STS, 8 de Julio de 2009

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, dictó Sentencia, el dieciocho de mayo de dos mil siete, en el Recurso número 393 de 2004, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Junta de Extremadura, y en su nombre y representación el Sr. Letrado de la Junta de Extremadura, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución presunta del Ministerio de Hacienda a la solicitud de fecha 20 de enero de 2004, debemos declarar y declaramos la inexistencia de un acto administrativo presunto positivo en relación a la pretensión actora, sin expresa imposición de costas".

En fecha ocho de junio de dos mil siete, la Sala de instancia dictó Auto de aclaración en el sentido de "corregir el error de transcripción padecido en la sentencia de 18 de mayo de 2007, en el sentido en que, en el encabezamiento debe aparecer "Instituto Nacional de la Salud y en su sustitución Instituto Nacional de Gestión Sanitaria" como parte codemandada".

En escrito de quince de junio de dos mil siete, el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que por ministerio de la ley ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha dieciocho de mayo de dos mil siete.

La Sala de Instancia, por Providencia de diecinueve de julio de dos mil siete, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintinueve de octubre de dos mil siete, el Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que por ministerio de la ley ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de treinta de enero de dos mil ocho.

En escritos de veintiocho de julio y uno de septiembre de dos mil ocho, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta por ministerio de la Ley y el Procurador Don Fernando Álvarez Wiese, en nombre y representación del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, respectivamente, manifiestan su oposición al Recurso de Casación y solicitan se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinticuatro de junio de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Se recurre en este proceso de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, de dieciocho de mayo de dos mil siete, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 393/2.004, interpuesto por la representación procesal de la Junta de Extremadura frente a la Resolución presunta del Ministerio de Hacienda a la solicitud de fecha veinte de enero de dos mil cuatro, relativa a la reclamación de cantidad por cuantía de 33.876.660,97 euros como consecuencia de los gastos sanitarios abonados por la Junta de Extremadura en el año 2.001, al producirse la transferencia de competencias en materia de sanidad y en aplicación del Apartado F. 3 del Real Decreto 1.477/2.001.

La Sentencia desestimó el recurso y declaró la inexistencia de un acto presunto positivo en relación con la pretensión de la actora.

La Sentencia objeto del recurso en el fundamento de Derecho segundo señala que "la recurrente plantea su pretensión como ejecución de un acto administrativo positivo a su pretensión por silencio administrativo. Por ello el presente recurso gira en torno a la existencia de tal acto por silencio positivo y su ejecución, sin que se haya planteado el reconocimiento por la Sala del derecho que se reclama de forma autónoma a la ejecución de dicho acto.

La actora sostiene que su pretensión ha sido acogida por la Administración General del Estado, por silencio administrativo positivo, en aplicación del artículo 43 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por Ley 4/1999", preceptos que seguidamente la Sentencia trascribe.

Y continúa la Sentencia en ese mismo fundamento manifestando que "En base a tal precepto (el art. 43.1 y 3 de la Ley 30/1.992 ) la actora afirma que ha visto estimada su pretensión por la Administración General del Estado, ya que, nos encontramos ante un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, y que no constituye el ejercicio del derecho de petición regulado en el artículo 29 de la Constitución".

Se refiere seguidamente la Sentencia al tratamiento que la Ley otorga al silencio como medio de resolución de conflictos entre la Administración y los interesados, y niega que esa figura sea de aplicación a las relaciones entre Administraciones, y en ese mismo fundamento segundo concluye afirmando que "la Junta de Extremadura no se encuentra jerárquicamente sometida a la Administración General del Estado, ni ésta ostenta una primacía sobre aquella, ni tampoco existe una relación de sujeción especial entre ellas. Son dos Administraciones independientes cuyas relaciones se basan en los principios del Título I, pero no les son de aplicación las normas del Título IV".

Y añade que: "Como bien señala la demandada, los conflictos entre ambas Administraciones tienen un cauce diverso.

El artículo 44 de la Ley 29/1998 establece:

"1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestará....".

Por ello, una Administración que pretenda una determinada actuación de otra, podrá requerirla y frente al resultado adverso del requerimiento - sea expreso o presunto-, la Administración disconforme podrá dirigirse a los órganos judiciales correspondientes, tras seguir el procedimiento legalmente establecido si lo hubiere.

No podemos por todo lo razonado aplicar el instituto del silencio, que es lo que la actora solicita de la Sala, entendiendo la producción de acto presunto positivo y ordenando su ejecución, porque tal acto no se ha producido.

Ante la discrepancia entre las Administraciones, la hoy actora debió hacer valer su pretensión acudiendo al órgano judicial competente para pronunciarse sobre la misma - no es de aplicación lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1996 porque no estamos ante una controversia referida a potestades tributarias -.

Este pronunciamiento, dados los términos en que se nos plantea el litigio no podemos realizarlo en el presente recurso, pues no se discute la cuestión de fondo, sino la existencia de un acto presunto positivo y su ejecución".

El recurso de casación que plantea la Junta de Extremadura frente a la Sentencia de instancia contiene dos motivos de casación. El primero de ellos se formula al amparo del apartado c) del número 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia" y en concreto los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Dice el motivo que: "La solicitud mediante la cual la Junta de Extremadura reclama al Estado el reembolso de las cantidades derivadas de la prestación sanitaria efectuada antes del 31-1-2001- (debe referirse al 31 de diciembre) entre ellas la farmacéutica- se dirige por el consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura al Gobierno de la Nación dado que, de conformidad con lo recogido en el Real Decreto 1477/2001, y tal y como se recoge en el apartado F, ap. 3 del mismo, las obligaciones que se derivaban del cierre del sistema se asumían por "la Administración General del Estado" sin que por tanto se señalase qué órgano administrativo sería en definitiva el encargado del cumplimiento de la obligación.

Ante tal indeterminación la solicitud se dirige al Consejo de Ministros en la confianza, que los hechos han corroborado, de que la misma llegaría al destinatario competente para su resolución como efectivamente así sucedió.

Consta entre la documentación aportada como expediente administrativo y por ésta parte a efectos probatorios, los sucesivos trámites llevados a cabo tras la presentación de la solicitud, así como la determinación del órgano competente que resulta ser el Ministerio de Economía y Hacienda, considerando por nuestra parte que de tal órgano era la competencia hasta el extremo de comenzar el cómputo del plazo de resolución una vez obtenida la constancia de tal extremo.

De la documentación obrante en el expediente administrativo no se desprende, ni observa el más mínimo óbice al carácter de interesado de la Junta de Extremadura e incluso se llega a informar de la pertinencia del reconocimiento del derecho a ser reembolsada la administración autonómica en determinadas cantidades y por diversos conceptos, sin que, repetimos, se opusiera reparo alguno a su trato como interesado.

De igual forma, a la hora de contestar la demanda tanto por parte de la Administración del Estado como del INGESA se (sic) presentaron alegaciones que pusieran en entredicho el carácter de interesado en el procedimiento por parte de la administración autonómica.

Las partes por tanto hemos aceptado la condición de interesado de la Junta de Extremadura, tanto en el trámite administrativo previo, como en el proceso llevado a cabo, lo que convierte a aquella en una cuestión no controvertida "art. 67.1 de la Ley de la Jurisdicción - y sobre la que las partes ni han formulado alegaciones ni motivos de oposición "art. 33.1- por lo que la sentencia extralimita la función que le reconoce la ley e incorpora un motivo de desestimación de la pretensión que por no haber sido objeto de contradicción no ha sido posible argumentar en relación con la misma produciendo a esta parte indefensión".

La defensa del Estado se opone al primero de los motivos y manifiesta que la Sentencia no incurre en indefensión porque ha decidido en los límites del proceso sin estimar la pretensión de silencio administrativo pretendido de contrario.

Sin duda es cierto que: "Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición", art. 33.1 de la Ley de la Jurisdicción, como igualmente lo es que: "La sentencia (...) decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso", art. 67.1 de la misma norma, pero de ahí no puede concluirse, como hace la recurrente, el que en este supuesto concreto la Sentencia que se cuestiona haya incurrido en el vicio que se dice cometido de resolver una cuestión que era ajena a la contienda entre las partes. En modo alguno es así.

De ahí que el motivo deba rechazarse. La cuestión del error en el planteamiento del proceso por la Administración recurrente fue puesta de relieve en la instancia con toda claridad por la defensa de la Administración del Estado que denunció que se había seguido un cauce inadecuado para dilucidar la disputa que entre ambas Administraciones se había producido y sobre ello fue sobre lo que se pronunció la Sala de instancia negando que existiera un acto presunto firme que pudiera ser exigido ante los tribunales en virtud de la aplicación de la técnica del silencio administrativo positivo.

En consecuencia el motivo no puede aceptarse.

El segundo de los motivos del recurso contiene distintos alegatos y se acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Considera el motivo en el apartado inicial que la Sentencia vulnera el art. 31.1.a) de la Ley 30/1.992, al negar a la Administración recurrente la condición de interesado en el procedimiento en el que se ha producido el silencio administrativo de carácter positivo en el que se fundamentó la pretensión procesal en relación con el art. 24.1 de la Constitución, y 25 y 44 de la Ley de la Jurisdicción.

Dice este extremo del motivo que: "La solicitud presentada por la administración autonómica, llega al órgano competente, Ministerio de Economía y Hacienda, según la propia tramitación llevada a cabo en la Administración del Estado y es a partir de ese momento cuando se observan las diferencias a la hora de contestar a la solicitud, pues mientras que en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia su solicitud se resuelve de forma expresa y en sentido denegatorio, la solicitud presentada por la Junta de Extremadura no es objeto de contestación.

Es decir, la secuencia del procedimiento, que grosso modo, podríamos establecer en SOLICITUD "TRÁMITES" RESOLUCIÓN es llevada a cabo por las dos administraciones y mientras que para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no se opone el más mínimo óbice a su carácter de interesado, ese carácter resulta determinante para denegar la pretensión articulada mediante la demanda formulada por esta parte mediante la sentencia que ahora se recurre.

Carácter de interesado que se rechaza "a radice", esto es, en el procedimiento administrativo, en la propia solicitud, negando así la concurrencia del derecho e interés legítimo que, sin duda, concurre en nuestro caso al igual que, sin duda, concurrió en el de Murcia, si bien, y de forma contradictoria y carente de fundamento, tal denegación del carácter de "interesado" lo es solo a efectos de la institución del silencio administrativo" con lo que parece que admitiría la consideración de interesado para algunos efectos o contenidos de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y no para otros, lo que conduce a pensar que parcializa o distingue tal concepto sin que la ley autorice tal cosa.

Para llegar a esa conclusión, la sentencia utiliza unos argumentos que no solo no compartimos, sino que además entendemos, respetuosamente, que no se ajustan al dictado y sentido de la ley.

Y así, tras recoger la literalidad de los arts. 1, 2, 30 y 31 de esa Ley concluye:

"De todo ello, resulta de manera clara que el "interesado" a efectos de la institución del silencio administrativo son los ciudadanos y personas jurídicas administrados y las formas societarias, corporativas o asociativas que representen sus intereses legítimos, pero no las Administraciones Públicas entre las que no se da ni una relación de jerarquía ni una relación de subordinación especial.

Pues bien, la Junta de Extremadura no se encuentra jerárquicamente sometida a la Administración General del Estado, ni esta ostenta una primacía sobre aquella, ni tampoco existe una relación de sujeción especial entre ellas. Son dos Administraciones independientes cuyas relaciones se basan en los principios del Título I, pero no les son de aplicación las normas del Título IV".

En opinión de esta parte la vulneración del art. 31 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común se produce al entender que la administración a la que represento no ostenta derecho o interés legítimo a la hora de reclamar al Estado el reembolso de las cantidades por la causa y en la forma ya expuesta en apartados anteriores.

En tal sentido se significa que las relaciones que contempla la LPAC no tiene, en ningún caso, como punto de referencia y ámbito de actuación la situación de jerarquía o subordinación entre las partes en el procedimiento, sino las relaciones de las partes en función de los derechos y obligaciones dispuestas por una norma jurídica que define y delimita unos y otras, de forma que si en algún momento cabe hablar de jerarquía y subordinación, ésta habrá de entenderse como aquella que guardan las partes en relación con la norma.

Norma jurídica que en el caso que ahora se plantea viene recogida en el Real Decreto 1477/2001 de 29 de Diciembre, sobre traspasos de funciones y servicios del INSALUD y que recoge los derechos y obligaciones tanto de la Administración General del Estado como de la Junta de Extremadura, y en concreto "Apartado F) 3 "respecto a los pagos que deben realizarse y derivados de lo que la norma señala como "cierre del sistema de financiación de la asistencia sanitaria..." en el que se hace constar, de un lado, que tal cierre será "asumido por la Administración General del Estado" y que por cierre se entiende "la liquidación de las obligaciones exigibles hasta 31 de Diciembre y pendientes de imputar a presupuesto".

A alguna de las dos administraciones, la estatal o la autonómica, debe corresponder atender los pagos derivados de la factura farmacéutica del mes de diciembre de 2001 y de aquellas otras que estén en igual situación, esto es, que respondan a compromisos de pago contraídos antes de la fecha de efectividad de las transferencias y que se produce el día 1 de enero de 2002.

La Junta de Extremadura entiende que tal obligación ha de ser asumida por el Estado, de igual modo que, al amparo de una norma idéntica lo entendió la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin perjuicio de que, al igual que hizo esta misma administración, la extremeña procediera al pago de las facturas sin perjuicio de reclamar su reembolso a la Administración General del Estado".

En el mismo motivo se imputa a la Sentencia la infracción del art. 31.1.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y el art. 25 de la Ley 29/1.998 en relación con el 24.1 de la Constitución de 1.978.

Sobre este particular expresa el motivo que: "La exclusión del carácter de interesado en el procedimiento que promueve esta administración, impide a su vez el acceso a la jurisdicción, por cuanto que ésta ha de examinar una voluntad o un comportamiento de la administración cuya manifestación puede ser variada, actividad, inactividad, resolución expresa o no, pero que en cualquier caso debe existir bien porque, de conformidad con la norma se entienda así, bien porque se haya instado o solicitado la misma.

Es preciso por tanto que se proceda a revisar una actuación administrativa "en sus variadas formas- lo que no es posible hacer cuando ésta ni se ha manifestado ni cabe tampoco entenderla manifestada aunque sea por su inacción, supuesto este último en el que se encuentran la totalidad de los procedimientos en los que resulta preciso que el interesado requiera de la administración un pronunciamiento, es decir, los que deben seguirse a instancia de parte.

Pues bien, si se carece de la cualidad de interesado para instar o promover el procedimiento se carece igualmente de la posibilidad de que la administración, a la que se considere obligada, conozca una petición y por ello se manifieste o, de acuerdo con las normas aplicables, se entienda hecha tal manifestación "supuestos de resolución expresa o presunta- y por ello resulta vedado el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa cuyo objeto es el examen de esa actuación administrativa previa "en sus variadas formas- y sin la cual no procede la intervención judicial, con lo que se conculca el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la CE así como del art. 25 de la LJCA ".

Cita la Sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 2.006, recurso de casación número 4.410/2.004.

En otro inciso del motivo se invoca la infracción del art. 44 de la Ley de la Jurisdicción por la Sentencia al entender que el mismo justifica la existencia de un procedimiento propio y separado cuando se trata de litigios entre Administraciones Públicas y que fundamenta la desestimación de la pretensión de parte.

Entiende el motivo "que el art. 44 se aplica porque presupone la existencia de una actividad previa de la administración requerida, actividad que ha podido revestir cualquiera de las formas expuestas en el mismo precepto, no constituyendo por tanto un procedimiento para obtener un pronunciamiento en forma de acto administrativo sino tan solo para excepcionar del requisito del recurso administrativo frente al mismo.

Esta interpretación es coherente con el propio sentido y razón de ser de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que tiene por objeto el examen de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas lo que implica que esa actuación debe producirse, manifestarse.

De acuerdo con eso, el art. 44 no surge de la nada, como parece dar a entender la sentencia recurrida, es decir, no articula un procedimiento propio y distinto entre administraciones públicas y que consistiría simplemente en requerir; y no lo es, en primer lugar, porque incluso podría entenderse como potestativa esa posibilidad, pero, aún suponiendo que fuera obligada, el contenido del requerimiento no es otro que examinar la actuación de la administración requerida actuación ésta que ha podido revestir formas distintas y adoptarse de conformidad con reglas diversas.

Bien pues éste es el caso en el que la administración autonómica tras presentar la solicitud, esperar a que la misma llegue al órgano competente para su resolución y computar el plazo de resolución de la misma, hace el requerimiento- acompañado con la demanda y obrante en el expediente- tras el que inicia el proceso que ha concluido con la sentencia recurrida, es decir, lo hace tras obtener un acto administrativo que al ser considerado positivo genera las consecuencias que se han expuesto en la demanda y posteriores alegaciones".

Otro de los apartados del motivo se refiere a la infracción por la Sentencia del art. 43. 1, 2 y 3 de la Ley de Procedimiento en relación con el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Y sobre ello afirma que "en relación con la solicitud, que dirige el Consejero de Sanidad de la Junta de Extremadura "debidamente facultado para ello por el Consejo de Gobierno de la misma- solicitud que dirige al Consejo de Ministros, inicio de la fecha para el cómputo del plazo de resolución, datando el mismo cuando se nos comunica que la solicitud se encuentra en el Ministerio de Economía y Hacienda, órgano competente que se deriva de la tramitación llevada a cabo y que consta tanto en comunicaciones recibidas en la Junta de Extremadura como las aportadas en el expediente administrativo, trámites llevados a cabo, plazo para el silencio, requerimiento.

Ninguno de los hechos es negado de contrario. Por parte de la Abogacía del Estado se señala que la competencia para conocer de la demanda formulada correspondería al Tribunal Supremo ya que la solicitud se dirigió al Consejo de Ministros, añadiendo que el trámite del procedimiento abreviado no es el adecuado y remitiendo el conflicto a la interpretación del Real Decreto 1477/2001 de trasferencias para, según interpreta el mismo, negar el derecho reclamado por la administración actora.

En relación con la competencia que correspondería al Tribunal Supremo se ha de señalar que la solicitud se dirige al Consejo de Ministros porque el propio Real Decreto 1477/2001 "apartado F) 3 "se refiere a la Administración General del Estado" señalando que es ésta la que asume el cierre del sistema de financiación de la asistencia sanitaria para el período 1998-2001, de forma que no se determina en el mismo el órgano concreto en el que se particulariza la obligación, por lo que en cumplimiento de lo prevenido en los arts. 1 de la Ley 50/1997 de 27 de Noviembre y 2 de la Ley 6/1997 de 14 de Abril, la solicitud se dirige al Gobierno de la Nación que es el que dirige la Administración General del Estado y en la seguridad, como sucedió posteriormente, que la tramitación de la misma la haría llegar al órgano competente a partir de cuyo momento esta parte procedió a computar el plazo de contestación según previene el art. 42.3.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común.

Por lo que se refiere al procedimiento el que éste sea el abreviado del art. 78 no solo se dispone por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dada la pretensión procesal, sino que es admitido por la propia Sala de la Audiencia Nacional que en un principio lo admite para su tramitación como ordinario, lo acepta como abreviado posteriormente a instancia de ésta parte y mediante el recurso pertinente, y no obstante lo cual lo tramita como ordinario.

Por lo que se refiere al INGESA su argumentación gira en torno a la aplicación del Real Decreto 1477/2001 y las consecuencias que de él se derivan con remisión expresa a la sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 11-2-2004 ya referida más arriba y que ha sido casada por el Tribunal Supremo mediante sentencia de 25 de Octubre de 2006 ".

Se refiere el motivo a la Sentencia del Pleno de esta Sala de 28 de febrero de 2.007 y tras su análisis sobre la misma concluye que "debe derivarse necesariamente la consecuencia de entender estimada la misma y al no entenderlo así la sentencia que se recurre incide en la infracción de los preceptos legales citados, infracción a la que debemos anudar la que se produce al no aplicar de forma directa lo recogido en el art. 29.2 de la LJCA y que según la interpretación que la propia jurisprudencia de la Sala de instancia ha dictado tan solo propicia una oposición al acto firme, tal y como nos dice en su sentencia de 25 de Octubre de 2003 al señalar que: "En tal sentido, cabe afirmar que la única oposición que puede suscitar la Administración para impedir la ejecución de sus propios actos es la consistente en que ya han sido ejecutados o que, aún estando pendientes de ejecución, circunstancias sobrevenidas de orden legal o material hacen imposible dicha ejecución, objeción esta que, de prosperar, podría alterar la identidad de la prestación a que la ejecución la obliga, pero no hacerla desaparecer en su totalidad".

Por último concluye el motivo solicitando de la Sala que se aplique al supuesto el criterio sustentado por la Sentencia de esta Sala y Sección de 25 de octubre de 2.006 que resolvió dice un supuesto idéntico al presente evitando de este modo alargar el conflicto.

Opone también el Sr. Abogado del Estado al segundo de los motivos el argumento de la Sentencia de instancia en relación con la no aplicación del concepto de interesado a la Administración recurrente en tanto que el mismo se refiere a los ciudadanos y no a las Administraciones Públicas.

Sostiene frente al segundo de los argumentos del segundo de los motivos que la resolución de los conflictos entre Administraciones se resuelve por la vía del art. 44 de la Ley de la Jurisdicción y no de otro modo como pretendió la recurrente.

En relación con el tercero de los apartados del motivo la Sentencia impugnada no afirma que el art. 44 de la Ley de la Jurisdicción sea un procedimiento distinto sino que niega que pueda aceptarse que se ha producido un silencio administrativo positivo que reconozca la pretensión practicada. Y lo mismo mantiene en relación con el cuarto de los apartados.

Por último niega la identidad entre el supuesto debatido y el resuelto por esta Sala en la Sentencia que esgrime.

La representación del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, por su parte, niega que exista un acto por silencio administrativo positivo que sea susceptible de ser ejecutado. El argumento es que en modo alguno es posible ganar por silencio un acto como el que aquí se pretende. Menciona un Auto de 10 de noviembre de 2.004 y la Sentencia de 9 de julio de 2.007.

También niega que por esa vía se pueda alcanzar el resultado que se pretende porque no son situaciones idénticas sino distintas. Afirma que la Sentencia de esta Sala ya ha sido aplicada por otra de la Audiencia Nacional frente a la que se ha interpuesto recurso de casación en interés de Ley.

El motivo con sus diversos planteamientos puede resolverse por la Sala en este fundamento dando respuesta a todos ellos, puesto que giran sobre una misma cuestión, si se produjo el acto presunto que se afirma existió y si procedía su ejecución como acto firme, así como si la decisión de la Sala en sentido contrario a esa posible existencia del acto es o no conforme a Derecho.

Para la adecuada resolución del supuesto hemos de atender al modo en que planteó su petición la Administración recurrente en la instancia. En veinte de enero de dos mil cuatro el Consejero de Sanidad y Consumo de la Junta de Extremadura se dirigió a la Administración del Estado con carácter previo al ejercicio de acciones judiciales, reclamándole la suma de 33.876.660,97 € que se le adeudaban como consecuencia del traspaso a la Comunidad Autónoma de Extremadura de las funciones y servicios prestados por el Instituto Nacional de la Salud de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1.477/1.997 invocando lo dispuesto en el Apartado F 3 del Anexo del Acuerdo de Traspaso que dispuso que: "El cierre del sistema de financiación de la asistencia sanitaria para el período 1998-2001 será asumido por la Administración General del Estado". La Administración del Estado no dio respuesta a esa solicitud lo que dio lugar a la interposición del recurso contencioso administrativo número 393/2.004 ante la Audiencia Nacional mediante demanda registrada de entrada el día 15 de septiembre de 2.004. La demanda se basó en que se había producido la estimación de su pretensión por silencio administrativo positivo de conformidad con el art. 42.3 y 43.2 de la Ley 30/1.992 y de acuerdo con ello solicitaba de la Sala la ejecución de ese acto firme a tenor de lo dispuesto en el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Para alcanzar una solución razonable al conflicto se ha de tener en cuenta el planteamiento inicial del mismo que efectuó la Sentencia de instancia al partir de una idea previa. Se trata de una cuestión que enfrenta a dos Administraciones Públicas territoriales y no a una Administración Pública con administrados bien sean personas físicas o jurídicas en sus diversas manifestaciones.

Por lo tanto esas relaciones entre Administraciones Públicas que en ocasiones pueden llegar al desacuerdo, se rigen por lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución y por el Título Preliminar y el Título I de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1.992, en la redacción que le otorgó la Ley 4/1.999, de13 de enero. Esas relaciones presididas, por tanto, por el mandato constitucional del art. 103.1 recogido por el 3.1 de la Ley citada, se orientan a servir "con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho". Y ese mandato se plasma en el artículo 3 de la Ley y en los preceptos posteriores que desgranan los principios de respeto en su actuación de la buena fe y confianza legítima, de cooperación y colaboración, rigiéndose su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán: en sus relaciones entre ellas respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones, facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias, y, en particular, cuando de las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas se trata, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones.

A lo que añade la Ley para este supuesto concreto que "cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes". A partir de ese momento la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas enumera una serie de instrumentos de encuentro y colaboración entre las distintas Administraciones Territoriales que hagan realidad esos principios antes enunciados.

De ahí que las Administraciones Públicas tengan la obligación de resolver las posibles diferencias o discrepancias que entre ellas se susciten en el ámbito que delimiten las normas por las que se rigen esas relaciones y, en consecuencia, agotar los medios de solución que procedan, sin que en último término y agotados esos instrumentos que propicien el acuerdo, les esté vedado el acudir a los Tribunales para obtener una solución definitiva al conflicto.

Esto no sitúa ahora ya en el supuesto que nos ocupa. Como sabemos el Real Decreto 1.477/2.001, de 27 de diciembre, dispuso el traspaso a la Comunidad Autónoma de Extremadura de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud. El Real Decreto citado ejecutaba en el ámbito referido, el Acuerdo alcanzado en 26 de diciembre de 2.001, en la Comisión Mixta de transferencias creada por el Real Decreto 1.957/1.983, de 29 de junio, que estableció las normas de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura así como el funcionamiento de esa Comisión prevista en la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

En el anexo de ese Acuerdo que hacía público el Real Decreto, se recogían las referencias a normas constitucionales, estatutarias y legales en las que se amparaban las transferencias, las funciones que asumía la Comunidad Autónoma e identificación de los servicios que se traspasaban, las competencias, servicios y funciones que se reservaba la Administración del Estado, las funciones en que concurrían la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma, la valoración de las cargas financieras de los medios que se traspasaban, los bienes, derechos y obligaciones del Estado y de la Seguridad Social que se traspasaban y otros aspectos del traspaso determinándose finalmente la fecha de la efectividad del traspaso que comenzaba el 1 de enero de dos mil dos.

La cuestión que suscita el desacuerdo se concreta en el apartado F) 3 del Anexo que dispuso que: "El cierre del sistema de financiación de la asistencia sanitaria para el período 1998-2001 será asumido por la Administración General del Estado.

A estos efectos, se entiende como cierre del sistema la liquidación de las obligaciones exigibles hasta 31 de diciembre de 2001 y pendientes de imputar a presupuesto, de los derechos exigibles a dicha fecha y de los recursos derivados de la liquidación de dicho modelo.

La Intervención General de la Seguridad Social determinará el procedimiento para hacer frente a las obligaciones pendientes a que ha hecho referencia el párrafo anterior, así como los requisitos que han de cumplir las mismas. Dichos requisitos serán los que establece la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a la Seguridad Social a efectos de su inclusión en la cuenta «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto»".

Volviendo ahora a lo acontecido entre las partes, y habida cuenta que la efectividad del traspaso se produjo a partir del 1 de enero de 2.002, es lo cierto que hasta algo más de dos años después, concretamente hasta el 20 de enero de 2.004, no consta que la Junta de Extremadura hiciera gestión alguna ante la Administración del Estado encaminada a solventar el desajuste económico que a partir de ese momento reclamó a esa Administración como consecuencia de las obligaciones que, a su juicio, había asumido sin estar obligada a hacerlo en relación con el ejercicio de 2.001.

Ese hecho dio lugar a una serie de actuaciones en el seno de un expediente abierto a raíz del traslado de esa petición que se dirigió al Consejo de Ministros y que el Ministerio de la Presidencia envió al Ministerio de Sanidad y Consumo. La demanda que encabezaba el recurso contencioso administrativo reconoció que la Consejería de Sanidad y Consumo había recibido en marzo de 2.004 un oficio, lo denomina así, remitido por el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda que daba respuesta a la comunicación que la Consejería había enviado reclamando las cantidades que estimaba le eran debidas.

Ese documento reconocía que correspondía asumir a la Administración General del Estado la financiación de las obligaciones exigibles hasta el 31 de diciembre de 2.001 que quedaron pendientes de imputar al presupuesto y que tenían que estar recogidas en la cuenta (409) "acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto" y añadía que "el saldo de dicha cuenta y, por tanto, el importe de las obligaciones que corresponde pagar a la AGE, se determina por la Intervención General de la Seguridad Social". Además de ese documento obran en el expediente otros informes como el emitido sobre la cuestión por el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, o por el Interventor General de la Seguridad Social, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Hacienda, o de la Dirección General de Presupuestos de ese Ministerio de los que se puede concluir de acuerdo también con el apartado F) 3 del Anexo del Real Decreto 1.477/2.001 que la reclamación de esa deuda fuera cuál fuese el importe final de la misma había de hacerse a la Intervención General de la Seguridad Social de acuerdo con el procedimiento establecido para hacer frente a las obligaciones pendientes a que hacía referencia el párrafo anterior, y cumpliendo los requisitos para ello que eran los que estableció la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a la Seguridad Social a efectos de su inclusión en la cuenta «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto».

Todo esto lo ignoró la Junta de Extremadura que adoptó el modo a su juicio más expeditivo de entender que su petición se sujetaba al procedimiento del silencio administrativo positivo, artículo 43.2 y 3 de la Ley 30/1.992, y que una vez transcurrido ese plazo existía un acto firme que de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción le permitía exigir su ejecución ante el Tribunal contencioso administrativo competente.

Ello le llevó a incurrir en un craso error de planteamiento. Esto nos retrotrae a lo anteriormente expuesto acerca de las relaciones entre Administraciones y a los principios por los que las mismas deben regirse, y, entre ellos, el de lealtad institucional. Sin duda que la Comunidad Autónoma tenía todo el derecho a exigir el abono de aquellas cantidades que entendía que le eran debidas, pero respetando el marco jurídico establecido al efecto, que no era otro que el ya citado del número 3 del apartado F) del Anexo del Real Decreto 1.477/2.001.

No consta que ni tan siquiera se dirigiera a esos efectos a la Intervención General de la Seguridad Social y, desde luego, es evidente que así debió hacerlo, tanto más cuanto que reconoce haber recibido el "oficio" de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda que se refería a ello. Y, además, así expresamente resultaba del Real Decreto de transferencias.

Al existir ese procedimiento a él debió someterse, y no fiar al albur de un pretendido silencio administrativo positivo que no prevé la Ley para las relaciones entre Administraciones Públicas, y que, en este caso, resultaba inexistente al haber prescindido del procedimiento previsto por la norma de aplicación. De ahí que en ese único sentido haya que negar la condición de interesado en un procedimiento administrativo a una Administración Pública, que es, lo que rectamente entendido, afirma la Sentencia de instancia.

Por otra parte es claro también que era preciso obtener el acto expreso o presunto de la Administración del Estado para seguir el procedimiento previsto en el art. 44 de la Ley de la Jurisdicción que de manera expresa se crea para regir los litigios entre Administraciones Públicas estableciendo un requerimiento previo que si bien es potestativo, dentro de ese marco de lealtad institucional entre Administraciones Públicas, ofrece una última oportunidad para evitar llevar a los Tribunales la resolución del conflicto.

Cuanto aquí hemos expuesto no contradice lo mantenido por esta Sala y Sección en la Sentencia de 25 de octubre de 2.006, recurso de casación número 4.410/2.004 puesto que en aquella ocasión la petición de abono de cantidad pretendida por la Comunidad Autónoma fue rechazada de modo expreso tal y como resulta del fundamento de Derecho primero de la Sentencia citada.

En consecuencia y, por todo lo expuesto, procede rechazar este motivo, y con él el recurso.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el número 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 euros).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN