los defectos en que incurre la Sala sentenciadora para concluir los presupuesto fácticos de su decisión ni se ha alegado que en esa valoración de la prueba se haya incurrido en tales graves defectos de valoración, lo cual, como se dijo, hace el recurso, su único motivo, inadmisible.

Pero es que, además de lo expuesto, este Tribunal no aprecia tan siquiera que exista defecto alguno en cuanto a la valoración de la prueba, menos aún que el Tribunal de instancia vulnerase el precepto que se invoca en el motivo. En efecto, es constante la declaración de que nuestra vieja Ley de expropiación parte de un principio de pretender que la fijación de los justiprecios en las expropiaciones se fije por acuerdo de las partes, y así se favorece dicho acuerdo desde el inicio del expediente, en concreto, en el mencionado artículo 24 al autorizar que Administración expropiante y propietario puedan " convenir la adquisición de los bienes y derechos... por mutuo acuerdo ". Ahora bien, con toda lógica, lo que autoriza el Legislador es que ese pacto sobre la fijación del justiprecio se realice entre Administración y propietario, porque son dichas partes las que tienen la disponibilidad de los derechos a la fijación del valor de los bienes y derechos declarados de necesaria ocupación.

Pues bien, basta constatar la declaración de hechos probados que se hace en la sentencia de instancia para concluir que en el presente supuesto no existe ese concreto pacto sino que, muy al contrario, existen pactos extraños a ambas partes, por más que estén vinculados a la expropiación y que la misma defensa de la Administración demandada se ve obliga a considerar como "complejo". Y, en efecto, existe un acuerdo entre propietarios y Ayuntamiento de ceder los terrenos, al Ayuntamiento, no a la beneficiaria de la expropiación, aunque fuera esta la destinataria final de los mismos a cambio de determinaciones más beneficiosas para los terrenos no expropiados en la modificación del planeamiento, modificación que, por cierto, no se ha llevado a cabo.

De otra parte existía un acuerdo entre Ayuntamiento y beneficiaria de la expropiación para la aportación de tales terrenos con el fin de que pudieran servir para la construcción de la carretera, al parecer, en el concreto tramo donde se ubican los terrenos, ya vía urbana. Sin embargo, no existe ningún acuerdo expreso y concreto entre Administración, o beneficiaria, para una propia adquisición de los terrenos por mutuo acuerdo, poniendo fin al procedimiento de expropiación, que es el efecto inmediato y natural de dicho acuerdo, sino simplemente la suspensión del procedimiento, precisamente a resultas de los pactos con terceros.

El mero hecho de la ausencia de ese pacto directo entre Administración, o beneficiaria, y propietarias, unido a la falta de efectividad del pacto celebrado por esta con el Ayuntamiento y a la vista de que el procedimiento de expropiación no se había extinguido, es indudable que el derecho de las expropiadas a la continuidad del procedimiento de expropiación era evidente, como acertadamente entendió la Sala de instancia porque, en otro caso, se situaría a las expropiadas en una situación de difícil resarcimiento del derecho de propiedad del que se han visto privadas, en cuanto han cedidos sus terrenos para la construcción de la obra pública, sin recibir contraprestación alguna.

Y pretender que se canalice ese perjuicio por la vía de reclamar al Ayuntamiento el incumplimiento de sus obligaciones, comporta una burla de esos derechos, porque sabido es que los acuerdos urbanísticos no pueden imponerse en las modificaciones o aprobación del planeamiento, que debe obedecer a criterios objetivos y no a los particulares de los propietarios de los terrenos afectados en sus determinaciones, lo que obliga a canalizar los pretendidos derechos a la vía de la responsabilidad patrimonial que es a todas luces manifiestamente compleja y de difícil resarcimiento completo de la propiedad que ha adquirido la beneficiaria de la expropiación sin contraprestación alguna.

Es más, en la sentencia de esta Sala y Sección 1636/2016, de 30 de octubre, dictada en recurso de casación --1158/2016 -- interpuesto contra sentencia dictada por la Sala homónima de la Audiencia Nacional --sentencia de 6 de noviembre de 2015, recurso contencioso-administrativo 86/2014 --, precisamente una misma sociedad expropiada de las recurrentes en la instancia en el presente proceso, canalizó su pretensión de pago del justiprecio por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante, dada la situación de insolvencia de la concesionaria. Pues bien, en dicha sentencia, precisamente se desestima la pretensión por estar vigente el derecho a que se determine el justiprecio que se había suspendido, al igual que se ha concluido por la Sala de instancia.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del motivo y del recurso.

Costas procesales.-

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes que han comparecido en el recurso y se han opuesto al mismo.