STS 688/2017, 21 de Abril de 2017
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 688/2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 21 Abril 2017 |
SENTENCIA
En Madrid, a 21 de abril de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 1688/2016 interpuesto por la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia de fecha 23 de marzo de 2016 dictada en el recurso 44/2015 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 1 ª, seguido a instancias de la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa, contra la desestimación por silencio de la reclamación de 8 de noviembre de 2014, ante el Consejero de Hacienda y Administración Pública, por la que se solicitó que se elabore, en la forma legalmente establecida y, posteriormente se apruebe por el Gobierno de Aragón el decreto correspondiente a la Oferta de empleo público de 2014. Ha sido parte recurrida la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa, representada por el procurador de los tribunales D. Marcos Juan Calleja García y el Ministerio Fiscal.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
En el recurso contencioso administrativo 44/15 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón se dictó sentencia con fecha 23 de marzo de 2016 , que acuerda: "Que debemos estimar y estimamos, el recurso contencioso-administrativo -procedimiento de protección de derechos fundamentales- nº 44/2015 interpuesto por la Procuradora Dª María Soledad Gracia Romero, en nombre y representación de la entidad Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa, frente a la desestimación presunta de su solicitud de 8 de noviembre de 2014, al Consejero de Hacienda y Administración Pública, que anulamos, por vulnerar el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, condenando a la Diputación General de Aragón a que apruebe Oferta de Empleo Público correspondiente al año 2014, en el ámbito de la Administración General, con expresa condena en costas a la Administración demandada, en los términos expuestos en el último fundamento de derecho de esta sentencia".
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal por escrito presentado el 5 de julio de 2016 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
El Ministerio Fiscal mediante escrito de 13 de diciembre de 2016 formula alegaciones interesando la estimación del recurso.
La representación procesal de la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa mediante escrito de fecha 4 de enero de 2017 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.
Por providencia de 2 de febrero de 2017 se señaló para votación y fallo para el 18 de abril de 2017 en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón interpone recurso de casación 1688/2016 contra la sentencia estimatoria de 23 de marzo de 2016 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo C.A. del TSJ de Aragón en el recurso 44/2015 , en que la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa impugnó la inactividad normativa de la Comunidad de Aragón por no aprobar un decreto que apruebe la oferta única de empleo publico para 2014 al haber optado por dictar los Decretos 217 y 218 de 2014, de 16 de diciembre, sobre personal docente no universitario y personal estatutario del Servicio Aragonés de Salud.
La sentencia en su PRIMER fundamento (completa en Cendoj Roj : STSJ AR 216/2016 - ECLI : ES:TSJAR:2016:216) identifica el acto impugnado así como reseña lo esencial de la pretensión ejercitada, mientras en el SEGUNDO reseña la posición favorable a la pretensión del ministerio fiscal y la oposición de la letrada del Gobierno de Aragón.
En los TERCERO y CUARTO rechaza las causas de inadmisibilidad planteadas por el Gobierno de Aragón.
En el QUINTO analiza si hay vulneración del art. 23.2 CE por no realizar oferta de empleo público cuando existen plazas dotadas cubiertas por interinos. Concluye que si hay vulneración con base en lo vertido en sentencias anteriores de la propia Sala y en la de 29 de octubre de 2010, recurso casación 2448/2008 , respecto un problema similar correspondiente al ejercicio presupuestario de 2007, cuyo contenido reproduce.
En el SEXTO refuta el alegato de la administración autonómica sobre la limitación que pesa por vía ley de presupuestos relativa a porcentaje de tasa de reposición de efectivo con reproducción de lo vertido en su sentencia de 9 de diciembre de 2015 en que no obstante lo vertido por el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 13 de noviembre de 2013 y 2 de diciembre de 2015 concluye que no incluir en la oferta de empleo público las plazas ocupadas por interinos vulnera el art. 10.4 del EBEP .
1. Un primer motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA alega infracción del art. 21 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.
Señala que prohíbe la incorporación de nuevo personal en el ámbito de la Administración General, y es norma básica, en relación con el art. 10.4 del EBEP , ya que dicho precepto no opera durante ese año por vedarlo la Ley General de Presupuestos del Estado y no puede entenderse infringido.
En este caso era 0 la tasa de reposición de efectivos respecto de la Administración General, y por tanto no fue posible aprobar la oferta.
Añade que por tal razón el art. 31.5 de la ley 1/2014, de 23 de enero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2014 estatuyó que la oferta de empleo público se rige por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014.
Insiste en que la economía, art. 149.1. 13. CE es competencia estatal, tal cual ya se analizo en la STC 178/2006, de 6 de junio enjuiciando un recurso de inconstitucionalidad planteado por el Abogado del estado contra una Ley de presupuestos autonómicas que pretendía convocar oferta de empleo público sin atender a la limitación establecida en el por la Ley General de Presupuestos del Estado.
1.1. Considera el ministerio fiscal que el recurso debe prosperar en razón de la indebida interpretación del art. 21 de la Ley 22/2013 por la Sala de instancia ya que dicha norma veda la incorporación de nuevo personal lo que debe interpretarse que no caben procedimientos selectivos que den lugar a los consiguientes nombramientos de personal funcionario de carrera.
Arguye que el respeto a la normativa expuesta conlleva otorgar la razón a la recurrente.
Señala que el art. 21 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre , establece efectivamente una limitación absoluta para la incorporación de nuevo personal, salvo la tasa de reposición que permite en determinados sectores.
Subraya el carácter de norma básica que tiene atribuido dicho precepto lo que implica excepcionar para el período anual al que viene referido, esto es, el año 2014, la aplicación del art. 10.4 EBEP , tal y como se en la STS de 2 de diciembre, recurso 401/2014 y en la de 22 de noviembre de 2013 (recurso nº 44/2013 ).
Todo ello evidencia que la Administración de Aragón, al no convocar la Oferta de Empleo Público en el ámbito de la Administración General, se ha limitado a aplicar la legalidad vigente.
Por consiguiente, la sentencia impugnada vulnera el art. 21 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre , en la medida en que condena a la Diputación de Aragón a que apruebe la Oferta de Empleo Público correspondiente al año 2014 en la Administración General.
1.2. La asociación recurrida pide la inadmisión total del recurso, entre otras razones, por no afectar al nacimiento de la relación funcionarial.
En cuanto al fondo de los motivos interesa su desestimación arguyendo que los limites introducidos por las leyes de presupuesto deben respetar el contenido esencial del art. 23.2 CE .
También interesa se plantee una cuestión de inconstitucionalidad del art. 21.1 de la Ley 22/2013 .
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Un segundo motivo al amparo del art. 88 1 d) LJCA esgrime infracción del art. 23.2. CE por interpretación equivocada de su contenido con base en lo argumentado en la Sentencia de 29 de noviembre de 1993 del Tribunal Supremo y en la STC 138/2000, de 29 de mayo .
Defiende que el número de plazas que se incluyan en la Oferta de Empleo no afecta para nada al principio de igualdad y a las condiciones de acceso (siendo éstas las que no pueden ser discriminatorias), ya que estas condiciones de acceso de los procesos selectivos convocados por la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón para cubrir esas plazas ofertadas, tienen que ser iguales para todos los ciudadanos que se presenten a las mismas, respetando siempre los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
La discriminación, en caso de darse, iría de acuerdo con lo expuesto, más allá de la Oferta de Empleo, esto es, en el hipotético caso de que los órganos administrativos incluyeran, en las diversas convocatorias derivadas de la Oferta, condiciones de acceso discriminatorias o, los mismos a la hora de valorar a los distintos candidatos presentados a las pruebas selectivas realizadas de acuerdo con la citada oferta, actuaran con indiscriminada arbitrariedad, sin atender a los principios constitucionales anteriormente citados de igualdad mérito y capacidad, de ahí la importancia que se da por la jurisprudencia al protagonismo de los jueces en el control de los procesos selectivos como se ha indicado en la última sentencia transcrita.
2.1. También aquí sostiene el ministerio fiscal que la administración recurrente tiene razón.
Alega que el art. 23.2 CE no juega en el número de plazas que se ofertan, sino en las condiciones de acceso a las mismas que se establezcan. Lo que garantiza dicho precepto, conforme ha declarado el Tribunal Constitucional, es el acceso "en condiciones de igualdad". Ello supone que las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio ( SSTC 193/1987, de 9 de diciembre ; 47/1990, de 20 de marzo ; o 353/1993, de 29 de noviembre ), o de referencias individualizadas ( STC 67/1989, de 18 de abril ).
Recuerda que el art. 23.2. es un derecho de configuración legal por lo que si el legislador decidió que para 2014 no se producirían nuevas incorporaciones la decisión del Gobierno de Aragón no lo quebranta.
Cita en su apoyo la STS de 2 de diciembre de 2015 .
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Un tercero al amparo del art. 88. 1. d) LJCA aduce infracción de la jurisprudencia aplicable que se cita, esto es, las SSTS de 20 de noviembre de 2013 y la de 2 de diciembre de 2015, recurso 44/2013 .
Señala que resuelven un caso idéntico al presente, considerando que la prohibición establecida en el RD de oferta de empleo público respecto de la incorporación de nuevo personal en la función pública por motivos económicos, constituye una válida excepción a la aplicación contenida en el art. 10.4 del EBEP (actual TREBEP), entendiendo así que el porcentaje de tasa de reposición no infringe el principio de acceso a la función pública en condiciones de igualdad.
3.1. Asimismo pide su estimación el ministerio fiscal por el propio contenido de las sentencias esgrimidas.
Respecto a la petición de inadmisión del recurso por no afecta al nacimiento de la relación funcionarial debe decirse que sorprende tal pretensión al existir precedentes notorios sobre la cuestión.
Esta Sala en su Sentencia de 29 de octubre de 2010, recurso de casación 2448/2008 , enjuició una pretensión análoga en que la aquí recurrida ostentaba la cualidad de recurrente encaminada a incluir en la oferta de empleo público aragonesa las plazas cubiertas por interinos.
No procede, pues la inadmisión del recurso.
Los tres motivos del recurso pueden ser examinados conjuntamente en razón de la clara jurisprudencia al respecto de esta Sala y lo recientemente manifestado por el Tribunal Constitucional.
La Asociación que en este recurso figura como recurrida fue parte demandante del recurso contencioso administrativo 401/2014 fallado por la Sentencia de 2 de diciembre de 2015 , cuya doctrina reiterativa de la expresada en la Sentencia de 13 de noviembre de 2013 (en realidad 20 de noviembre pues el 13 fue el día de votación y fallo) , recurso 44/2013, no sigue la Sala de instancia, en que se declaró ajustado a derecho el RD 228/14, de 4 de abril impugnado por aquella al discrepar de la tasa de reposición fijada en la Ley 22/2013.
La Asociación impugnó allí el Real Decreto 228/2014, de 4 de abril, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2014. Dicho Real Decreto determina la congelación con carácter general de la oferta de empleo público, junto con los sectores y administraciones en los que no será de aplicación la limitación y se establece una tasa de reposición del 10%. Pretendía la recurrente la nulidad del Real Decreto y que se ordenase a la Administración que apruebe una nueva oferta pública de empleo -o subsidiariamente una oferta complementaria- en la que incluya todas las plazas reservadas a funcionarios cubiertas por funcionarios interinos a fecha 31 de diciembre de 2013.
En el pleito de instancia realiza una pretensión similar mas respecto a las plazas que entiende debería convocar la Comunidad Autónoma Aragonesa.
La Sentencia de 20 de noviembre de 2013 declaraba que aunque allí nada habían dicho las partes, era notorio («B.O.E.» 13 mayo de 2013) que el Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 23 de abril de 2013, había acordado admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 1815-2013, contra los artículos 22. Tres 23. Uno. 2 y disposiciones adicionales duodécima, cuadragésima y septuagésima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, de tenor análogo al art. 21.1 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre .
Existe, pues, respuesta a la cuestión sobre la que la recurrente interesa se suscite cuestión de inconstitucionalidad.
El Pleno del Tribunal mediante STC 194/2016 de 16 de noviembre , desestimó el citado recurso de inconstitucionalidad siguiendo lo vertido con anterioridad en las SSTC 99/2016 y 179/2016 .
Pone de relieve (FJ 3º a) que "similares previsiones a la ahora recurrida han venido reiterándose en las posteriores Leyes de presupuestos generales del Estado dictadas hasta el momento ( art. 21.2 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para el año 2014; y art. 21.2 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre , de presupuestos generales del Estado para el año 2015)."
Concluye que "El art. 23.1.2 de la Ley 17/2012 es formalmente básico, tal y como dispone el apartado sexto del mismo precepto, que establece su dictado al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución . Tiene, además, carácter materialmente básico y encuentra cobertura en los citados preceptos, de acuerdo con nuestra doctrina. En efecto, la STC 178/2006, de 6 de junio , FJ 3, ya consideró que el Estado, en el ejercicio de su de competencia en materia de ordenación general de la economía ( art. 149.1.13 CE ) y en virtud del principio de coordinación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la hacienda estatal ( art. 156.1 CE ), podía limitar la oferta de empleo público por parte de las Administraciones públicas y, singularmente, de las autonómicas, pues esa decisión tiene relación directa con los objetivos de política económica, en cuanto que está dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público como es el caso de los gastos de personal.
Sentado lo anterior, no puede negarse que la norma impugnada establece una limitación de sectores para los cuales se fija una tasa de reposición mínima y que, en dicha tarea, el art. 23.1.2 de la Ley 17/2012 ofrece menor margen al desarrollo autonómico que el precepto examinado en la STC 178/2006 . Sin embargo, esa circunstancia no determina por sí sola la vulneración de la competencia autonómica en los términos denunciados. Al respecto conviene advertir que este precepto utiliza también la técnica del tope máximo porcentual y señala de forma amplia los sectores de la Administración a los que resulta aplicable la excepción a la aplicación de la tasa de reposición. De esta forma la Comunidad Autónoma, en el marco diseñado por la norma básica, dispone de margen de actuación para decidir, dentro de los sectores definidos, la aplicación de la tasa de reposición prevista en la ley estatal.
La cuestión guarda así relación con lo decidido en la STC 178/2006 , FJ 3, en la que declaramos que «la limitación de la oferta de empleo público a través de la técnica del tope máximo porcentual, así como la utilización de criterios genéricos como el carácter absolutamente prioritario de los sectores, funciones y categorías en que debe concentrarse no predeterminan un resultado singular». En este caso se emplea también el criterio del carácter prioritario, indicándose además expresamente los sectores afectados. "
A la vista de lo expresado por el Tribunal Constitucional resulta patente que la sentencia de instancia ha quebrantado el art. 21 de la Ley 22/2013 , así como la interpretación del art. 23.1 CE y la jurisprudencia de esta Sala expresada en las Sentencias no asumidas por la Sala de instancia, cuyo razonamiento, viene a ser aceptada por el máximo interprete constitucional al desechar las cuestiones de inconstitucionalidad poniendo de relieve la limitación legal de la oferta de empleo público no existentes en el supuesto examinado en el recurso de casación 2448/2008 fallado por STS de 29 de octubre de 2010 .
Finalmente, debe ponerse de manifiesto, que se acaba de dictar el RD Ley 6/2017, de 31 de marzo por el que se aprueba la oferta de empleo público en los ámbitos de personal docente no universitario y universitario, Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas para 2017, justificándose en razones de coyuntura económica.
No se aprecian razones para plantear cuestión prejudicial al no reputarse relevante para el fallo
Prosperan los tres motivos.
La estimación del recurso de casación obliga a resolver el recurso contencioso administrativo.
Procede su desestimación por los propios razonamientos expresados para la estimación del recurso de casación.
Al estimarse el recurso de casación no procede pronunciamiento sobre las costas de esta instancia, art. 139 LJCA .
Respecto a las de instancia se mantiene el pronunciamiento acordado por la Sala de instancia de que no puede rebasar 1.500 euros, si bien conforme al art. 139 LJCA , se imponen a la parte cuya pretensión se desestima.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Ha lugar al recurso de casación deducido por La Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia estimatoria de 23 de marzo de 2016 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo C.A. del TSJ de Aragón en el recurso 44/2015 que se anula y se deja sin efecto. Se desestima el recurso 44/ 2015. En cuanto a las costas estése al ultimo fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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