STS, 8 de Julio de 1983

RESULTANDO.- Que la Diputación Foral de Navarra acordó en 28 de septiembre de 1.978 "acceder a lo solicitado por la Junta de Catastro del Ayuntamiento de Ochagavía, respecto a la inclusión en su Hoja Catastral de la finca "Monte Irati" hasta ahora figurante en la Junta de Valle de Salazar y, en consecuencia, se ordena al Servicio Catastral de la Riqueza Territorial de Navarra que proceda a darla de alta en aquélla, anulando la Hoja Catastral nº 290 de la Junta del Valle de Salazar". Que dicha Diputación Foral acordó en 1 de diciembre de 1.978 desestimar el recurso de reposición presentado por el Presidente de la Junta General del Valle de Salazar contra el acuerdo de aquella Corporación Foral de 19 de octubre de 1.978, "por el cual se ordenaba la inclusión del "Monte Irati" en la Hoja Catastral del Ayuntamiento de Ochagavía previa baja en la de la referida Junta".

RESULTANDO.- Que la Junta General del Valle de Salazar interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contencioso- administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Pamplona en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia "estimando el recurso, declarando nulos y sin valor ni efectos los dos Acuerdos de la Excma. Diputación Foral de Navarra mencionados en el encabezamiento por contrarios al ordenamiento jurídico, con declaración expresa de que la finca MONTE IRATI debe seguir en la HOJA CATASTRAL DEL VALLE DE SALAZAR y no en la del AYUNTAMIENTO DE OCHAGAVIA". Dado traslado al Abogado del Estado y a la representación del Ayuntamiento de Ochagavía, contestaron la demanda suplicando la desestimación recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta General del Valle de Salazar contra acuerdos de la Excma. Diputación Foral de Navarra de 28 de septiembre y 7 de diciembre 1.978, sobre inclusión dela finca "Irati" en la hoja Catastral del Ayuntamiento de Ochagavía; sin hacer especial imposición de costas".

RESULTANDO.- Que el anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "PRIMERO: que la Junta General del Valle de Salazar impugna a través del presente recurso, acuerdos de la Excma. Diputación Foral de Navarra de 28 de septiembre y 7 de diciembre de 1.978, relativos a la inclusión del "Monte Irati" en la hoja catastral del Ayuntamiento de Ochagavía, previa baja en la correspondiente a la Junta recurrente. SEGUNDO: que la solución de la cuestión planteada depende del tema de fondo subyacente en determinar si el Monte Irati forma parte integrante del término municipal de Ochagavía, o si por el contrario, ha de entenderse que está integrado territorialmente en el supuesto término extramunicipal del Valle de Salazar, sin pertenencia por lo tanto a ningún municipio. Esta es la tesis defendida por la Junta del Valle invocando razones históricas relativas al nacimiento de la Comunidad del Valle, previa y anterior a los diversos Ayuntamientos que la componen; y a su posterior evolución con la sucesiva formación, a lo largo de los siglos, de villas o parroquias que acabaron por constituirse en los actuales municipios que forman el Valle de Salazar, integrados en la Comunidad o Universidad, personificada en la Junta General, reconocida por la Ley 43 del Fuero Nuevo o Compilación de Derecho Civil de Navarra como Corporación con personalidad jurídica propia, sin perjuicio de la personalidad de los Ayuntamientos o Concejos de las Villas. TERCERO: que aceptar tales afirmaciones, así como que el Monte Iratí pertenece a la Junta General como "dominio concellar", y que la Universidad del Valle tiene existencia como entidad administrativa, no significa que dicha Comunidad sea entidad de base territorial, en el sentido que esta expresión tiene en el Ordenamiento Jurídico-público y administrativo. Recordemos, en efecto, que entre los criterios de distinción de las personas jurídico-públicas, el primero de ellos, se formula en razón de la diversa función que el territorio puede desempeñar en la configuración misma del ente, contraponiendo el par de conceptos entidades territoriales entidades no territoriales; en las primeras, el territorio aparece como algo que afecta esencialmente a la naturaleza, de la entidad, como un elemento constitutivo de la misma, inseparable ontológicamente de ella, con la cual está fundido de manera inseparable; en las entidades, no territoriales la función del territorio se reduce a la de constituir mero ámbito para el ejercicio de las competencias y potestades que recibe del Ordenamiento Jurídico. Para los primeros, el territorio no es sólo el ámbito espacial en el que pueden ejercer válidamente sus competencias, sino un elemento constitutivo esencial, un presupuesto necesario, sin el cual no cabe imaginar la propia existencia de la entidad. Para las otras, el territorio es tan sólo el espacio físico en el que pueden desarrollar sus actividades y ejercer sus competencias. Y precisamente porque en los primeros el territorio constituye un elemento esencial, y este territorio es, al propio tiempo, territorio estatal, tales entidades juegan un papel fundamental en la división territorial del Estado. A este respecto, cabe decir que en nuestro Ordenamiento Jurídico las categorías de persona, jurídico-públicas territoriales, constituyen númerus clausus, y que hasta ahora, lo eran, aparte del propio Estado, los municipios, las provincias y las entidades locales menores, según se infiere de los artículos 1 y 4 de la Ley de Régimen Local , y que a partir de la Constitución, también lo son las Comunidades Autónomas, tal como se deduce del artículo 137 , conforme al cual, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. CUARTO: que sobre la base de ese criterio distintivo, aparecen una serie de diferencias entre las entidades territoriales: a) los poderes jurídico-públicos de las primeras se extiende sobre la totalidad de la población existente en el territorio; las no territoriales sólo actúan sus poderes en relación con determinados habitantes que se encuentren dentro del espacio físico al que alcanza su competencia, y por razón exclusiva de conexión con alguno de los fines concretos para cuya satisfacción ha recibido esas competencias; b) las territoriales se caracterizan por la universalidad de sus fines, y por ello, en principio, nada de lo que afecte a las personas que habiten su territorio les es ajeno; en este sentido, el artículo 101 de la Ley de Régimen Local , tras enumerar una serie concreta de competencias de los municipios, consagra una competencia general al atribuirles "cualquiera otras obras y servicios qué tengan por objeto el fomento de los intereses y la satisfacción de las necesidades generales y de las aspiraciones ideales de la comunidad Municipal"; en los no territoriales, la regla general es la contraria; en el sentido de que rige para ellos el principio de especialidad de fines, frente al de generalidad y universalidad propio do las primeras; c) precisamente por esa universalidad de fines, a las entidades territoriales se les atribuyen potestades jurídico-públicas más intensas que a las no territoriales, tales como la potestad expropiatoria, tributaria, aptitud de titularidad de dominio público, etc. QUINTO: que partiendo de estos criterios diferenciadores y, recordando el remoto origen histórico del Valle de Salazar- cuya personalidad histórica se remonta a los primeros momentos de la Reconquista, según expresa la Exposición de Motivos da las vigentes Ordenanzas de 1976-, cabe señalar, según los datos ofrecidos en el informe estrictamente histórico emitido en las actuaciones probatorias del recurso da alzada nº 236/76 seguido ante el Tribunal Administrativo de Navarra, aportadas para mejor proveer en el presente recurso-.que hasta 1.532 la tierra o Valle de Salazar constituye una sola entidad (Municipal dice, quizás con imprecisión o inexactitud jurídica el informe), "Universidad", "Ayuntamiento", "comunidad", un término "jurisdiccional", con un sólo alcalde o juez ordinario, término que comprendía quince núcleos de población, "villas", "pueblos", "parroquias" o "concejos" dotados de su propia personalidad jurídica, con su término privativo y sus bienes propios, claramente diferenciados de los bienes "comunes de la Universidad: desde 1.552 -según dicho informe-, se reforzó la entidad de los quiñones" en que se agrupaban las "villas", al acordarse de que los dos a los que no les correspondiese, elegir alcalde para el año, tuviesen sus respectivos "tenientes de alcalde", las Ordenanzas de 1.704 acentuaron el proceso de disgregación y fraccionamiento, "jurisdiccional" -este es el término utilizado en el informe, que ha de ser entendido propiamente como demarcación y conjunto de competencia de derecho público -al sancionar la existencia de cuatro Alcaldes ordinarios- en lugar del único originario-, tres correspondientes a los tres quiñones y el cuarto correspondiente a Jaurrieta, desprendida a este efecto del quiñón de Errartea; no obstante lo cual, siguió existiendo el Alcalde mayor, propuesto en turno anual por los Quiñónez, que usaba "la jurisdicción en el distrito de su quiñón y en los montes comunes"; a partir de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1.841, quedaron suprimidas las jurisdicciones ordinarias de los Alcaldes y entre ellos, las del Alcalde Mayor, llegando a entenderse por la Jefatura política de la época que cada municipalidad del Valle era absolutamente independiente, debiendo entenderse directamente con la Diputación Foral, sin perjuicio de la comunidad en pastos o derechos, es decir, del patrimonio común del Valle. SEXTO: que a estos datos históricos-sintéticamente expresados- cabe añadir la normativa de derecho navarro que hace referencia especifica al Valle de Salazar y a su Junta General. Así, la Ley 43 de la compilación de Derecho Civil de Navarra reconoce que la Junta General del Valle de Salazar tiene, por antigua costumbre, personalidad jurídica, sin perjuicio de la personalidad jurídica de los Ayuntamientos que la integran, y actuará siempre conforme a lo establecido en sus últimas Ordenanzas homologadas por la Administración Foral competente. La Ley 391 establece que el patrimonio forestal y cualesquieras otras propiedades, aprovechamientos o derechos pertenecientes a la Junta General del Valle de Salazar, que estén destinados a satisfacer necesidades colectivas de sus vecinos, son de "dominio concellar", que se regulará por las ordenanzas, acuerdos legítimamente adoptados, convenios y costumbres forales, siendo indivisible tal dominio concellar, y correspondiendo a la Junta General todas las facultades de administración y disposición, que deberá ejercitar atendiendo a las necesidades y conveniencias directas o indirectas del valle o de sus vecinos. Las Ordenanzas vigentes, las de 1.976, tras expresar a la Exposición de Motivos que la personalidad histórica del Valle de Salazar se remonta a los primeros momentos de la Reconquista y ha perdurado hasta configurar hoy una entidad distinta de la de los nuevos municipios qua presentan alguna de las villas del Valle, señala que esa personalidad multisecular ha servido "para conservar un patrimonio" que, con la condición de dominio concellar, constituye la riqueza de las familias del Valle. La ordenanza 1ª enumera las Villas que, integradas en los tres quiñones de Ochagavía, Errartea y Atabea, constituyen la Universidad del Valle de Salazar. La 2ª dispone que personifica la Universidad del Valle su Junta General, corporación con personalidad jurídica propia, sin perjuicio de la de los Ayuntamientos o Concejos de las Villas, que será autónoma para actuar con sujeción a sus Ordenanzas y conforme al régimen foral público y privado de Navarra. La 3ª señala que la Junta tiene su domicilio legal e inalterable en la Villa de Ezcaroz. Y la Ordenanza 14 establece que corresponde a la Junta de Gobierno de la Universidad del Valle de Salazar en todo lo relativo a su régimen interno y a la conservación, defensa judicial de cualquier clase y disposición de su patrimonio. Y la nº 15 indica que el conjunto de fincas reseñadas en la Ordenanza 32ª, se consideran como dominio concellar de la Junta. SÉPTIMO: que ninguna de las disposiciones relativas al Valle de Salazar contiene indicación alguna que haga referencia al carácter territorial de la "Universidad" de aquél, en el sentido anteriormente indicado. Y nada permita, por lo tanto, entender que estamos en presencia de una Institución peculiar que rompa el esquema de organización territorial del Estado Español. En efecto, frente a la declaración general del artículo 1º de la Ley de Régimen Local "el Estado español se halla integrado por las Entidades naturales que constituyen los Municipios, agrupados territorialmente en provincias", así como de lo dispuesto en el artículo 204 relativo a la división del territorio en provincias, formados por agrupación de Municipios, (preceptos que están mostrando que el territorio español se divide exhaustiva y necesariamente en términos municipales cuya suma total compone e integra la base territorial del Estado, sin que sea admisible solución de continuidad entre términos municipales, ocupada por alguna otra inexistente especie de entidad territorial), no cabe sostener lo contrario con base en el artículo 209.de la misma 4 de Régimen Local -según el cual en Navarra sólo se aplicará la misma en lo que no se oponga al régimen que para su Diputación Foral y los Municipios navarros establece la Ley -de 16 de agosto de 1.841 -, por cuanto el articulo 5º de dicha Ley establece, a su vez, que los Ayuntamientos se regirán y organizarán por las reglas generales que rigen o se adopten en lo sucesivo para toda la Nación. Y no cabe tampoco admitir la existencia, en el tema concreto que se viene analizando, de pervivencia de instituciones históricas que comporten potestades territoriales generales en favor de la Junta, pues son las propias disposiciones forales relativos a la misma las que ponen de manifiesto: a) la existencia de una personalidad jurídica cuya finalidad específica es la de conservar un patrimonio que constituye la riqueza de las familias del Valle (exposición de Motivos de las Ordenanza); b) que la Universidad del Valle está constituida por las Villas que se integran en los tres quiñones (Ordenanza 1ª), es decir, la propia Universidad es, territorialmente, una suma o agregado de los territorios de las Villas; c) que la actuación de la Junta -en la que se personifica la Universidad- ha de ser con sujección a las Ordenanzas, y en este sentido y conforme a la nº 14, le corresponde el Gobierno de la Universidad en lo relativo a su "régimen interno" y a la conservación, defensa, administración, contratación y disposición de su patrimonio", fin especifico que constituye la razón de ser y el fundamento da esa personificación, sin que al mismo se adicione la contemplación de fines genéricos o universales propios de las entidades territoriales, d) que la Ordenanza 3ª señala el domicilio legal de la Junta en la Villa de Escaroz, previsión que carecería de significación tratándose de una entidad territorial en sentido estricto y técnico, en relación con las cuales antes que de domicilio legal cabria hablar de la sede de sus diferentes órganos. SÉPTIMO: que todo lo anterior conduce a la conclusión de que no cabe admitir la existencia de bienes inmuebles por naturaleza que no formen parte del territorio en término municipal, y en esté sentido, hay que entender que el denominado Monte Irati cuya titularidad corresponde sin discusión a la Junta del Valle ha de tener asimismo emplazamiento en un término Municipal concreto, y determinado. Y como quiera que la Junta carece de término propiamente tal -sea municipal, extramunicipal o supramunicipal en la forma antes explicada pues se trata de una persona jurídica corporativa que ejerce sus competencias, en relación con los fines específicos que tiene atribuidos, sobre el territorio de los Municipios de las Villas que integradas en los Quiñones de Ochagavía, Errartea y Artabea, constituyen la Universidad del Valle de Salazar, forzosamente ese emplazamiento lo será en uno de los términos municipales cuya agregación territorial compone el ámbito especial de la totalidad del Valle o, por mejor decir, el ámbito de ejecución de las competencias de la Universidad. Término Municipal que según los datos obrantes en las actuaciones es precisamente el de Ochagavía, como así se deduce de las siguientes consideraciones: a) el término municipal de Ochagavía fué deslindado con sus colindantes pertenecientes a España (lo que revela su también colindancia con Francia), entre el 10 de julio y el de 16 de agosto de -1.928, y conformé al mismo, linda con Francia, y con los términos municipales de Izalzu, Ustárroz, Escároz, Jaurrieta y Orbaiceta, (certificación del Instituto Geográfico y Catastral, aportado para mejor proveer); b) la descripción de tales límites -con la clara ausencia de la más mínima referencia, a linde constituida por territorio de la Junta o de la Universidad del Valle, o con el Monte Irati, su confrontación y verificación en el mapa del Instituto Geográfico y Catastral, la consideración de los limites del Monte Irati -Ordenanza 32- enmarcado dentro de aquellos limites llevan al convencimiento de que dicha finca está enclavada en la parte norte del término de Ochagavía que, repetimos, llega por el N. hasta Francia, igual que el Irati; c) el Nomenclátor del Instituto Nacional de Estadística comprende diversos núcleos de población, entre ellos el de Irati, enclavado a su vez en el monte cuestionado; d) el Juzgado de Paz de Ochagavía extiende su jurisdicción sobre la finca Irati; d) y no olvidemos que estos órganos judiciales ejercen su jurisdicción sobre un término municipal; e).a efectos registrales, la finca Irati figura, en el Registro de la Propiedad, en el libro correspondiente al término municipal de Ochagavía; f) en el Padrón municipal da habitantes de Ochagavía figuran inscritas personas residentes en Irati;-g) que en el Catálogo de Montes de Utilidad Publica, figura con el nº 173, el Irati, radicado en el término jurisdiccional de Ochagavía, y: perteneciente al Valle de Salazar; h) la Dirección de Hacienda de la Diputación, Foral informa que la finca Irati, propiedad de la Junta del Valle de Salazar, se encuentra enclavada dentro del término municipal de Ochagavía; i) en el mapa obrante al folio 91 de la documentación aportada para mejor proveer, el término. o circunscripción territorial de Ochagavía aparece enclavado entre Ustarroz, Escároz, Jaurrieta y Orbaiceta, lindando al N. con Francia, sin dejar territorio alguno que figure a nombre del Valle; j) en la hoja 117 de la Edición Militar de la cartografía relativa a la zona, el monte Irati figura enclavado dentro de lo que señala como término municipal de Ochagavía (informe de la 521 Comandancia de la Guardia civil). Frente a todos estos datos probatorios (que si aisladamente considerados no suponen prueba concluyente, si la ofrecen en cambio tomados y valorados en su conjunto), nada se la aportado en prueba de que el Valle de Salazar se corresponda con una concreta circunscripción territorial administrativa de ese nombre, ni existe documentación alguna de la que se deduzca que está asentado sobre un territorio distinto y separado de los correspondientes a los diversos términos municipales que lo componen y lo integran. Por todo lo cual, cabe concluir que aún partiendo de esa realidad histórica originaria que fue el Valle como Universidad o Comunidad, previa a la formación de las entidades municipales que abarca, el mismo proceso de evolución histórica en una progresiva fragmentación de esa unidad inicial, ha acabado por configurar dicha Universidad, personificada en la Junta, como una corporación que ejerce sus competencias, en relación con la finalidad especifica de conservación, defensa, administración y disposición de su patrimonio, situado sobre territorio correspondiente a los diversos términos municipales de las villas que la constituyen. OCTAVO: que desvirtuado el fundamento impugnatorio de las resoluciones recurridas, procede la desestimación del recurso, sin que se aprecien motivos para una especial imposición de costas.

RESULTANDO.- Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 28 de junio de 1.983.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Vicente Marín Ruiz.

VISTO los preceptos Citados y demás aplicables.

ACEPTANDO los considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO que, la correcta decisión por el Tribunal "a quo" de las cuestiones propuestas y la mera reproducción por la parte apelante de las alegaciones por ella hechas en la primera instancia, relevan a la Sala de la necesidad de argumentar para refutarlas porque, efectivamente, la personalidad jurídica de la Junta General del Valle de Salazar y su "dominio concellar", entre otras fincas, sobre el Monte Irati, circunstancias indiscutidas y reconocidas en las leyes 43.2 y 391 del Nuevo Fuero de Navarra, aprobado por Ley de 1 de marzo de 1.973, y en las Nuevas Ordenanzas del Valle, homologadas por la Diputación Foral el 2 de abril de 1.976, no entrañan el carácter territorial de la Universidad que la representación de ésta sostiene, sino la adscripción a la Junta de fines cuya singularidad es patente por contraerse a la conservación y administración, en sentido lato, de un patrimonio en beneficio de los vecinos del valle y, por tanto, que constituyendo los municipios el elemento primario de la organización territorial del Estado, por ellos "integrado" - artículos 137 de la Constitución y 1º de la Ley de Régimen Local -, el citado Monte ha de estimarse ubicado en el término de Ochagavía de acuerdo con el resultado de la prueba, con la secuela de que esté ajustado a Derecho el impugnado acuerdo de la Diputación, a la que corresponde disponer cuanto concierne a la contribución territorial y, consiguientemente, la inclusión de la repetida finca en la Hoja catastral de dicho Ayuntamiento y la correlativa anulación de la directamente abierta a la Junta actora.

CONSIDERANDO que no se aprecian temeridad o mala fé a los efectos del articulo 131 de la Ley Jurisdiccional .

Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la Junta General del Valle de Salazar contra la sentencia dictada el 15 de abril de 1.981 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , en el recurso deducido por dicha Junta .contra los acuerdos de 28 de septiembre y 7 de diciembre de 1.978 de la Diputación Foral de Navarra, confirmamos aquel fallo sin condena en las costas de la segunda instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Interlineado: "Catastral".Vale.-

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha, por el Excmo. Sr. D. Vicente Marín Ruiz, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, a ocho de julio de mil novecientos ochenta y tres.