STS 308/2017, 23 de Febrero de 2017

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia en el Recurso número 168/2013, con fecha veintisiete de noviembre de dos mil quince, cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alcoy contra el Acuerdo de 22 de febrero de 2013 del Consell, de declaración como actuación territorial estratégica del Proyecto Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico en el municipio de Alcoy.

Se imponen las costas procesales (...)"

Notificada dicha resolución a las partes interesadas, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por resolución de doce de enero de dos mil dieciséis, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALCOY formalizó recurso de casación, con base en los motivos siguientes:

"PRIMERO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1 998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): planteamiento de la controversia e infracción del principio de autonomía local proclamado en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución Española, así como el artículo 25.2,a) de la Ley 7/1985 o los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local.

SEGUNDO.- Infracción de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

TERCERO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1 998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): Vulneración del art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

CUARTO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): vulneración del contenido del artículo 14 de la Constitución Española, y de los artículos 9.1, 9.3, 24 y 103 del texto constitucional, es decir, de los principios de igualdad, legalidad, interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica.

QUINTO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1 998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): Vulneración del principio de lealtad institucional, consagrada en el art. 4.1. a) y b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

SEXTO.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d de la Ley 29/1 998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa): La infracción del principio de tutela judicial efectiva, previsto en el art. 24 de la Constitución".

Y acaba solicitando se "admita a trámite el recurso; y en definitiva, dicte sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".

Acordada la admisión a trámite por resolución de trece de abril de dos mil dieciséis, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las partes recurridas.

La entidad LA ESPAÑOLA ALIMENTARIA ALCOANA, S.A. ha formulado su oposición a lo alegado de contrario, para "defender que la sentencia impugnada se encuentra debidamente motivada, extrayéndose de la lectura completa de la misma los criterios en los que se basa la decisión de la Sala de Instancia, ofreciendo una fundamentación extensa, detallada en todos y cada uno de los puntos planteados por todas las partes, fundamentación más que suficiente y adecuada, muchos de los cuales son reiterados en el presente recurso.

Así el Tribunal de instancia ha sabido apreciar, sin incurrir en ninguna infracción o provocando ninguna vulneración de las alegadas, que la resolución del Consell de la Generalitat Valenciana de 22 de febrero de 2013 es conforme a derecho, y por tanto se cumplen todos y cada uno de los requisitos exigidos para que dicha declaración surta todos los efectos que la norma de aplicación establece."

Por su parte, el Sr. Abogado de la GENERALIDAD VALENCIANA también ha formalizado "oposición al recurso de Casación interpuesto de contrario y tras los trámites legales pertinentes dicte en su día Sentencia por la que se declare que no ha lugar al recurso de Casación interpuesto, confirmando Sentencia 1037/2015 de 27 de Noviembre del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 1ª que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consell de fecha 22/02/2013 por el que se declara como actuación territorial estratégica el proyecto Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico en el municipio de Alcoy".

Tras los oportunos trámites, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintidós de febrero de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso, contra la sentencia de veintisiete de noviembre de dos mil quince, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 168/2013, sostenido contra el Acuerdo de 22 de febrero de 2013 del Consell, de declaración como Actuación Territorial Estratégica del Proyecto Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico en el municipio de Alcoy, publicado en el DOCV en fecha 26 de febrero de 2013.

El referido acuerdo es del siguiente tenor literal:

" Primero: Declarar el proyecto Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico, en el municipio de Alcoy, presentado por la mercantil La Española Alimentaria Alcoyana SA, como actuación territorial estratégica, en los términos regulados por la Ley 1/2012.

Segundo: De conformidad con el artículo 2.3 de la Ley 1/2012 , designar a la Consellería de Economía, Industria y Empleo, como órgano responsable del seguimiento y control de la ejecución de la actuación.

Tercero: De conformidad con el artículo 2.3 de la Ley 1/2012 , designar a la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente como órgano responsable de la tramitación y aprobación del instrumento de planificación que se derive de esta actuación.

Cuarto: De conformidad con el 3.3 de la Ley 1/2012, designar al Ayuntamiento de Alcoy como responsable de la tramitación y aprobación de los instrumentos de gestión y ejecución de la actuación, contando con el apoyo necesario de la Consellería de Infraestructura, Territorio y Medio Ambiente.

Quinto: El desarrollo de esta actuación territorial estratégica se llevará a cabo cumpliendo las condiciones expresadas en el informe previsto en el artículo 3.2 de la Ley 1/2012 . El incumplimiento de las citadas condiciones dará lugar a la caducidad de la actuación, con los efectos previstos en el artículo 5.3 de la Ley 1/2012 .

Sexto: Condicionar la presente declaración a la formalización por parte de La Española Alimentaria Alcoyana SA, de las garantías requeridas por el artículo 3.4 de la citada Ley 1/2012 , en los términos indicados en el informe mencionado en el apartado quinto del presente acuerdo, y cuya cuantía se establece en el 1 por ciento de la suma de la inversión prevista en infraestructuras y obras de urbanización, y la necesaria para culminar la primera fase del proyecto, dentro del plazo de quince días desde la notificación de este acuerdo."

La sentencia, tras rechazar diversas causas de inadmisibilidad, analiza en su Fundamento de derecho sexto, el primero de los motivos de impugnación alegado en la demanda, consistente en el inexistente interés o relevancia supramunicipal en el ámbito u objeto de la actuación urbanística pretendida.

Tras sintetizar la postura de las distintas partes, la sentencia trascribe el art. 1 de la Ley 1/2012 y acude al contenido del informe de compatibilidad o viabilidad suscrito por el Subdirector General de Ordenación, Planificación y Actuaciones Territoriales Estratégicas, que recoge, en su punto 3, la justificación de la utilización de la figura de la Actuación Territorial Estratégica, para concluir que "no cabe compartir la conclusión alcanzada por la actora de que nos encontramos ante conclusiones genéricas, predicables de otras industrias de Alcoy, que no se refieren a un supuesto concreto, pues ni son genéricas ni indeterminadas, tal y como refiere el informe trascrito, y se recoge en el acuerdo impugnado que refiere que el proyecto, propone una implantación industrial con elevado contenido tecnológico e innovador en un entorno comarcal caracterizado por su especialización en el sector industrial y la presencia de una elevada tasa de emprendedores, localizándose la actuación en uno de los ejes estratégicos de la Comunidad como es el corredor de la A-7, aprovechando todos sus componentes de excelencia territorial para generar unas tasas elevadas de renta y empleo" añadiendo que "Tampoco cabe asumir, atendiendo al citado informe, que el mismo incurre en absoluta falta de motivación en relación con el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 3.2 b) de la Ley 1/2012, pues siendo que dicho precepto refiere que el informe de viabilidad debe versar entre otros puntos sobre la determinación de los aspectos ambientales, territoriales y funcionales a considerar en la actuación, lo cierto es que el informe de compatibilidad señala en su punto 4, cuales son tales aspectos, recogiendo la consulta efectuada a los organismos afectados para la consideración de los aspectos territoriales, ambientales y funcionales, y los informes evacuados......"

Señala a continuación la Sala de instancia que "No comparte tampoco la Sala la alegación del actor de que el citado informe no establece las razones que le llevan a desestimar las otras dos alternativas propuestas por La Española Alimentaria Alcoyana S.A., pues señala expresamente que debido a las características ambientales y paisajísticas de la zona en la que se emplaza, la actuación debe justificar la bondad de su emplazamiento frente a otras alternativas, entendiendo que se justifica mediante grandes ventajas como son su ubicación frente a un eje viario de alta capacidad, la A7, que cuenta con un elevado potencial de vertebración territorial, su proximidad a la futura área logística de Villena, los centros universitarios de Alcoy, y el entorno innovador de la zona, entre otros", concluyendo que "En último lugar refiere la actora que los objetivos pretendidos con la Actuación Territorial Estratégica impugnada se hubiesen alcanzado igualmente con instrumentos de planeamiento al uso y de iniciativa municipal, sin perjuicio de que su aprobación definitiva recaiga en la Administración autonómica, por ejemplo mediante una modificación puntual con reclasificación de suelo, alegación genérica que debe ser también rechazada atendiendo a los objetivos fundamentales ya transcritos de la Actuación Territorial Estratégica impugnada".

Alegó, en segundo lugar la actora, que existe incongruencia de la actuación propuesta con la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (ETCV), pues no se ha justificado que la actuación que se propone sea congruente con el Decreto 1/2011 del Consell, que regula la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, conforme requiere el artículo 3.2 a) de la Ley 1/2012.

La sentencia rechaza este motivo de impugnación, razonando que "Pues bien, debemos empezar por señalar que el informe de compatibilidad, dentro de su punto tercero, referente a la justificación de su adecuación a la figura de la Actuación Territorial Estratégica, señala, respecto su congruencia con la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, regulada por Decreto 1/2011 del Consell, lo que supone contribuir a la consecución de los objetivos y principios rectores de la misma que, el proyecto presentado, se apoya en una propuesta de Parque Comarcal de Innovación para el entorno sur de Alcoy, contenida en la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, donde cabrían usos industriales con fuerte contenido tecnológico e innovador, siendo evidente que la escala de la ETCV no permite identificar los terrenos concretos de su implantación, pero sí le proporciona una cobertura al proyecto presentado siempre que se desarrolle bajo las directrices de este informe; en primer lugar, hay que tener en cuenta que el concepto de estos parques no está orientado estrictamente a la ubicación de un grupo empresarial en concreto, sino que debe estar también abierto a otras empresas que puedan desarrollar actividades con un fuerte componente I+D+I, por ello, en caso de realizarse la actuación, al menos en parte de ella se debe permitir la entrada a firmas empresariales que presenten estas características; en segundo lugar, y por la fragilidad del ámbito en el que se implanta, este parque comarcal de innovación sería único, por lo que no cabría utilizar la cobertura de la ETCV para implantar otras actuaciones industriales en el entorno del Canal, sur del municipio de Alcoy, todo ello sin perjuicio de que puedan implantarse éstos y otros usos industriales en ámbitos urbanos o contiguos a éstos; y por último, se debe reseñar que la entrada de empresas en este parque se deberá someter a un protocolo muy riguroso en cuanto a la naturaleza de sus actividades, tanto desde un punto de vista del sector económico en el que se encuadren como de los efectos ambientales que se generen en el entorno.

Además debe señalarse que la Ley 1/2012, en su preámbulo refiere que el Título I de la Ley establece un régimen legislativo novedoso para facilitar la implantación de las denominadas Actuaciones Territoriales Estratégicas, entendidas como aquellas intervenciones singulares de carácter supramunicipal que contribuyen a la dinamización de la actividad económica y a la creación de empleo en el marco de la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, aprobada por Decreto 1/2011, del Consell, la cual tiene, entre otras funciones, las de identificar e impulsar aquellas acciones y proyectos singulares que contribuyan a cualificar y diversificar el territorio en sus distintas escalas, y que el informe de compatibilidad, señala expresamente, siguiendo lo expuesto, dentro del punto 3, y en relación con el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1.3 f) de la Ley 1/2012 que requiere que la Actuación Territorial Estratégica acoja usos y actividades que contribuyan a la excelencia y cualificación del territorio con proyección a escala internacional, nacional o regional, que el proyecto se ajusta a tal requisito al ser "actuaciones que contribuyen a mejorar la competitividad, la reconversión de sectores económicos, el desarrollo y la innovación tecnológica, la cooperación empresarial, la atracción de talentos y la internacionalización de las empresas de la Comunidad Valenciana. Es un proyecto con capacidad de dinamización del entorno y favorecedor de la atracción de empresas tecnológicas, de la difusión de los procesos de innovación en el territorio y del desarrollo de otras ofertas económicas complementarias de elevado valor añadido evitando, al mismo tiempo, posibles deslocalizaciones que dañarían de forma irreversible el tejido industrial de la Comunidad, remarcando que el proyecto industrial encaja plenamente con la Estrategia de Política Industria, Visión 2020 de la Comunidad, orientada a elevar el peso del sector industrial hasta el 20% del PIB.

Y todo ello sin perjuicio de añadir que el artículo 1.1 de la Ley 1/2012 señala que son Actuaciones Territoriales Estratégicas, las que tiene por objeto la ordenación, gestión y desarrollo de intervenciones territoriales singulares que presenten relevancia supramunicipal y que así sean declaradas por el Consell en desarrollo de la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, resultando que, tal y como refiere el informe sobre la adecuación del acuerdo del Consell de la Generalitat de 22 de febrero de 2013 por el que se declara el proyecto "Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico" como Actuación Territorial Estratégica, del Subdirector General de Ordenación, Planificación y Actuaciones Territoriales Estratégicas de fecha 9 de diciembre de 2013, aportado por la Generalitat en su contestación a la demanda, no impugnado ni discutido por la actora, la actuación impugnada tiene naturaleza supramunicipal pues está contenida en la ETCV aprobada por Decreto 1/2011, pues las actuaciones contenidas en la ETCV, con independencia de su escala en dimensión o coste económico tienen componente supramunicipal, tal y como señala la Directriz 109, que refiere que los ámbitos territoriales se caracterizan por acoger usos y actividades que generan un impacto ambiental, económico y social positivo, que va más allá de un solo municipio, pudiéndose desarrollar en todos ellos actuaciones de iniciativa pública y privada, recogiendo la Directriz 111, los Parques Comarcales de Innovación, constando como en el documento de la ETCV, definido como áreas funcionales del territorio, consta propuesto un Parque Comarcal de Innovación en Alcoy, que coincide en su localización con la zona de la presente Actuación Territorial Estratégica (siendo que la localización exacta debe producirse en fase de tramitación de la ATE), inclusión que fue solicitada por el Ayuntamiento de Alcoy, resultando además que desde el punto de vista de la política industrial de la Generalitat, Alcoy está declarado como área Industrial Prioritaria, mediante acuerdo del Consell de 11 de marzo de 2011, por la necesidad de potenciar la reindustrialización de la zona de reforzar el protagonismo del tejido empresarial alcoyano de fuerte arraigo en esta ciudad y su comarca, concluyendo que el citado proyecto tiene la cobertura de la ATE definida por la ETCV en la directriz 111.

En último lugar refiere la actora que para el caso de entender que estamos ante una actuación donde convergen los intereses generales de ámbito supramunicipal, debió considerarse que el Ayuntamiento de Alcoy forma parte de una Mancomunidad "LŽAlcoià y el Comtat", que tiene competencias específicas en la promoción económica, desarrollo local, formación y ocupación de carácter supramunicipal, y en la planificación y ordenación territorial supramunicipal, clasificación y uso de suelos, y participación en los planes de acción territorial supramunicipal, pues existiendo un órgano con competencias en la materia, resulta contrario al principio de lealtad institucional la actuación autonómica, motivo que debe ser desestimado, pues la declaración de la Actuación Territorial Estratégica, se ha realizado conforme lo dispuesto en la Ley 1/2012, al tener por objeto, conforme su artículo 1 , la ordenación, gestión y desarrollo de intervenciones territoriales singulares que presenten relevancia supramunicipal, y que así sean declaradas por el Consell en desarrollo de la ETCV, lo que excede de la prestación de servicios que constituye el objeto de la Mancomunidad conforme los estatutos incorporados".

Alegó igualmente la parte demandante que concurría vulneración del principio constitucional de autonomía local. La Sala rechaza esta alegación porque "siendo que ya hemos desestimado las alegaciones referentes a la inexistencia de interés o relevancia supramunicipal en el objeto de la Actuación Territorial Estratégica, al entender que la misma queda acreditada por tratarse de una actividad que generan un impacto ambiental, económico y social positivo, que va más allá de un solo municipio, y la referente a la invocada incongruencia con la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, al considerar que se cumple el fin de la misma de consecución de un territorio más competitivo en lo económico, más respetuoso en lo ambiental y más integrador en la social, concluyendo que resulta de aplicación la Ley 1/2012, deben desestimarse las alegaciones realizadas por el actor referentes a la vulneración del principio de autonomía local al no existir un interés de ámbito supramunicipal, debiendo por tanto aplicarse lo dispuesto en el artículo 2.3 de la Ley citada , que refiere, como ya hemos dicho, que la aprobación del plan y demás instrumentos urbanísticos corresponde a la Consellería competente en materia de territorio".

Por último, la resolución recurrida da respuesta a la alegación de que concurre vulneración de los principios constitucionales de igualdad, legalidad, interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica, pues ante supuestos de hecho iguales, no se aplican consecuencias iguales, sin justificación objetiva o razonable. En concreto, se hacía referencia a actuaciones precedentes, como es el acuerdo de declaración de Actuación Territorial Estratégica del proyecto "Valencia Dinamiza".

Según la sentencia, "es cierto que el acuerdo impugnado no motiva la razón por la que frente al acuerdo de 29 de junio de 2012 del Consell, donde se declara el proyecto Valencia Dinamiza, como Actuación Territorial Estratégica, y se designa a la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente como órgano responsable de la tramitación y aprobación del instrumento de planificación que se derive de esta actuación, en el que se procurará alcanzar el máximo consenso social, requiriendo en todo caso la conformidad expresa del Ayuntamiento de Valencia, el acuerdo impugnado de 22 de febrero de 2013 por el que se declara como Actuación Territorial Estratégica el Proyecto Alcoinnova, Proyecto Industrial y Tecnológico, simplemente designa a la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente como órgano responsable de la tramitación y aprobación del instrumento de planificación que se derive de esta actuación.

Sin embargo, atendiendo al contenido de la Ley 1/2012, artículo 2.3 que señala que la aprobación del plan y demás instrumentos urbanísticos corresponde a la consellería competente en materia de territorio, el acuerdo adoptado en su punto tercero resulta conforme al tenor literal de la norma, siendo cuestión distinta si el hecho de que la Administración hubiese resuelto en un supuesto según la actora similar, de manera diferente sin justificación, infringe los preceptos citados.....Pues bien, debe rechazarse el motivo alegado, pues no concurren diferencias de trato injustificadas en supuestos iguales, ya que se trata de modificaciones de planeamiento practicadas en suelo distinto, pues mientras que el Valencia Dinamiza se trata de suelo urbano, con escasas repercusiones medioambientales, en el supuesto objeto del presente recurso se trata de suelo no urbanizable, con efectos muy significativos desde el punto de vista ambiental y territorial, no habiendo desvirtuado el actor que tales diferencias justifiquen la actuación de la Administración".

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALCOY formalizó recurso de casación, con base en los motivos siguientes:

1. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA por infracción del principio de autonomía local proclamado en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución Española, así como el artículo 25.2,a) de la Ley 7/1985 o los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local.

2. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA en cuanto a que las sentencias de este Tribunal y del Tribunal Constitucional cuya jurisprudencia entendemos vulnerada, predican la aplicación del principio de autonomía local para la preservación de la competencia urbanística del municipio.

3. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA por vulneración del art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

4. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA por vulneración del contenido del artículo 14 de la Constitución Española, y de los artículos 9.1, 9.3, 24 y 103 del texto constitucional, es decir, de los principios de igualdad, legalidad, interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica.

5. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA por vulneración del principio de lealtad institucional, consagrada en el art. 4.1. a) y b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

6. ) Al amparo del art. 88.1 d) LJCA por la infracción del principio de tutela judicial efectiva, previsto en el art. 24 de la Constitución".

La mercantil recurrida alega con carácter previo la "ausencia de motivo casacional. Sentencia irrecurrible atendiendo al derecho aplicado ( art. 86.4 LJCA)", dado que se "recurre en instancia ante el TSJ de lo Comunidad Valenciana la resolución del Consell de la Comunidad Valencia de 22 de febrero de 2013 por la que, en base a la Ley autonómica 1/2012 de 10 de mayo, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, norma emanada de un órgano autonómico, se declara como ATE el Proyecto Alcoinnova".

Por su parte, la representación de la Comunidad Autónoma, insiste en que: "Estamos ante un Actuación Territorial Estratégica, que constituye un novedoso instrumento urbanístico establecido en la Ley 1/2012, de 10 de mayo de Medidas Urgentes de impulso a la implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas.

Esta Ley regula este instrumento novedoso cuyo artículo 1 las define como aquellas que "tienen por objeto la ordenación, gestión y desarrollo de intervenciones territoriales singulares que presenten relevancia supramunicipal y que así sean declaradas por el Consell en desarrollo de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana."

Según el preámbulo de la ley, configura a las Actuaciones Territoriales Estratégicas como "intervenciones singulares de carácter supramunicipal que contribuyen a la dinamización de la actividad económica y a la creación de empleo en el marco de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell" configurándola como "herramienta de carácter excepcional y singular para canalizar la implantación y ejecución de las acciones estratégicas más relevantes y dinamizadoras, debiéndose justificar en cada caso la conveniencia y oportunidad de tramitarlas mediante este especial procedimiento".

En definitiva, ambas partes alegan que la cuestión que se somete a nuestro conocimiento se incardina en la legislación propia de las Comunidades Autónomas. Para resolver tales cuestiones, es preciso recordar que el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, expresa que, en el supuesto previsto en el artículo 86.4, habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Por su parte, el artículo 86.4 de la referida Ley jurisdiccional afirma que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia solo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

La finalidad institucional de estos preceptos orgánicos-procedimentales es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir el monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del derecho autonómico.

Pues bien, en el presente caso, la existencia de una alegación del principio de autonomía local de carácter meramente instrumental, no puede compartirse, dado que la cita de la Constitución y de la Ley de Bases de Régimen Local, constituye el sustento fundamental de la pretensión revisora de la sentencia que se ejercita en el presente recurso. No obstante, ha de admitirse que, en su desarrollo, introduce la parte cuestiones cuyo análisis nos viene vedado, como ocurre al referirse a la Ley autonómica 1/2012, por lo que nuestro examen debe quedar limitado, sin invadir el campo de conocimiento que sólo a la Sala de instancia corresponde, lo que impide que podamos realizar pronunciamiento alguno acerca de la conveniencia de realizar la actuación impugnada precisamente sobre suelos no urbanizables de especial protección, procediendo a su desclasificación.

Los dos primeros motivos, se pueden examinar conjuntamente, pues ambos se refieren a la infracción del principio de autonomía local, denunciando la infracción de las normas y la jurisprudencia que lo conforman.

Sostiene la parte que la infracción del principio de la autonomía local, se deriva de las siguientes circunstancias:

1. Los terrenos sobre los que se asentará esta actuación (pacerlas agrarias 22,23,24,25,29,30,31,34 del polígono 25 del municipio de Alcoy) están clasificados en su mayor parte como suelo no urbanizable en la categoría especial de protección forestal y paisajística de acuerdo con el Plan General de Ordenación vigente en el Municipio de Alcoy. Así pues, es un hecho indiscutido que la zona afectada por ésta actuación resulta especialmente sensible y de alto valor paisajístico y ambiental.

2. Sirve de muestra indiciaria de la vulneración de la autonomía municipal y de la absoluta marginación de los intereses municipales por parte de la Administración Autonómica, un hecho probado en el proceso y recogido por la sentencia del TSJ, como fue la falta de notificación al Ayuntamiento de Alcoy del acuerdo recurrido.

3. A ello debe añadirse otra serie de hitos que tuvieron lugar en la tramitación del procedimiento, que refuerzan la vulneración de la autonomía municipal denunciada ante el TSJ y no apreciada en su sentencia.

Todo ello porque "la principal pretensión del Ayuntamiento de Alcoy defendida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana iba dirigida a evitar su relegación a una participación meramente simbólica, limitada a los instrumentos de gestión urbanística, en una actuación urbanística de planeamiento general con un profundo calado dentro del ámbito de su término municipal".

En definitiva, según la parte recurrente "la Generalitat establece la procedencia de una actuación urbanística en el Término Municipal de Alcoy, en una zona de valor natural, ecológico y paisajístico, pero se arroga en exclusiva la facultad planificadora que va a vertebrar el territorio y relega al Ayuntamiento, confiriéndole el papel de simple agente ejecutor, al tener que limitarse a tramitar y aprobar los instrumentos de gestión que la hacen efectiva, frente a la legítima pretensión municipal de que en dicha actuación se procure alcanzar el máximo consenso social, requiriendo en todo caso la conformidad expresa del Ayuntamiento de Alcoy, es decir, que se le permita regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos, particularmente la ordenación urbanística de su municipio".

Por último alega la sentencia recaída en el recurso de casación núm. 3869/2010, con fecha 5 de julio de 2012 (Caso Ecociudad de Logroño).

El Tribunal Constitucional ha señalado de forma reiterada que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el " ... derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio, que recoge lo declarado en las anteriores SsTC 32/1981 y 40/1998).

Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal" que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto igualmente exigible a las demás Administraciones en la aplicación de las leyes y en las relaciones con los entes locales, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

La expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la STC 240 /2006 recordando lo declarado en la STC 40/1998. Ahora bien, en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones" (FJ 8º).

En definitiva, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, esto es, que permite configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten el núcleo esencial de la garantía institucional de esa autonomía -por todas, sentencias del Tribunal Constitucional números 214/84 y 46/92 -.

Por consiguiente, no es posible considerar vulnerado el reconocimiento y garantía de la autonomía municipal cuando se atribuye esa vulneración a la actuación de otra Administración Pública que se ha llevado a cabo dentro de los límites previstos en la norma.

Como sostiene la Comunidad autónoma: "El legislador autonómico, en el ejercicio de sus competencias legislativas, ha creado un instrumento cuyo fin es agilizar actividades que generan un impacto ambiental, económico y social positivo, que va más allá de un solo municipio, y siempre en consonancia con la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana.

No hay vulneración de la autonomía local puesto que la competencia habilitante es una competencia propia de la Generalitat y que constituye un verdadero límite a la potestad de planeamiento, como son la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público, a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial, con ausencia de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de la problemática urbanística planteada dentro de una realidad social determinada ( STS de 23-4-1998), y siempre en armonía con los intereses de los particulares de modo que éstos se vean afectados negativamente en la menor medida de lo posible, dentro de ese contexto de la prevalencia del interés general ( STS 15-6-1998)".

En este mismo sentido y en relación con la concurrencia de competencias locales y de las comunidades autónomas en el campo del urbanismo, nuestra sentencia de 12 de febrero de 2016, ha señalado que: "lo que no les está asegurado a las corporaciones locales es, como admite incluso el propio recurso, un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial ( STC 40/1998), sino que la concreción de las competencias de las corporaciones locales habrá de realizarse por medio de las leyes correspondientes, atendiendo a los principios asimismo fijados por la normativa estatal básica ( artículo 2 LRBRL: «Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».)

No existe, pues, la garantía de la asignación concreta de un "quantum" de competencias y éstas habrán de determinarse en cada sector del ordenamiento jurídico con base en el respectivo grado de los intereses autonómicos y locales confluyentes en cada caso.

En el supuesto que nos ocupa, resulta innegable que la esfera competencial de la entidad local recurrente ha resultado afectada y condicionada, pero también lo es que dicha entidad está asimismo en grado de seguir ejerciendo sus competencias sobre clasificación urbanística del suelo, que el propio POL garantiza incluso de manera expresa (artículo 5).

No toda incidencia puede reputarse lesiva del principio de la autonomía local. Cuando la afectación goza del amparo legal, en la medida en que es el resultado del ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio, que comprende la fijación de los usos del suelo; y cuando su intensidad, además, resulta suficientemente justificada atendiendo a los valores naturales y ambientales de la isla de Arosa, no cumple sino concluir entonces que no es susceptible de tacha la graduación de que la autonomía local ha sido objeto en función de los intereses locales y supralocales confluyentes en el caso.

No hay, pues, vulneración de la autonomía local "reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE, que se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias", según el Tribunal Constitucional ha recordado recientemente en su STC 132/2014 , con cita, entre otras, de la STC 240/2006 (también en la STC 57/2015, de 18 de marzo, recaída justamente a propósito del POL aprobado por otra Comunidad Autónoma; en este caso, Cantabria, por medio de una norma de rango legal)".

Por otra parte, la sentencia alegada por la recurrente, se refería a un supuesto en el que la ZIR litigiosa se refería al ámbito del municipio de Logroño, para el establecimiento de una actuación residencial que no trascendía al interés local, situación diferente a la ahora enjuiciada en la que la ATE, pese a situarse en un solo término municipal, trata de poner en marcha actividades cuya interés, de carácter económico e industrial, trasciende los limites de dicho municipio.

En el tercer motivo, se denuncia la infracción del art. 54 de la Ley 30/92, sosteniendo la recurrente que "Ya en primera instancia esta parte denunció la falta de una motivación concreta y detallada que justificara adecuadamente que por parte de la Comunidad Autónoma se acudiera a un instrumento extraordinario a la hora de materializar la aspiración urbanística de una empresa privada.

Por ello se expuso que los únicos informes que realmente se ocuparon de esta motivación y que fueron acogidos como fundamento del acto administrativo recurrido, esencialmente el citado informe de informe de compatibilidad/viabilidad, suscrito por el Subdirector General de Ordenación, Planificación y Actuaciones Territoriales Estratégicas, acudían a una serie de generalidades que serían aplicables a cualquier actuación que se llevara a cabo en suelo industrial, eso sí, siempre que tuviera éxito".

Tras estas consideraciones pasa a analizar la parte recurrente otra serie de informes que, en su opinión, hubieran dado lugar a una conclusión diferente.

Con independencia de que el motivo se dirige contra el acto administrativo y no contra el verdadero objeto de este recurso, esto es, la sentencia de instancia, tal y como se desprende claramente de la utilización del precepto que se dice infringido, es lo cierto que su formulación lo que pretende es revisar la valoración de la prueba practicada por el Tribunal de Instancia, que ha considerado que el acuerdo impugnado estaba suficientemente motivado, en contradicción con otros informes que la parte cita.

Nuestra sentencia de 20 marzo 2015 (Recurso de Casación núm. 1385/2013) es clara cuando señala que "tras la formal alegación de que los mencionados preceptos han sido vulnerados, lo que en realidad se pretende en el motivo de casación que se formula es que este Tribunal valore otra vez las pruebas obrantes en las actuaciones y que lo haga de forma distinta a como lo hizo la Sala de la Audiencia Nacional, lo que no resulta viable pues, según jurisprudencia reiterada, la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia sólo puede ser revisada en casación en supuestos excepcionales, como son aquellos en que sea contradictoria, ilógica o absurda, o infrinja normas sobre el valor tasado de determinados medios de prueba, ninguno de los cuales concurre en el caso presente".

En el cuarto motivo, se alega la vulneración del principio de igualdad como motivo de casación, en cuanto a que el mismo quedaría lesionado cuando, ante supuestos de hecho iguales, no se aplican las mismas consecuencias legales o jurídicas, pues la actuación de la Administración Autonómica habría dado un trato desigual al Ayuntamiento de Alcoy frente al Ayuntamiento de Valencia, en la tramitación del mismo instrumento urbanístico, la declaración de Actuación Territorial Estratégica.

La Sentencia 1372-92 del Tribunal Constitucional, ha señalado que "La jurisprudencia constitucional a través de varios pronunciamientos ha logrado decantar el contenido del principio de igualdad establecido en el artículo 33 de la Constitución, señalando que por medio de él, se prohibe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales, se acuerda, en principio, un trato igual a situaciones iguales y se posibilita un trato diferente a situaciones y categorías personales diferentes. Pero la exigencia de igualdad no legitima cualquier desigualdad para autorizar un trato diferenciado, para determinar si realmente se justifica una discriminación, hay que analizar si el motivo que la produce es razonable, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso se justifica un tratamiento diverso."

El motivo debe ser desestimado, por cuanto la sentencia recurrida ha hecho un uso adecuado de dicha doctrina, poniendo de relieve, a la luz del informe aportado por la Administración autonómica, las diferencias existentes entre los distintos supuestos comparados.

Establece el art. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones el principio de lealtad institucional: "Las Administraciones Públicas, en su actuación y relaciones, respetarán el principio de lealtad institucional".

Este principio introducido por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que, en su Exposición de Motivos señala: "como corolario del principio general de buena fe aplicado al derecho público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional".

Al respecto, el Tribunal Supremo, en sentencia de 8 de julio de 2009 (recurso 4227/2007), ha señalado que "esas relaciones entre Administraciones Públicas que en ocasiones pueden llegar al desacuerdo, se rigen por lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución y por el Título Preliminar y el Título I de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1.992, en la redacción que le otorgó la Ley 4/1.999, de 13 de enero. Esas relaciones presididas, por tanto, por el mandato constitucional del art. 103.1 recogido por el 3.1 de la Ley citada, se orientan a servir "con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho". Y ese mandato se plasma en el artículo 3 de la Ley y en los preceptos posteriores que desgranan los principios de respeto en su actuación de la buena fe y confianza legítima, de cooperación y colaboración, rigiéndose su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán en sus relaciones entre ellas respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias, ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones, facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias, y, en particular, cuando de las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas se trata, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones".

Según la recurrente la infracción se produce porque "En la demanda se alegó la infracción de dicho principio y de su proyección legal en la Ley 30/1992, para el hipotético supuesto que se pudiera entender que estamos ante una actuación en la que convergen intereses generales de ámbito supramunicipal, al considerar que la Administración Autonómica dejó de tener en cuenta que el Ayuntamiento de Alcoy ya formaba parte de la Mancomunidad, "L'Alcoiá y el Comtat" (DOCV de 10 de enero de 2012), contando entre sus objetivos y competencias que se proyectan sobre el mismo ámbito que la ATE".

En definitiva, bajo el amparo del principio de lealtad, realiza la parte recurrente una serie de consideraciones que nada tienen que ver con el principio invocado, porque, lo que pretende el recurrente no es lealtad y cooperación entre Administraciones, sino que la Administración autonómica quedara vinculada por su opinión. En efecto, acudiendo a los propios términos del escrito de interposición, lo que la parte pretende es que en dicha actuación se procure alcanzar el máximo consenso social, "requiriendo en todo caso la conformidad expresa del Ayuntamiento de Alcoy".

En el último motivo, en el que se denuncia la infracción del art. 24 de la CE, se afirma que "En la demanda fueron denunciadas las irregularidades procedimentales cometidas por la Comunidad Autónoma en la tramitación de la declaración de la ATE que nos ocupa, manifestando la omisión del trámite de audiencia con respecto al Ayuntamiento de Alcoy, en momentos determinantes del proceso, sin embargo la sentencia que recurrimos resuelve este punto, en su fundamento de Derecho séptimo, con un lacónica apreciación sobre el otorgamiento de la previa audiencia a los municipios previsto en la Ley 1/2012, afirmando que el Ayuntamiento ha participado en los términos previstos en e! artículo 4 de la citada Ley", añadiendo que "La falta de respuesta a nuestras alegaciones sobre este punto de la demanda se erige por sí sola como motivo de impugnación de la resolución judicial".

El motivo debe ser rechazado por su evidente carencia de fundamento, dado que ninguna alegación se contiene acerca del precepto que se dice infringido, al margen de resultar contradictorio, al afirmar primero que la respuesta a su deseo de participación resultó ser lacónica, para afirmar acto seguido que la sentencia no ha dado respuesta a sus argumentos, esto es, parece referirse tanto a una insuficiente motivación, como a una incongruencia omisiva, vicios ambos que debieron ser denunciados por la vía procesal correcta.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción, si bien como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, a la suma de cuatro mil euros más IVA por cada uno de los recurridos, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.