STS 854/2017, 16 de Mayo de 2017

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo número 282/2014 interpuesto por Dª Penélope y D. Sabino, representados por la procuradora Dª. Ángeles Fuertes Pérez, bajo la dirección del letrado D. José María Alonso Vega Álvarez, contra la COMISION DE URBANISMO Y ORDENACION DEL TERRITORIO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS (CUOTA) representada por el Sr. Letrado del Principado y contra el AYUNTAMIENTO DE CARREÑO, representado por el Procurador D. Rafael Cobian Gil-Delgado, con asistencia Letrada de Dña. Victoria Couce Calvo.

Con fecha 30 de noviembre de 2015, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia de inadmisión del recurso contencioso-administrativo número 282/2014, cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Declarar la inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Carreño en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. Ángeles Fuertes Pérez en nombre y representación de Dña. Penélope y D. Sabino contra el Acuerdo dictado el día 10 de octubre de 2013 por la CUOTA por los razonamientos expuestos en la presente sentencia. Sin costas .

La representación de Dª Penélope y D. Sabino, mediante escrito presentado ante la Sala a quo con fecha 23 de diciembre de 2015, preparó contra dicha sentencia recurso de casación y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, en el que solicitó: "... teniendo por presentado este escrito, tenga por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación contra la sentencia de 30 de noviembre de 2015 y, previos los trámites oportunos, estime los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo en los términos suplicados en nuestra demanda."

El recurso de casación fué admitido por Providencia, de fecha 25 de febrero de 2016, al tiempo, que fue acordado en dicha providencia, la remisión de actuaciones a la Sección Quinta.

Por diligencia de ordenación de 1 de abril de 2016, y visto el estado en que se encontraban las actuaciones practicadas, se convalidaron las mismas; al tiempo que se acordó dar traslado de los escritos de interposición del recurso al Sr. letrado del Principado de Asturias en representación y defensa de dicha Administración y al procurador D. Gabriel María de Diego Quevedo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Carreño, a fin de que formalizasen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.

Dicho trámite fué evacuado mediante escritos de oposición presentados por las representaciones procesales de los recurridos, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, todo ello, en virtud de diligencia de ordenación de fecha 20 de mayo de 2016.

Por Providencia de 29 de marzo de 2017 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de mayo del mismo año, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

Se impugna en el presente recurso de casación 147/2016 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó el 30 de noviembre de 2015, en el recurso 282/2014, por la que se inadmite el formulado por Dª Penélope y D. Sabino contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias -CUOTA- DE 10 de octubre de 2013, por la que se aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan General de Ordenación y Catálogo Urbanístico de Carreño.

La Sala de instancia inadmite el recurso y lo fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa en la siguiente argumentación:

TERCERO. - Para la resolución del presente recurso es preciso partir que el Acuerdo impugnado en este recurso es el dictado por la CUOTA el 10-10-13 por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan General de Ordenación y Catálogo Urbanístico de Carreño. Expte. CUOTA 335/2011, como así se ha señalado en el fundamento de derecho primero, y así ha sido fijado por la parte recurrente en su escrito de interposición del recurso, suplico de su demanda y en el fundamento de derecho III de la misma, en el que señala el mismo como acto impugnado.

Por lo que siendo ello así, es necesario resolver la inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Carreño en su contestación a la demanda y de pérdida de objeto sobrevenida en conclusiones ante la sentencia dictada por esta Sala el 28-9-2015 .

Comenzando por la inadmisibilidad invocada por dicho Ayuntamiento conforme al artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 28 de dicha L.J ., en base a que la finca fue clasificada como suelo urbanizable de uso industrial por el P.G.O. aprobado por la CUOTA el 14-12- 11 y que el texto íntegro fue publicado en el B.O.P.A. de 31-1-12. A lo que opone la parte recurrente en su escrito de conclusiones que sustancialmente existían una serie de deficiencias a subsanar en un posterior texto refundido y que alguna de las cuestiones afectan al ámbito en donde está situado el suelo de los recurrentes, por lo que sostiene que el plazo de impugnación se abre desde la publicación del Texto Refundido y que no existe ninguna extemporaneidad ni ningún acto consentido o firme.

Alegaciones que no pueden ser acogidas, pues además de que por la parte recurrente no se hizo ninguna impugnación indirecta de dicho Plan, tampoco ha concretado qué cuestión o cuestiones pudieron haber afectado en el Texto Refundido a la clasificación del suelo de los recurrentes, en aras a verificar las mismas, pues la clasificación del suelo señalado ya estaba en el Plan citado que no ha sido impugnado y por tanto, no se puede aprovechar del posterior Texto Refundido para tratar de reabrir y evitar que aquél despliegue sus efectos, lo que conlleva a acoger dicha causa inadmisibilidad, pues como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 3-7-2013 , con cita de las sentencias de fechas 5-12 - 12 , 26-6-2009 , 9-2-2012 y 19-7-2012 "por la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo, en cuanto disposiciones administrativas, de carácter general, el cómputo del inicio del plazo para interponer el recurso contencioso administrativo ha de atender a la publicación del Plan que es lo que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición" .

A lo expuesto cabe añadir en cuanto a la pérdida de objeto sobrevenida planteada por el Ayuntamiento de Carreño que esta Sala dictó sentencia el 28-9-2015 en el P.O. 289/14 estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la CUOTA de 10-10-13 y que declaró nulo por no ser conforme a derecho, la cual es firme y, por tanto, dirigiéndose el presente recurso contra el mismo Acuerdo es por lo que ha de ser acogida la misma, pues como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 10-5- 2011 : " En sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 y 19 de marzo de 2001 , ha recordado este Tribunal que la desaparición del objeto del recurso, ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997 , 28-5- 1997 o 29-4-1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en sentencias de 31-5-1986 , 25-5 - 1990 , 5-6-1995 y 8-5- 1997 )", como así ha señalado esta Sala en sentencia de fecha de 28-12-12 y asimismo porque abundando en lo anteriormente expuesto en este caso dado lo razonado al resolver la inadmisibilidad tratar de resolver el Acuerdo impugnado de 10-10-13, como pretende la parte recurrente, en nada cambiaría lo expuesto al resultar afectado por los razonamientos expuestos.

Contra esa sentencia han interpuesto los actores recurso de casación, en el que esgrimen cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

1. - Por infringir la sentencia de instancia el artículo 69 c) de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con el 28 de la misma, dado que la sentencia ha apreciado la causa de inadmisibilidad del primero de ellos relacionado con el segundo, sin que concurra la misma.

2. - Por infringir la sentencia los preceptos citados en el motivo anterior así como los 59.6 y 60 de la Ley 30/1992, 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local y 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

3. - Por vulnerar la sentencia de instancia la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo en relación con la carencia sobrevenida de objeto.

4. - Por vulneración del citado 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación de la doctrina de los actos propios y la actuación contraria a los principios de la buena fé del Ayuntamiento de Carreño.

En el primero de los motivos de casación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia razona que se ha impugnado el acuerdo de 10 de octubre de 2013, adoptado por la CUOTA, por el que se aprueba definitivamente el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana y Catálogo Urbanístico de Carreño, y que dicho acto es una mera reproducción del de 14 de octubre de 2011, adoptado por el mismo órgano, aprobando definitivamente el Plan General de Ordenación de dicha localidad; por lo que la sentencia afirma, en definitiva, que no se puede aprovechar la publicación de un texto refundido para recurrir lo que debía haberse impugnado con la aprobación anterior.

Interesa señalar que el citado Acuerdo de la CUOTA de 14 de diciembre de 2011, no obstante aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación de Carreño, establece una serie de "prescripciones u observaciones en lo referido al Plan General de Ordenación a incorporar o subsanar en un Texto Refundido que el Ayuntamiento ha de elaborar y presentar a la CUOTA".Pués bien, la aprobación de dicho Texto Refundido, es el objeto de impugnación de las presentes actuaciones.

En relación con la cuestión debatida en éste motivo de casación, esto es, la aplicación de la doctrina del acto consentido a que se refiere el artículo 28 de la Ley de esta Jurisdicción a los Textos Refundidos de Planes Generales, nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de 30 de mayo de 2013 -recurso de casación 4348/2010-, relativo a la aprobación definitiva del Texto Refundido de Arrasate-Mondragón.

Pues bien, en dicha sentencia, en la que los recurrentes alegaron también la infracción de los artículos 28 y 69 c) de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, en dicho supuesto, por no haber procedido la Sala de instancia a acordar la inadmisibilidad del recurso interpuesto, dijimos:

Estiman ambas partes que se han infringido los artículos 28 y 69 c) y e) de la Ley Jurisdiccional, por cuanto la sentencia de instancia no procedió a acordar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por las comunidades de propietarios antes mencionadas.

Lo que resultaba obligado, a tenor de tales preceptos, porque a su juicio el acuerdo objeto de recurso constituía una mera reproducción de otros anteriores que no fueron impugnados en su momento y que devinieron firmes y consentidos.

Ciertamente, el recurso contencioso-administrativo que dio lugar a la indicada sentencia de instancia vino a promoverse contra el acuerdo de 7 de febrero de 2008 del Ayuntamiento de Mondragón, de aprobación definitiva del Texto Refundido del PGOU de Arrasate-Mondragón; y, ciertamente también, dicho acuerdo tenía por objeto incorporar y reunir en un solo documento las sucesivas modificaciones puntuales de que el PGOU había sido objeto desde su aprobación definitiva, que se había producido el 8 de abril de 2003.

Así, en lo que aquí interesa, a los efectos de la sustanciación del presente recurso, el Texto Refundido del PGOU venía a integrar, entre otros documentos, la modificación nº 1 (acuerdos de 2 de agosto y 22 de noviembre de 2005), el documento de levantamiento de suspensión en el ámbito de Azeri (acuerdo de 2 de agosto de 2006) y el documento de modificación nº 2 (acuerdo de 3 de octubre de 2006).

Es verdad que las comunidades de propietarios antes mencionadas no interpusieron recurso alguno contra ninguno de estos acuerdos. Sin embargo, resulta extremadamente difícil aplicar en todo su alcance, y con sus consiguientes efectos, la doctrina del acto consentido, cuando los "actos" a los que se patrocina su aplicación, no son en rigor meros actos administrativos sino disposiciones de carácter general.

En el caso de los textos refundidos, hay que tener presente que la norma aprobada reemplaza y ocupa el lugar de las normas que viene a sustituir, que quedan derogadas por virtud de la refundición y desprovistas de sus efectos típicos.

Ha tenido ocasión de recordarlo esta Sala en su sentencia de 14 de junio de 2010 (recurso 4144/2005, Sección Segunda), que recuerda asimismo otras resoluciones anteriores y despeja toda duda sobre este particular. Aunque se trataba de la impugnación de una ordenanza local sobre abastecimiento de agua, el asunto era similar en su sustancia: y la Administración demandada alegaba la excepción de acto consentido frente a una ordenanza renovada anualmente, que no incorporaba más elemento novedoso que la actualización del importe de las tasas correspondientes, y el recurrente aprovechó dicha actualización para impugnar preceptos que no eran sino reproducción de los publicados en años anteriores.

La Sala apunta diversas razones contrarias a la aplicación de la doctrina del acto consentido en relación con las disposiciones de carácter general:

"En primer lugar, al tratarse de una disposición general que sustituye a otra anterior, aunque en alguna de sus determinaciones la reproduzca, innova el ordenamiento jurídico una vez que, debidamente publicada, entra en vigor y comienza a producir sus efectos. A partir de ese momento sustituye a la anterior, tanto en los aspectos novedosos como en aquellas de sus determinaciones que ya se contenían en la redacción anterior. Constituye una nueva norma que, como no puede ser de otra forma, no hace tabla rasa con el pasado; lo asume, incorporando las novedades que justifican la reforma. En este sentido, todo su contenido resulta impugnable, sin que quepa argüir que aquellas de sus disposiciones que reproducen las del texto anterior y que no se atacaron en su momento, cuando este último se adoptó, no son susceptibles de discutirse ahora con el pretexto de que han devenido consentidas.

La tesis del Ayuntamiento recurrente, y con ello nos introducimos en la segunda de las razones que anunciábamos, provocaría una injustificada restricción del derecho a la tutela judicial efectiva, que proclama el artículo 24.1 de la Constitución Española , y de la jurisdicción de los tribunales para controlar la potestad reglamentaria, que diseña el artículo 106.1 de la propia Norma Fundamental. Bastaría que no se impugnase directamente una determinada previsión de una disposición de carácter general para que ya no pudiera hacerse en el futuro, nunca más, con ocasión de la aprobación de nuevas normas que, sustituyendo a la anterior, reproduzcan esa previsión.

Y es que, en definitiva (aquí está la tercera razón), la figura del acto que reproduce otro anterior definitivo y firme o que es confirmatorio del que devino consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma ( artículo 28 de la Ley 29/1998 ) casa mal con la noción de disposición general. Un acto, en efecto, puede limitarse a reiterar o a confirmar otro que, por la razón que fuere, ya ha ganado firmeza, de modo que no cabe intentar la impugnación de este último con el pretexto de la existencia de aquel, pues en cuanto acto ya agotó todos sus efectos y su situación ha devenido inamovible. Sin embargo, una previsión normativa contenida en una disposición general, con vocación de ser aplicada un número indeterminado de ocasiones durante todo el tiempo, también indefinido, de su vigencia, si no se discutió directamente cuando se publicó, puede serlo, de manera mediata, a través de sus actos de aplicación ( artículo 26 de la Ley citada ), y de modo directo, de nuevo, cuando se incorpora a otra disposición general que reemplaza a la anterior.

Así las cosas, recordando asimismo otras resoluciones anteriores en el mismo sentido, concluye:

"La falta de impugnación de una disposición de carácter general no impide que se combata otra que la derogue, incluso en aquellos aspectos en que la nueva regulación se limita a reproducir la anterior. Nuestra jurisprudencia se ha mantenido en esta línea. La sentencia de 26 de junio de 1995 (recurso contencioso-administrativo 2344/91 ) declaró terminantemente que, aunque el contenido del precepto impugnado reproduzca la regulación anterior, «desde un punto de vista formal se ha iniciado la vigencia de una nueva disposición, expresamente derogatoria de la anterior, y que, con independencia del motivo por el que su contenido normativo sea igual a aquella, viene a disciplinar para el futuro unas relaciones jurídicas en un sentido determinado, lo que permite a los interesados impugnarla de nuevo en cuanto a su legalidad» (FJ 2º). En el mismo sentido se había expresado ya la sentencia de 26 de octubre de 1994 (recurso contencioso-administrativo 2625/91 , FJ 1º)."

Así, pues, acierta la sentencia de instancia cuando afirma:

"Se trata de documentos que se incorporan al Texto Refundido del PGOU, constituyendo un cuerpo cierto, que armoniza y unifica las normas urbanísticas, y que se aprueba mediante el acuerdo impugnado en este recurso".

Los textos refundidos, en efecto, no se limitan a la mera formulación de un texto único, y pueden incluir la regularización, aclaración y armonización de los textos que han de ser refundidos, como recuerda la Constitución misma respecto de los textos refundidos de carácter legal (artículo 82.5). Por lo demás, aunque los documentos que se incorporan a ellos permanezcan inalterados, adquieren o pueden llegar a adquirir un nuevo sentido de resultas de su integración en un texto normativo nuevo y distinto, conforme a las reglas propias de la interpretación sistemática. De ahí que la protección de la seguridad jurídica exija, antes que excluya, el acceso a la tutela judicial en estos casos. Atentaría contra la lógica jurídica más elemental que pudieran impugnarse sin trabas los textos normativos anteriores objeto de refundición (tanto en vía directa como indirecta); y, asimismo, que pudiera cuestionarse en sede judicial sin problemas el texto refundido con motivo de los actos dictados en su aplicación (por vía del recurso indirecto); y que, en cambio, no procediera su enjuiciamiento por la vía del recurso directo, como apunta el recurso de casación en el supuesto de autos. Más aun, cabe concluir que un entendimiento de nuestro sistema de reglas procesales en el sentido indicado podría erigirse en un obstáculo irrazonable y desproporcionado para el acceso a la jurisdicción, que resultaría contrario al derecho fundamental proclamado por el artículo 24.1 de nuestra Carta Magna. De ahí que, en sintonía con lo expuesto, el artículo 28 de nuestra Ley Jurisdiccional circunscriba justamente a los "actos" el ámbito de aplicación de la doctrina del acto consentido, y no la extienda por consiguiente a las disposiciones de carácter general.

Las anteriores consideraciones conducen a estimar el motivo.

La estimación del motivo nos obliga a resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate - artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción.

Pero antes habremos de examinar la perdida sobrevenida de objeto a la que también se refiere la sentencia recurrida.

En efecto, en el último párrafo de su fundamento de derecho tercero, la sentencia de instancia señala que con fecha 28 de septiembre de 2015, dictó sentencia, en el recurso 289/2014, "estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la CUOTA de 10 de octubre de 2013 y que declaró nulo por no ser conforme a derecho, la cual es firme".

Dirigiéndose el presente recurso contencioso-administrativo contra el mismo Acuerdo de la CUOTA de 10 de octubre de 2013 procede declarar su perdida sobrevenida de objeto, pues, siendo firme la apuntada sentencia de la Sala de Asturias, esta circunstancia comporta la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma cuya nulidad ha sido, así declarada, esto es el tan citado acuerdo de 10 de octubre de 2013, adoptado por la CUOTA relativo a la aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan General de Ordenación de Carreño, y siendo esto así, carece de sentido que nos pronunciemos ahora sobre la legalidad o no de una norma (pues tal es la naturaleza de los planes de ordenación) como la aquí concernida, que ya ha sido declarada nula por sentencia firme, y que por tanto ha sido expulsado de nuestro ordenamiento jurídico.

Así las cosas, sólo cabe concluir que la declaración de nulidad -por sentencia firme- de esa disposición priva a esta controversia de cualquier interés o utilidad real, por lo que solo cabe concluir que el recurso contencioso-administrativo carece de objeto.

La estimación del recurso de casación determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, la no interposición de costas, sin que tampoco proceda la imposición de costas de la instancia, al no resultar necesario resolver sobre el fondo del asunto, dadas las circunstancias expuestas.