STS 1144/2017, 29 de Junio de 2017

La Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó Sentencia en el Recurso número 359/2013, con fecha ocho de octubre de dos mil quince , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Marcos, en nombre y representación de la Comunidad de Bienes DIRECCION000 , C.B., y registrado con el número 359/13. Se hace expresa imposición a la parte actora de las costas causadas.

Notifíquese esta resolución a las partes. Esta sentencia no es firme y contra ella cabe interponer recurso de casación (...)"

Notificada dicha resolución a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de seis de noviembre siguiente, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la COMUNIDAD DE BIENES DIRECCION000 , representada por D. Sixto , formuló recurso de casación, "en base a los siguientes motivos:

PRIMER MOTIVO. Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate.

Se han infringido, al aprobarse el Plan Parcial impugnado y su modificación, la Ley 9/06 de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como El Real Decreto-Ley 9/2000 de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto-Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. En la sentencia contra la que se anuncia el recurso de casación se declara que la Ley 9/06 no estaba en vigor, aunque sí lo estaba cuando se lleva a cabo la modificación que se ha impugnado e incluso el Plan Parcial inicial, tal como acreditamos, pues se inicia en el año 2006. Ahora bien, de lo que no cabe la menor duda que sí lo estaban el Real Decreto Ley 9/2000 de 6 de octubre, el R.D. Legislativo 1302/86 de 28 de junio; que en el Grupo 10 del Anexo 1 se citan en primer lugar (...)

SEGUNDO MOTIVO.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate.

Se denuncian como infringidas, las Directivas Europeas 85/337 de 27 de junio de 1985 y la Directiva 2001/42/CE del Consejo de 27 de junio de 2001, igualmente, todos ellos oportunamente invocados en nuestra demanda, Directivas vigentes en el momento de la aprobación de la modificación y del Plan Parcial impugnados.

En la sentencia del T.SJ. de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, no se ha llevado a cabo la más mínima referencia a las mismas, siendo aplicables a este procedimiento, puesto que la ausencia del Estudio de Impacto Ambiental, determina la nulidad de pleno derecho del Plan Parcial y de su modificación, que está exigida por la legislación Europea.

TERCER MOTIVO.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate.

Se denuncia como vulnerado el principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución Española en relación con lo establecido en el artículo 121.2 de la LJCA , y del artículo 33 de la Constitución en relación con los artículos, 2 , 4 , 15 y 8 del R.D.LEG. 2/2008, que aprueba la Ley del Suelo Estatal .

Entendemos que se ha vulnerado el principio de igualdad ante la Ley establecido en el artículo 14 de la Constitución Española , tal como se ha invocado oportunamente en la demanda, en relación con el artículo 121.2 de la LJCA , todo ello en relación con el derecho de propiedad y los derechos de los propietarios de suelo urbano.

CUARTO MOTIVO.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate.

Todo ello, en base a lo establecido en el artículo 88.3 de la LJC, invocamos la desviación de poder, con vulneración de lo establecido en el artículo 63.1 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, LRJ-PAC , 70.2. de la LJCA, pues, si un suelo urbano, con condición de solar como ocurre en el de mi mandante, tiene como característica su edificabilidad y la posibilidad de ejercer su aprovechamiento, el Ayuntamiento no puede en un acto administrativo posterior por eliminar esa condición y ese derecho, eliminando el acceso a la vía pública que había, pues ello supone una clara desviación de poder, que motiva que los actos dictados en su aplicación también son nulos de pleno derecho.

Está acreditado que el solar propiedad de mi mandante tiene la consideración de suelo urbano consolidado, directo. (...)"

Acordada la admisión a trámite por Auto de dos de junio de dos mil dieciséis y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte recurrida, AYUNTAMIENTO DE LEÓN, que ha formulado su oposición al recurso de casación interpuesto por la representación de la Comunidad de Bienes DIRECCION000 , para interesar que la Sentencia de 8 de octubre de 2015, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León - Valladolid-, dictada en el recurso P.O. 359/2013 , sea confirmada "en su integridad".

Tramitado el asunto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiocho de junio de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

El presente recurso se interpone contra la sentencia de ocho de octubre de dos mil quince, dictada por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (con sede en Valladolid), en el recurso nº 359/2013 , sostenido contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León, adoptado en sesión ordinaria celebrada el 29 de enero de 2013, que aprobó definitivamente el Proyecto de modificación del Plan Parcial del Sector de suelo urbanizable delimitado ULD 15-02 "Los Juncales" -de manera indirecta también se ha impugnado el acuerdo que aprobó definitivamente el Plan Parcial mencionado, el de 29 de diciembre de 2006 que se publicó en los Boletines Oficiales de Castilla y León y de la provincia de León de, respectivamente, los días 15 y 19 de febrero de 2007.

Según la sentencia "pretende la parte recurrente que se anule el acto recurrido otorgándose la clasificación de suelo urbano tanto a la finca de que es propietaria como a la vía pública de acceso a la misma o bien que a dicha finca se le dé el acceso que se contiene en el informe del Sr. ... acompañado con la demanda con indemnización de daños y perjuicios (asimismo solicita que se remita mandamiento al Registro de la Propiedad número 3 de León a fin de cancelar cualquier inscripción contradictoria que en él se hubiera practicado a favor de VIPROELCO, S.A.), pretensiones que según es posible ya adelantar deben ser desestimadas".

Acto seguido la sentencia descarta la posibilidad del ejercicio del recurso indirecto en este caso, afirmando que "En efecto, en orden a justificar la desestimación del presente recurso que acaba de ser anticipada debe empezarse señalando, como dato clave, que lo recurrido en el proceso no es el acuerdo que aprueba un Plan Parcial sino el que aprueba una Modificación puntual de un Plan Parcial aprobado más de seis años antes. En concreto, la Modificación aquí cuestionada tiene su origen en una sentencia dictada en un procedimiento civil en el que se habían ejercitado unas acciones reivindicatoria y declarativa de dominio, sentencia que se limitó a declarar que la finca que allí interesaba era propiedad de la comunidad de bienes actora (también ordenó la cancelación de cualquier inscripción contradictoria que pudiera haber en el Registro de la Propiedad). Así las cosas, y según se señala expresamente en el acuerdo impugnado, lo que pretende y hace la Modificación de autos es solo excluir del ámbito del Sector ULD 15-02 "Los Juncales" la superficie controvertida en el proceso civil, algo menos de mil doscientos metros cuadrados, lo que lógicamente determina la necesidad de modificar los parámetros de edificabilidad, densidad de viviendas y reservas dotacionales. Dicho esto, es ya momento de dejar claro que en modo alguno puede prosperar la impugnación indirecta efectuada del propio Plan Parcial, impugnación que no tiene cabida en los términos en que la misma se configura en el artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción (LJCA), en la interpretación que de dicho precepto hace la Jurisprudencia. Efectivamente, aunque es verdad que el Tribunal Supremo ha admitido la aplicación de la impugnación indirecta de normas reglamentarias enlazadas, esto es, no solo cuando la actuación directamente impugnada es un acto administrativo (que es a lo que se refiere el artículo 26.1 LJCA ) sino también cuando lo recurrido es una disposición general, no lo es desde luego menos que en este segundo supuesto exige que entre las normas en cuestión exista una relación de subordinación jerárquica".

Continúa la sentencia razonando que "En las condiciones apuntadas y dado que la inclusión del camino de acceso litigioso en el ámbito del Plan Parcial "Los Juncales" se produjo al aprobarse éste allá en el año 2006, sin haber experimentado tal extremo alteración alguna en la Modificación recurrida, que es según lo dicho la única cuya legalidad puede aquí examinarse, la conclusión no puede ser otra que la ya anunciada desestimación del recurso. Conviene subrayar, en todo caso y a mayores, en relación con las alegaciones realizadas en la demanda, primero, que no se aporta un término válido de comparación (de hecho no se cita ninguno) que pueda servir de referencia para apreciar la vulneración del principio de igualdad que se ha invocado, y con él del artículo 14 de la Constitución , segundo, que no hay ninguna prueba, y los planos obrantes son bastante claros, de que el denominado camino de acceso fuese una vía pública y de que ésta haya sido eliminada por el Ayuntamiento de León, lo cual y por sí solo siempre sería posible dentro del ius variandi del que el mismo es titular, tercero, que no es la Modificación puntual objeto del presente recurso la que incluyó el referido camino en el ámbito del sector sino el Plan Parcial que no se impugnó en plazo, cuarto, que del hecho de ser suelo urbano la parcela de la parte recurrente no se sigue necesaria e inequívocamente que deba tener el acceso pretendido (que por lo demás presenta unas características que lo hacen poco idóneo a los fines postulados), y desde luego mucho menos que el mismo sea una vía pública o, lo que es más importante a los efectos de esta litis, que sea suelo urbano - siempre cabe la posibilidad de que un solar sea inedificable-, quinto, que tampoco se advierte la desviación de poder denunciada, pues no se da tal cuando lo que se persigue es sacar del ámbito de un sector de suelo urbanizable el terreno que está clasificado como suelo urbano, que es según ha sido expuesto lo que hizo la Modificación impugnada al entender que tal proceder era el que exigía la ejecución de una sentencia que había tenido por objeto ese solo terreno (y no el camino controvertido), y sexto, que tampoco se aprecia que se haya producido la infracción de la normativa urbanística y ambiental que se cita, y en concreto que se haya omitido la evaluación o estudio de impacto ambiental a que se alude, particular respecto del que basta con señalar, uno, que tal alegación en su caso sería referible del entero Plan Parcial y no de la Modificación puntual litigiosa, que tiene un alcance territorial muy limitado, no desde luego las más de cien hectáreas a que se alude (con mayor motivo si cabe si de lo que se trata es de un camino de apenas cuatro metros), y dos, que siendo ello así no puede desconocerse que dicho Plan Parcial se aprobó inicialmente el 28 de julio de 2005 (así consta en la publicación del acuerdo que lo aprobó definitivamente, BOCyL de 15 de febrero de 2007), esto es, antes incluso de que se publicara la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente".

La resolución recurrida concluye que "En suma, y en atención a las consideraciones realizadas, a las que hay que añadir que la actora no tiene derecho a que se le dé el acceso que se contiene en el informe de su perito y mucho menos a ser indemnizada o a que se cancelen inscripciones en el Registro de la Propiedad, aspecto que tampoco es objeto de esta litis, debe desestimarse el presente recurso".

La representación procesal de la COMUNIDAD DE BIENES DIRECCION000 , formuló recurso de casación, con base en los siguientes motivos:

1. ) Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA por infracción, al aprobarse el Plan Parcial impugnado y su modificación, de la Ley 9/2006 de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como el Real Decreto-Ley 9/2000 de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto- Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.

2. ) Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , se denuncian como infringidas, las Directivas Europeas 85/337 de 27 de junio de 1985 y la Directiva 2001/42/CE del Consejo de 27 de junio de 2001.

3. ) Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , se denuncia como vulnerado el principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución Española en relación con lo establecido en el artículo 121.2 de la LJCA , y del artículo 33 de la Constitución en relación con los artículos, 2 , 4 , 15 y 8 del R.D.LEG. 2/2008, que aprueba la Ley del Suelo Estatal .

4. ) Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d de la LJCA , con base a lo establecido en el artículo 88.3 de la LJC, invocamos la desviación de poder, con vulneración de lo establecido en el artículo 63.1 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, LRJ-PAC , 70.2. de la LJCA, pues, si un suelo urbano, con condición de solar como ocurre en el de mi mandante, tiene como característica su edificabilidad y la posibilidad de ejercer su aprovechamiento, el Ayuntamiento no puede en un acto administrativo posterior por eliminar esa condición y ese derecho, eliminando el acceso a la vía pública que había, pues ello supone una clara desviación de poder, que motiva que los actos dictados en su aplicación también son nulos de pleno derecho.

El primer motivo del recurso reprocha la ausencia de la evaluación ambiental estratégica, cuestión que resultó resuelta en la sentencia de instancia en sentido desestimatorio.

Según la Sala de instancia, tal alegación en su caso sería referible del entero Plan Parcial y no de la Modificación puntual litigiosa, que tiene un alcance territorial muy limitado y, siendo ello así, no puede desconocerse que dicho Plan Parcial se aprobó inicialmente el 28 de julio de 2005, antes incluso de que se publicara la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Para resolver este motivo hemos de partir de la delimitación del objeto del recurso, tal y como ha quedado establecido, una vez que la Sala de instancia ha desestimado la posibilidad de plantear una impugnación indirecta por razones que esta Sala comparte plenamente, lo que nos sitúa en la obligación de decidir acerca de la exigibilidad de la evaluación, no en relación con el plan parcial aprobado el 29 de diciembre de 2006, sino ante dicha exigencia en relación con la modificación del mismo.

En efecto, la parte recurrente no sólo denunció el cumplimiento del trámite en la elaboración del plan parcial, sino también en su modificación, que es el objeto del actual recurso, exigencia que es rechazada por la resolución recurrida por cuanto "que tiene un alcance territorial muy limitado, no desde luego las más de cien hectáreas a que se alude (con mayor motivo si cabe si de lo que se trata es de un camino de apenas cuatro metros)".

Aclarado lo anterior, hemos de empezar por señalar que las modificaciones de los planes, están en principio sometidas al trámite de la evaluación ambiental.

Así, con carácter general (SSTS de 17 y 20 de febrero, y 8 de junio, de 2015, RRCC 1005/2013 , 1012/2013 y 2703/2013 ) dijimos que "tanto la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 200, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción de la modificación del plan impugnado en la instancia a la evaluación ambiental, es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica. La citada Ley 9/2006, al trasponer la citada Directiva, introduce la evaluación ambiental estratégica relativa, por lo que hace al caso, a los planes, anticipando de este modo la toma de decisión ambiental, sin esperar a la realización del proyecto posterior. Esta exigencia no se limita al planeamiento general o a su revisión, sino que se refiere a los "planes y programas" en general, "así como sus modificaciones", según dispone el artículo 3 de la Ley 9/2006 citada y el artículo 2 de la Directiva 2001/42 . Téngase en cuenta, en este sentido, que las previsiones del plan pueden "tener efectos negativos sobre el medio ambiente" ( artículo 3.1 de la Ley 9/2006 ).

Como hemos afirmado en nuestra Sentencia de 9 de junio de 2012 (Recurso de Casación 3946/2008 ) "[...] Igualmente es aplicable, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo, lo dispuesto en la referida Ley 9/2006 a las modificaciones del planeamiento, puesto que, tanto el artículo 2 de la Directiva 2001/42/CE , de 27 de junio, del Parlamento europeo y del Consejo de la Unión Europea, como el artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , que ha transpuesto aquélla al ordenamiento interno español, extienden su ámbito de aplicación a los planes y programas y a sus «modificaciones», sin que se pueda desconocer que esta Ley, conforme a su Disposición Final tercera, tiene carácter de legislación básica al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución , excepto su título III, FJ 3º".

En relación con los planes menores o de reducido ámbito territorial, en la mismas SSTS citadas de 17 y 20 de febrero, y 8 de junio, de 2015, se recuerda lo anteriormente expuesto en la STS de 18 de septiembre de 2013 (RC 5375/2010 ) -que también hemos reiterado en la STS de 16 de junio de 2015 (RC 3575/2013 )-: "Como indica la exposición de motivos de la LEPP de 2006, su finalidad es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. En consonancia con tal finalidad, la LEPP, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, se inspira, como aquella, en el principio de cautela y en la necesidad de protección del medio ambiente, garantizando que las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras sean tenidas en cuenta antes de la adopción y durante la preparación de los planes y programas en un proceso continuo, desde la fase preliminar de borrador, antes de las consultas, a la última fase de propuesta de plan o programa. Este proceso no ha de ser una mera justificación de los planes, sino un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible más duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social.

La LEPP de 2006 identifica en su artículo 3 los planes que deben ser objeto de la evaluación ambiental, que son aquellos planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Y para los casos de planes menores, de reducido ámbito territorial, el artículo 4 exige un análisis previo para determinar si es posible que el plan en cuestión tenga efectos significativos para el medio ambiente, puntualizando que la decisión que se adopte debe ser motivada, pública y adoptada previa consulta a las Administraciones sectoriales implicadas. El citado artículo 3 de la LEPP, en su apartado 1 dispone, en concreto, que "Serán objeto de evaluación ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente", y en su apartado 2, apartado a), se añade que "se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías: a) Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo". (...) Lo que se deduce del apartado a) del artículo 3.2 de la tan citada LEPP, es que cuando el plan o programa y sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera, entre ellas, la ordenación del territorio o el uso del suelo".

En síntesis, hemos de concluir con esta cita jurisprudencial en los mismos términos en que nos expresáramos en la STS de 4 de mayo de 2015 (RC 1957/2013 ), en la que, tras recordar el contenido del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRSL08), así como de los artículos 3 y 4 de la LEPP, concluíamos: "Así, pues, incluso, aun cuando se tratara de una modificación que pudiera considerarse menor, lo que tampoco ha sido acreditado, no deja de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental.

Estas exigencias legales requieren ser observadas, lo mismo que cualesquiera otras vigentes al tiempo de la tramitación y aprobación de los planes urbanísticos".

De conformidad con la anterior jurisprudencia el motivo debe ser estimado, por cuanto la sentencia de instancia no repara en que, en el presente caso, la intervención, determinante de la posible exclusión de la EAE, del órgano ambiental autonómico, prevista en el citado artículo 4 de la LEPP, no se ha producido. Como antes hemos expuesto en la cita jurisprudencial realizada lo que el artículo de referencia requiere es "un análisis previo para determinar si es posible que el plan en cuestión tenga efectos significativos para el medio ambiente, puntualizando que la decisión que se adopte debe ser motivada, pública y adoptada previa consulta a las Administraciones sectoriales implicadas", y ello no ha sido cumplido en el supuesto de autos, por lo que el recurso debe estimarse.

La estimación del primer motivo de casación comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida, y nuestro deber de resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Por las razones expuestas al estimar el motivo de casación invocado, debemos declarar que la modificación del Plan parcial, es nula de pleno derecho, ya que, como acabamos de declarar en nuestra Sentencia de 7 de enero de 2014 (recurso de casación 3345/2010 ), y constituye doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencia de 28 de octubre de 2009 - recurso de casación 3793/2005 - entre otras), los defectos procedimentales cometidos en la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es la modificación impugnada, tienen trascendencia sustancial y, en consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículos 62.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , acarrean su nulidad radical o de pleno derecho, de manera que el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia debe ser estimado, según lo establecido concordadamente en los artículos 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no debamos formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes.