STS 1228/2017, 12 de Julio de 2017
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2017:2942 |
| Número de Recurso | 2490/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1228/2017 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 12 de julio de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 2490/2015, interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la Sentencia de 5 de junio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 1657/2012 , sobre minas. Ha sido parte recurrida "Minera del Duero, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, se ha seguido el recurso interpuesto por la representación procesal de "Minera del Duero, S.A.", contra la Resolución de la Viceconsejería de Política Económica, Empresa y Empleo de la Junta de Castilla y León de 8 de octubre de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada formulado frente a la Resolución de 7 de julio de 2011, de la Dirección General de Energía y Minas, por la que se deniega la prórroga de 30 años de la concesión de explotación "Fregeneda" número 5436 y sus demasías en la provincia de Salamanca.
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 5 de junio de 2015, cuyo fallo es el siguiente:
Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamentos de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, debiendo la Administración en ejecución de sentencia admitir a trámite la solicitud de prórroga del período de explotación que fue interesada por la entidad recurrente en los términos interesados en el suplico de la demanda, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes
.
Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 14 de octubre de 2015, la parte recurrente Comunidad Autónoma de Castilla y León, solicita que se dicte sentencia, con estimación del presente recurso de casación.
Mediante diligencia de ordenación de 16 de diciembre de 2015, se da traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, "Minera del Duero, S.A.". El escrito de oposición se presenta el día 8 de febrero de 2016, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto, con condena en costas a la parte recurrente.
Por providencia de 8 de mayo de 2017, se señala para votación y fallo el día 4 de julio de 2017, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 5 de julio de 2017.
La sentencia aquí impugnada estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrida, contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Minas, de 7 de julio de 2011, que denegó la prórroga de 30 años solicitada para la concesión de explotación "Fregeneda" nº 5436 y sus demasías en la provincia de Salamanca.
La Sala de instancia fundamenta, en la sentencia impugnada, la estimación del recurso contencioso administrativo, a tenor del fundamento de derecho tercero, en que « Frente a lo establecido en la resolución recurrida se ha de entender que, con carácter general, la mera transgresión del plazo, no supone la extinción del derecho que se encuentra vinculado al mismo, salvo que por su propia naturaleza debamos interpretar que dicho plazo conferido para la realización de un trámite o una actividad tiene carácter esencial. (...) Así, ha de atenderse al efectivo cumplimiento de las obligaciones materiales impuestas por la Administración, y ello porque en Derecho Administrativo -aunque, como principio general, los interesados deban cumplir sus obligaciones dentro del término establecido- no ha de olvidarse que para el actuar de la Administración -principio que puede ser extrapolable a los particulares- la transgresión de las normas sobre los plazos no acarrea la invalidez de los actos, a no ser que nos encontremos ante un término esencial, cual deriva del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 . La transgresión de las normas sobre plazos convierten la actuación en meramente irregular, pero carente de efecto invalidante» . También se aduce que ha de aplicarse el principio de proporcionalidad, y que en algunas leyes de otras Comunidades Autónomas, como Galicia, se prevé un plazo inferior.
El recurso de casación se construye sobre los tres motivos siguientes.
El primero, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA , denuncia la infracción del artículo 81.1 y de la disposición adicional segunda del Reglamento para el Régimen General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 .
El segundo, por el mismo cauce procesal que el anterior, reprocha a la sentencia la lesión del artículo 24 de la CE , por vulneración de la tutela judicial efectiva, ante el error manifiesto para fijar las premisas de hecho.
El tercero, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , aduce la contravención de los artículos 24.1 y 120.3 de la CE , 33.1 y 67.1 de la LJCA y 209.3 de la LEC , así como de la jurisprudencia de aplicación, por la falta de motivación de la sentencia.
Por su parte, la mercantil recurrida aduce que se cumplen todos los requisitos para la prórroga solicitada, y que el artículo 81.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería no establece propiamente un plazo. Defiende, igualmente, lo razonado por la sentencia que se recurre respecto de la aplicación de la proporcionalidad y sobre la relativización del término para solicitar la prórroga.
Por razones de índole lógico procesal, y alterando el orden seguido en la interposición, debemos examinar, en primer lugar, el motivo tercero que aduce la falta de motivación de la sentencia, con infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la CE , 33.1 y 67.1 de la LJCA y 209.3 de la LEC y de la jurisprudencia de aplicación.
Debemos desestimar este motivo de casación, en atención a las razones que seguidamente expresamos.
En primer lugar, se aprecia una falta de correspondencia entre el planteamiento del motivo alegando el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y el desarrollo del mismo, que se centra en denunciar la conclusión errónea que alcanza la sentencia cuando estima el recurso contencioso administrativo, al relativizar la aplicación del plazo de tres años.
De modo que, en el desarrollo del motivo, se intenta combatir la "ratio decidendi" de la sentencia sobre la indicada aplicación del plazo, expresando su discrepancia sustantiva con esa fundamentación, lo que aleja el motivo de la órbita de los quebrantamientos por infracción de las normas reguladoras de la sentencia ( artículo 88.1.c) de la LJCA ), y lo sitúa en la infracción de normas del ordenamiento jurídico que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA .
Como se ve, las cuestiones abordadas en el desarrollo del motivo no guardan relación con el quebrantamiento denunciado, es decir, con la falta de motivación, pues se centran únicamente en la cuestión sustantiva, de fondo, que aborda la sentencia y que constituye su razón de decidir.
Y, en segundo lugar, porque si bien la falta de motivación no sólo exige que se exterioricen y expliquen las razones por las que se adopta una decisión, sino que, además, la motivación no puede ser arbitraria, caprichosa o irrazonable, lo cierto es que el alegato esgrimido en este caso versa sobre una discrepancia en la interpretación normativa. Lo que la parte recurrente denomina "motivación errónea", denunciada por el indicado cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA , es una crítica a las razones que esgrime la sentencia en la aplicación e interpretación de las normas.
La lectura de la sentencia revela que en la misma se explican suficientemente las razones por las que alcanza la conclusión estimatoria que se expresa en el fallo. El contenido de la sentencia --se comparta, o no, su argumentación y resulte, o no, conforme a Derecho la misma-- resulta ajeno al quebrantamiento de forma denunciado, salvo en la medida que nos permite comprobar que responde a una interpretación razonada del ordenamiento jurídico, y no es producto del capricho o de la mera arbitrariedad del juzgador.
No está de más recordar que no puede confundirse la exigencia de la motivación con el acierto de la decisión. La motivación efectivamente es una exigencia insoslayable de la sentencia, con trascendencia constitucional ( artículo 24.1 y 120.3 CE ). De modo que la tutela judicial efectiva exige que se exponga el razonamiento en que el Tribunal basa su fallo, poniendo de manifiesto que responde a una concreta aplicación del Derecho, que no es fruto de esa arbitrariedad. En todo caso, es una cuestión distinta y extraña a la exigencia de la motivación, que la recurrente no comparta y discrepe del criterio seguido por la Sala de instancia.
El segundo motivo aduce la lesión del artículo 24 de la CE , y en su desarrollo argumental se limita a señalar que la resolución administrativa impugnada en la instancia no ha declarado la caducidad de la concesión.
En realidad el contenido de este motivo no expresa más que una secuela, una discrepancia accesoria, respecto de la cuestión esencial que suscita el motivo primero que seguidamente examinaremos, al que se encuentra ligado.
Es más, en hipótesis, la estimación de ese motivo, por sí sólo, no determinaría la casación de la sentencia, pues se limita a señalar que ha detectado un error en la sentencia respecto de la referencia que la misma hace a la declaración de caducidad, pues el acto administrativo no acuerda dicha caducidad. Y así es, es cierto que el acto administrativo impugnado en la instancia, respecto del motivo segundo, efectivamente no declara la caducidad de la concesión, lo que dispone es " denegar el otorgamiento de la prórroga por 30 años, por haberse solicitado fuera del plazo que marca la reglamentación, de la concesión ". Dicho de otro modo, declara la consecuencia obligada a la interpretación que hace del artículo 81 y disposición adicional segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería .
Pero esta circunstancia, un error al expresar el contenido del acto administrativo allí impugnado, cuando la fundamentación de la sentencia demuestra que no desconoce su contenido real, no puede determinar la estimación del motivo y la casación de la sentencia
El motivo primero, en fin, denuncia la infracción de los artículos 81.1 y de la disposición adicional segunda del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y 63.3 de la Ley 30/1992, porque la sentencia no ha respetado el plazo para solicitar la prórroga de la concesión.
Es necesario arrancar el examen de este motivo haciendo dos constataciones iniciales. De un lado, que los hechos de la sentencia dejan claro, último párrafo del fundamento primero, que la concesionaria solicitó la prórroga de la concesión 2 años y 7 meses antes de la finalización de la vigencia de la concesión, que las partes no cuestionan en casación. Y de otro, que el acto administrativo impugnado en la instancia fue, como antes adelantamos, la denegación de la prórroga solicitada por 30 años, y no una declaración de caducidad de la concesión.
Pues bien, el artículo 81.1 del Reglamento General sobre el Régimen de la Minería de 1978 , cuya infracción se aduce en este motivo, dispone que la concesión de explotación minera se otorgará por un período de treinta años, prorrogable por otros dos plazos iguales, hasta un máximo de noventa años. Para la obtención de cada prórroga, el concesionario deberá presentar, tres años antes, como mínimo , de la terminación de la vigencia de la concesión, la correspondiente solicitud dirigida al Director General de Minas e Industrias de la Construcción, en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria y Energía que corresponda, acompañada de un informe detallado suscrito por el Director facultativo responsable, en el que deberá demostrarse la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo, cálculo de reservas, proyecto general de explotación para el siguiente período y técnicas de explotación, tratamiento y beneficio adecuadas al progreso tecnológico. Y lo cierto es que dicha solicitud de prórroga se presenta no tres años antes "como mínimo", sino dos años y siete meses antes de la expiración de la concesión, como antes señalamos y ahora insistimos.
El establecimiento de plazos o límites temporales máximos, con carácter general, obedece a evidentes, y nada desdeñables, razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ), de modo que su observancia no puede quedar al albur de las diferentes decisiones judiciales, en función de la aplicación del principio de proporcionalidad, haciendo excepciones al plazo establecido por la norma. Los plazos se fijan para ser cumplidos, sin que puedan quedar ni a la libre disposición de las partes, ni a las excepciones que puedan señalar los Tribunales.
Al cumplimiento del plazo no puede oponerse, como hace la sentencia, una relativización en su aplicación, mediante la invocación del principio de proporcionalidad o de la confianza legítima que se alegaba en el escrito de demanda, porque la seguridad jurídica se resentía de modo notable. Téngase en cuenta que la tesis que postula la sentencia, e invocada en la demanda, y que considera suficiente una antelación, en la solicitud de la prórroga, de dos años y siete meses, también lo seria si la antelación fuera de año y medio de un año o de cuatro meses, v.gr. Desconociéndose, entonces, con qué antelación ha de formularse la solicitud, lo que conduce a dejar sin efecto el plazo de tres años previsto en la norma.
Se podrá discutir la determinación del "dies a quo" o del "dies ad quem", la forma de computar el plazo, si la Administración estaba obligada o no a realizar alguna actuación, pero lo que no puede es simplemente dejar sin efecto el citado plazo reglamentario, cuando la norma insiste en que se trata de un plazo que fija una antelación, "como mínimo". Y aunque nada se dice en casación ni en la instancia al respecto, debemos añadir que aunque la posición del juez respecto del reglamento no es la misma que respecto de la ley ( artículos 5 y 6 de la LOPJ ), lo cierto es que no se expresa razonamiento alguno sobre una eventual ilegalidad de la norma reglamentaria, simplemente se indica que el plazo no tiene un "valor absoluto", es desproporcionado y debe ser relativizado. Razones que no podemos compartir, toda vez que dejan al criterio de los tribunales su aplicación o no, según hasta donde quieran llegar con una indeterminada flexibilidad, que nos conduciría simplemente a pulverizar el principio de seguridad jurídica.
Además, en relación con el plazo de tres años, antes de la terminación de la vigencia de la concesión, que se impone a la recurrente para solicitar la prórroga, y sus consecuencias fatales, expresivamente señala la disposición adicional segunda del Reglamento de 1978 citado que " todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán (...)".
Sin que, por lo demás, pueda ser de aplicación el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 , toda vez que la norma allí contenida, no olvidemos que se incluye en el capítulo sobre a invalidez de los actos administrativos, se refiere a las "actuaciones administrativas" y no a las actuaciones de los interesados. Está prevista, en definitiva, para graduar las consecuencias en los casos en los que procede la anulabilidad del acto administrativo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación y estimar en parte el recurso contencioso administrativo no procede hacer imposición de las costas, ex artículo 139.2 de la LJCA .
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.-Ha lugar al recurso de casación interpuesto por Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 5 de junio de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede en Valladolid), en recurso contencioso-administrativo nº 1657/2012 , que se casa y anula. 2.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Energía y Minas, de 7 de julio de 2011, que denegó la prórroga de 30 años solicitada para la concesión de explotación "Fregeneda" nº 5436 y sus demasías en la provincia de Salamanca, y contra la desestimación de la alzada, que se declara conforme a Derecho. 3.-No se hace imposición de costas
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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