STS, 29 de Julio de 2009

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de

Madrid dictó, con fecha de noviembre de

, sentencia en el recurso contencioso-administrativo 3584 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Gamarra Megías, en representación de PLANIFICACIONES INMOBILIARIAS, S.A. contra la Orden de 20-10- 97 de la CAM, por la que se aprueba definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del términos municipal de Torrelodones, sin imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «En razón a lo expuesto, y sin perjuicio además de que muchas de las referencias que efectúa la parte recurrente sobre consolidación de determinadas zonas, superficies edificables, retranqueos, ejecución de calles, etc, no van acompañadas de prueba pericial que las acredite suficientemente, tanto en orden a la pretensión del recurrente como para fundar un eventual error de la Administración, es lo cierto, que las determinaciones que se contuvieran al respecto en el PERI referenciado por la parte recurrente, no pueden impedir que por la Administración se ejerza la facultad de cambio o "ius variandi" de que es titular en aquellas determinaciones que lo estimen necesario, mientras en otras pueda mantener la aplicación estricta de dicho PERI. En consecuencia, la pretensión de que se declare como edificable, conforme señalaba el anterior PERI, una parcela que ahora se califica de zona verde o espacios libres o que se admita edificabilidad en la zona de equipamientos, o que en la zona comercial se fije el retranqueo en los 4 m que fijaba el PERI, no pueden prosperar al deber primar el ejercicio de la potestad de planeamiento y su capacidad de innovar la realidad previa. Tampoco es posible determinar por esta sentencia que un determinado bloque se integre en una Unidad de Ejecución o que se declare que deben desaparecer o que no deben modificarse determinadas calles, pues tales decisiones corresponden a la Administración en uso de la discrecionalidad que le viene conferida para el diseño del planeamiento y cuya impugnación sólo podría basarse en prueba concluyente de existencia de la arbitrariedad que prohibe el art. 9.3 C.E , prueba que no se ha practicado en el proceso, y ello sin perjuicio de que la recurrente sostenga como más acertada la solución que propugna».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la mencionada sentencia que:

Se ha de recordar igualmente que es en la fase de ejecución donde se materializa la justa distribución de beneficios y cargas, y que conforme señaló la STS de 15-2-96 "La existencia de beneficio es condición bastante para la inclusión en la Unidad de Actuación". En consecuencia, si una parcela o parte de ella se calificara de dotacional, obtendrá la correspondiente compensación en el instrumento de reparto de beneficios y cargas, y si no se opera en una unidad de ejecución, sería el procedimiento expropiatorio el hábil para determinar las indemnizaciones procedentes. Se ha de señalar finalmente que en cuanto a la alegada cuestión de la licencia para la ampliación de la zona comercial derivada de las sentencias que menciona la parte recurrente, los supuestos en que concurra efectiva anulación, revocación, denegación o extinción de eficacia de las licencias, como los de existencia de gastos producidos por el cumplimiento de los deberes básicos inherentes al proceso urbanizador y edificatorio dentro de los plazos establecidos al efecto, que como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación devengan inútiles, constituyen supuestos indemnizatorios, como lo son también los de reducciones del aprovechamiento susceptibles de apropiación, siempre que estuvieran ya patrimonializados y no pudieran materializarse ( art. 237.1 del TRLS 92 ) o los supuestos de vinculaciones o restricciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa de los aprovechamientos ( art. 239 TRLS 92 ), por lo que en todos estos supuestos, previa acreditación fehaciente de su concurrencia, se pueden ejercitar acciones indemnizatorias, que no son las ejercitadas en el presente proceso, pero sin que tales factores, por sí mismos, puedan impedir las modificaciones del planeamiento que pueda adoptar para satisfacer el interés público la Administración competente

.

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 18 de marzo de 2005 , en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Torrelodones, representado por la Procuradora Doña Blanca Berriatua Horta, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por la Letrada de esta Comunidad Autónoma, y, como recurrente, la entidad Planificaciones y Promociones Inmobiliarias, S.A., representada por el Procurador Don Rafael Gamarra Mejías, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del apartado a), el segundo al del apartado d) y el tercero al del apartado c), todos del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber incurrido la Sala de instancia en defecto en el ejercicio de la jurisdicción al no resolver las cuestiones planteadas y remitir a un procedimiento de la Ley de Expropiación Forzosa para reclamación de daños y perjuicios, con lo que se vulnera lo establecido también en los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución; el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" el principio de cosa juzgada y concretamente la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 29 de abril de 1996 , dictada en el recurso de apelación nº 1725 de 1991 por esta misma Sección, además de la Sentencia de 2 de abril de 1992 del Tribunal Constitucional y los artículos 3, 45, 49 y 70.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 139 de la Ley 30/1992, 2 del Real Decreto 429/93 y 237.1 y 239 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , dado que la sentencia recurrida incurre en contradicción con la citada sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección Quinta), debido a que con la Revisión de las Normas Subsidiarias del municipio de Torrelodones se trata de impedir la permanencia del Centro Comercial, cuya concesión de licencia fue decidida en la referida sentencia de esta Sala, y así, de no accederse a lo solicitado por la entidad recurrente, la sentencia firme, a que se alude en la propia revisión aprobada, resultará inejecutable, de manera que carece de virtualidad racional que se remita a una sentencia que ya devino firme, a la que ni siquiera alude la ahora recurrida, cuando lo lógico, a fin de respetar la aludida sentencia firme, hubiera sido dejar la situación como estaba con anterioridad a la revisión a fín de que fuese posible su ejecución, pues, de lo contrario, se produce un daño generador de responsabilidad patrimonial; y el tercero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia por haber resuelto puntos no debatidos y no examinar ni resolver otros oportunamente deducidos, con infracción, por tanto, de lo establecido en los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución, al vulnerarse el principio de tutela judicial efectiva, causante de indefensión, derivado de que la Sala sentenciadora no se ha leído la demanda ni la sentencia del Tribunal Supremo, que a ella se adjuntaba, al no dar respuesta a la forma de ejecutarse la sentencia del Tribunal Supremo ni haber resuelto las peticiones formuladas en la demanda, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia impugnada y se acuerde estimar la demanda o subsidiariamente pronunciarse específica y pormenorizadamente sobre la legalidad de cada uno de los cinco puntos del suplico de la demanda, estimando en todo caso la nulidad parcial de la Orden de 20 de octubre de 1997 de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid en lo referente a la pertenencia de la modificación de las letras b) hasta la e), ambas inclusive, del suplico de la demanda.

Admitido a tramite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó la del Ayuntamiento de Torrelodones con fecha 2 de enero de 2007, alegando que la potestad discrecional en materia de planeamiento no permite que ésta haya de acoger aquellas determinaciones que un interesado pretenda, salvo que se trate de materia reglada, mientras que la ordenación urbanística de los terrenos no confiere a los propietarios afectados derecho alguno para ser indemnizados salvo en los supuestos de vinculaciones singulares, pero en el caso enjuiciado no se está ante vinculaciones o limitaciones de esta clase, pues las desigualdades que se puedan producir en la ordenación de los terrenos se deben corregir a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, y sólo en el caso de no ser ello posible surgiría derecho a una indemnización compensatoria, terminado con la súplica de que se dicte sentencia confirmatoria de la recurrida.

La oposición al recurso de casación por la representación procesal de la Administración de la Comunidad de Madrid se basa en que el recurso resulta inadmisible por versar la cuestión, objeto del pleito, sobre la interpretación y aplicación del ordenamiento autonómico, sin que se esté ante un supuesto de defecto en el ejercicio de la jurisdicción por el hecho de que la recurrente no esté conforme con la parte dispositiva de la sentencia recurrida en cuanto a las hipotéticas indemnizaciones, a pesar de que en el pleito se discutía exclusivamente la conformidad a derecho de la revisión de las Normas Subsidiarias, y otro tanto sucede con la pretendida infracción de la cosa juzgada, a pesar de que no concurren entre el supuesto anterior y el presente las identidades requeridas para que se pueda considerar si existe o no la excepción de cosa juzgada, cuando en el juicio anterior, además, se trató exclusivamente de la conformidad o no a derecho de una licencia, y, por otra parte, la Administración, en el ejercicio de su potestad, aprueba nuevas normas urbanísticas sin que a ello sea obstáculo el grado de ejecución de un fallo judicial relativo a un concreto acto, no siendo posible apreciar incongruencia en la sentencia recurrida pues ha analizado todas las cuestiones planteadas en la controversia, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, en su defecto, se desestime con declaración de ser ajustada a derecho la sentencia recurrida.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 15 de julio de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Alega la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid la inadmisibilidad del recurso por haber versado el pleito sobre la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico, cual es el planeamiento municipal, pero, aunque ello sea cierto, no lo es menos que todas las infracciones, denunciadas por la recurrente, lo son de normas procesales o sustantivas estatales así como de jurisprudencia y, en consecuencia, el recurso de casación interpuesto es admisible conforme a lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

En el primer motivo se achaca al Tribunal sentenciador, al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , defecto en el ejercicio de la jurisdicción por remitir a la demandante a un procedimiento administrativo previsto en la Ley de Expropiación Forzosa sin especificar ni jurisdicción ni procedimiento que sustente tal resolución.

La Sala sentenciadora no ha dejado de resolver las cuestiones planteadas por la demandante defiriéndolas a una instancia administrativa, sino que las ha resuelto expresamente desestimándolas porque la necesaria equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios se materializa al tiempo de la ejecución del planeamiento sin que tal principio pueda ser obstáculo a la revisión de éste, sino que, de destinarse en él un terreno a un fin dotacional, su propietario habrá de ser adecuadamente compensado, bien a través del sistema de reparto mediante el instrumento adecuado en la propia unidad de actuación, bien mediante el justiprecio expropiatorio, lo que, evidentemente, no supone abstenerse de resolver la cuestión planteada por remitir a la demandante a un procedimiento administrativo incierto de reclamación de daños y perjuicios sino una respuesta jurídica a las pretensiones de aquélla, que impide su estimación, razón por la que este primer motivos de casación no puede prosperar.

El segundo motivo no ha de correr mejor suerte porque, aunque articulado de forma confusa, entendemos que con él se denuncia infracción de la jurisprudencia y del principio de cosa juzgada junto a una serie de preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, otros del de 1992 y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y ello porque la demandante contaba con una sentencia firme anterior que le autorizaba a construir un Centro Comercial, que la revisión de las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal dificulta o impide, por lo que, asegura su representación procesal, no debieron alterarse o cambiarse las anteriores determinaciones para posibilitar que aquella sentencia firme pudiera ejecutarse en sus propios términos.

La Sala de instancia, en contra del parecer de la representación procesal de la recurrente, dio cumplida respuesta a esta cuestión al expresar, según hemos dejado recogido en el antecedente tercero de esta nuestra sentencia, que «en cuanto a la alegada cuestión de la licencia para ampliación de la zona comercial derivada de las sentencias que menciona la parte recurrente , los supuestos en que concurra efectiva anulación, revocación, denegación o extinción de eficacia de las licencias, como los de existencia de gastos producidos por el cumplimiento de los deberes básicos inherentes al proceso urbanizador y edificatorio dentro de los plazos establecidos al efecto, que como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación devengan inútiles, constituyen supuestos indemnizatorios, como lo son también los de reducciones del aprovechamiento, siempre que estuvieran ya patrimonializados y no pudieran materializarse (art. 237.1 del TRLS 92 ) o los supuestos de vinculaciones o restricciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa de los aprovechamientos ( art. 239 TRLS 92 ), por lo que en todos estos supuestos, previa acreditación fehaciente de su concurrencia, se pueden ejercitar acciones indemnizatorias, que no son las ejercitadas en el presente proceso, pero sin que tales factores, por sí mismos, puedan impedir las modificaciones del planeamiento que pueda adoptar para satisfacer el interés público la Administración competente».

Pues bien, tal respuesta jurídica no infringe las sentencias aludidas ni vulnera el principio de cosa juzgada y tampoco los preceptos invocados del ordenamiento urbanístico y del procedimiento administrativo común, relativos a la responsabilidad patrimonial de la Administración por alteraciones o cambios del planeamiento, sino que, por el contrario, la sentencia recurrida responde a las pretensiones de la demandante con la doctrina jurisprudencial relativa a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones derivada del cambio de planeamiento urbanístico, que, como bien sabe la recurrente, se elaboró a partir de lo que dispusieron los artículos 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 237 a 241 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 41 a 44 de la Ley del Suelo de 1998, que después han recogido los artículos 30 de la Ley de Suelo 8/2007 y 35 de un Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio .

No obstante, si lo que representación procesal de la entidad recurrente trata de plantearnos con este segundo motivo de casación es que la revisión del planeamiento municipal en un ámbito concreto, en que tiene un derecho reconocido a construir un centro comercial, ha tenido como exclusiva finalidad impedir la ejecución de unas sentencias firmes, la vía para corregir en sede jurisdiccional tan torcida e ilegítima finalidad es la prevista en los artículos 103.4 y 5 y 109.2 y 3 de la Ley de esta Jurisdicción, acudiendo ante el órgano jurisdiccional al que corresponde la ejecución de aquellas sentencias firmes, que, según la recurrente, se han visto burladas con la aprobación definitiva de la revisión del planeamiento municipal en cuanto afecta al referido ámbito de actuación.

No ha infringido, sin embargo, el Tribunal a quo jurisprudencia ni precepto jurídico alguno al expresar que si la recurrente está amparada por los supuestos que ha descrito en el párrafo último del fundamento jurídico cuarto de su sentencia puede ejercitar acciones indemnizatorias, que no son las que ha esgrimido en el presente proceso, lo que es cierto, y para comprobarlo basta la lectura de la demanda y de las conclusiones formuladas en la instancia, de manera que este segundo motivo de casación, como apuntábamos, también debe ser desestimado.

Finalmente, se reprocha a la Sala sentenciadora que haya incurrido en incongruencia por exceso y defecto, al resolver puntos no debatidos y dejar de decidir otros oportunamente deducidos, conculcando así lo dispuesto en los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución.

Tal reproche parece basarse en que el Tribunal a quo ha dado una respuesta conjunta a las múltiples y variadas pretensiones de la demanda, que deberían, según la recurrente, haber sido examinadas y resueltas una por una.

No compartimos dicha tesis, porque las cinco diferentes peticiones relativas a concretas determinaciones aprobadas con la revisión de las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal han sido singularmente analizadas por la Sala de instancia, como se deduce del resumen que de ellas se hace en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, aunque la razón de desestimarlas sea la misma para todas ellas, perfectamente expuesta en los sucesivos fundamentos jurídicos, lo que no implica que los argumentos para rechazarlas tengan que ser una réplica de cada uno de los expresados por la demandante para sostener tales pretensiones; falta de correspondencia que no hace incurrir a la respuesta en las denunciadas incongruencias extra petita y ex silentio , y, por consiguiente, este último motivo de casación debe decaer al igual que los anteriores.

La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con la consiguiente imposición de costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de mil quinientos euros para cada una, dada la actividad desplegada por aquéllos al oponerse al recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos

86

a

95

de la

Ley de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa .