STS 2636/2016, 15 de Diciembre de 2016

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 5 de junio de 2015, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 360 de 2012 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Rosario Periañez Muñoz en representación de ECOEMBALAJES DE ESPAÑA S.A (ECOEMBES) contra el Decreto 73/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Residuos de Andalucía, anulando la regulación de la "senda" relativa al incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva fijado en el apartado g) del art. 49.2 ; el término "todos" del apartado b) del artículo 65.2, el apartado c) de ese mismo artículo 65.2; el artículo 71.2 c) y el artículo 76, desestimando el recurso en todo lo demás; sin costas».

Dicha sentencia contiene los siguientes razonamientos recogidos en sus fundamentos jurídicos segundo a quinto: «SEGUNDO.- «..........Despejado el obstáculo procesal y siguiendo la estructura del escrito rector de esta litis, corresponde examinar en primer lugar los preceptos; artículos 42.1 c), 42.2 y 42.3:

»El cuestionado artículo 42.1 c) considera la mercantil recurrente que es contrario al artículo 25 de la ley 22/2011 (redacción dada por el Real Decreto Ley 17/2012, de 4 de mayo) al haber exigido la notificación previa a los traslados sometidos al principio de responsabilidad del productor que se destinen a valorización, en cuanto que entiende que dicho precepto sólo contiene dicha exigencia para los residuos destinados a operaciones de eliminación así como para los residuos domésticos mezclados y los peligrosos destinados a valorización.

»La sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 9 de marzo de 2015, recurso 355/2012 , ha resuelto esta cuestión, con criterios que debemos reiterar: " Se impugna en primer lugar el art. 42 del Decreto autonómico, el cual se refiere al régimen de intervención administrativa aplicable a los traslados de residuos. Dicho precepto lleva por rúbrica "Traslado de residuos en el interior del territorio del Estado", y dispone:

» 1. De conformidad con el art. 25.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , estarán sometidos a notificación previa, con al menos diez días de antelación, a la Dirección General con competencia en residuos, los siguientes traslados de residuos que tengan tanto su origen como su destino en Andalucía:

» c) Todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto en los términos establecidos en el Título IV de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que se destinen a valorización.

» Cuando se presente una notificación previa a un traslado de residuos, la Dirección General con competencia en residuos podrá oponerse a dicho traslado en el plazo de 10 días desde la fecha de acuse de recibo de la misma".

» Este apartado c) se impugna por cuanto que contempla un supuesto de notificación previa de traslado de residuos, que a pesar de lo que dice el artículo, no está expresamente contemplado ni previsto en el artículo 25.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados.

» Por la administración demandada se alega que el propio artículo 25.3 en su párrafo segundo contempla que esa notificación previa también será exigible respecto "de los residuos para los que reglamentariamente se determine". Con lo que el decreto impugnado no hace sino ejercitar esa posibilidad de ampliar los residuos, en este caso los destinados a valorización, que deben ser objeto de notificación previa.

» Ciertamente y aunque la técnica normativa empleada pudiera ser mejorable, pues conduce a confusión reproducir el artículo 25.3 sin más, y luego introducir un supuesto nuevo, la ley habilita a las comunidades autónomas para que en el ejercicio de su potestad reglamentaria puedan introducir supuestos de traslados de residuos sujetos a notificación previa".

»Igualmente, impugna los artículos 42.2 y 42.3, preceptos que regulan medidas no previstas en la normativa estatal básica la cual no distingue entre salida y entrada sino en función de si el residuo es para la eliminación o la valorización. En relación con el referido art. 42, dijimos en Sentencia de 27 de febrero de 2015 (Recurso nº 364/2012 ) :" ... 2. Serán causas para oponerse a la salida de residuos de Andalucía las siguientes, por este orden:

» a) La aplicación de las mejores técnicas disponibles teniendo en cuenta la jerarquía de gestión de residuos prevista en el art. 50, así como los tratamientos previstos en el Catálogo de Residuos de Andalucía.

» b) En igualdad de condiciones técnicas, la proximidad al lugar de producción cuando del traslado se deriven riesgos para la salud humana y el medio ambiente, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con la exigencia imperativa de protección de dichos valores y el correcto funcionamiento del mercado interior.

» c) El cumplimiento de los objetivos marcados en la planificación autonómica.

» 3. Serán causas para oponerse a la entrada de residuos en Andalucía las siguientes:

» a) Que las instalaciones receptoras no dispongan del tratamiento adecuado para los residuos o carezcan de la capacidad suficiente.

» b) Que la recepción de los residuos procedentes de fuera de Andalucía imposibilite la gestión de los residuos generados en la Comunidad Autónoma, de acuerdo con los planes autonómicos de gestión de residuos.

» c) Que la cantidad de residuos a gestionar suponga un agotamiento acelerado de la vida útil de las instalaciones de destino, de acuerdo con las previsiones establecidas en el proyecto autorizado y con la producción prevista de residuos en Andalucía.

» d) Que existan instalaciones autorizadas y con capacidad suficiente en las comunidades autónomas o países de origen.

» e) Cuando, de acuerdo con el principio de proximidad, los criterios aplicables de jerarquía para la gestión de los residuos o la aplicación de las mejores técnicas disponibles, estos residuos deban gestionarse en instalaciones de la comunidad autónoma o país de origen.

» f) Cuando los tratamientos previstos para los residuos vayan en contra de las previsiones establecidas en el Catálogo de Residuos de Andalucía.

» g) Cuando los tratamientos previstos vayan en contra de las previsiones establecidas en la planificación sobre gestión de residuos de Andalucía".

» El artículo 65. 2 señala por su parte: "En el caso de que no se alcance un acuerdo sobre las cuotas a aportar por los miembros del sistema en su ámbito territorial de actuación, dichas cuotas en el ámbito de Andalucía se fijarán en función de la cantidad de productos efectivamente puestos en el mercado por los mismos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en función de los costes previstos para conseguir los objetivos establecidos en este Reglamento.

» Con estas aportaciones, se sufragará al menos:

» b) La correcta gestión medioambiental de todos los residuos, que se hará en instalaciones autorizadas aplicando los principios de proximidad, mejor técnica disponible y de jerarquía de gestión. En igualdad de condiciones técnicas, los residuos se gestionarán en las instalaciones más próximas al lugar de producción cuando del traslado se deriven riesgos para la salud humana y el medio ambiente, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con la exigencia imperativa de protección de dichos valores y el correcto funcionamiento del mercado interior".

» Estos artículos se consideran nulos por cuanto que contradicen los términos de la Ley 22/2011 la cual no regula (artículo 25 apartados 4 , 5 y 6) las causas de oposición al traslado de residuos según que sea para la salida o entrada en las comunidades autónomas, sino en función de si el traslado es para eliminación o para valoración de los residuos. Y ambos casos, delimitando los motivos de oposición por remisión a los artículos 11 y 12 del Reglamento CE 1013/2006.

» Por otra parte, esas causas de oposición previstas en el decreto impugnado no pueden estar amparadas por el principio de proximidad, que en ningún caso habilitaría para imponer restricciones no justificadas a la libre circulación de mercancías, que es lo que supondría aplicar los motivos de oposición previstos en el decreto.

» La administración demandada se opone a esta pretensión señalando que los dos apartados impugnados, no hacen sino precisar en función que se trate de entrada o salida en la comunidad autónoma, los motivos de oposición que se contemplan en el Reglamento 1013/2006.

» Asimismo señala que la redacción del decreto está amparada tanto por competencia de planificación prevista en la Directiva 2008/98 CE del Parlamento Europeo y del Consejo (artículo 28.3 ), como por las competencias que en materia de medio ambiente se recogen en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (artículos 97 y 98).

» Finalmente señala que el principio de proximidad como rector de la política de tratamiento de residuos, es aplicable no solo a los destinados a eliminación, sino también a los destinados a valorización, siendo el control del medio ambiente en esta materia de tratamiento de residuos motivo de excepción a la libre circulación de mercancías.

» Si bien las dos partes de este recurso han realizado un importante esfuerzo explicativo sobre el principio de proximidad y autosuficiencia contemplado ya en el artículo 9 de la Ley 22/2011 , lo cierto es que tanto el reglamento comunitario como la propia ley de ámbito nacional, ya prevén la posibilidad de oponerse a traslados tanto de entrada y salida (así el artículo 25 de la ley se refiere a comunidades de origen y de destino) por los motivos contemplados en el reglamento comunitario. Decimos esto por cuanto que de lo que se trata es de determinar si los motivos de oposición fijados en el decreto impugnado, en cuanto a su clasificación según se trate de entrada o salida, se ajustan a las normas de rango superior, pero sin que se suscite polémica en torno a si los mismos o alguno de estos motivos vulnera las previsiones comunitarias en cuanto al fondo.

» Así lo que se dice en la demanda es que clasificados los motivos de oposición en función del destino de los residuos, eliminación o valoración, el decreto impugnado los clasifica ahora en función de si entran o salen de la comunidad autónoma.

» El artículo 25 antes citado dispone: "4. Cuando se presente una notificación previa a un traslado de residuos destinados a la eliminación, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de origen y de destino, en el plazo de 10 días desde la fecha de acuse de recibo de la misma, podrán oponerse por los motivos mencionados en el art. 11, apartados b), g), h), i) del citado Reglamento comunitario.

» 5. Cuando se presente una notificación previa a un traslado de residuos destinados a la valorización los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de origen y de destino, en el plazo de 10 días desde la fecha de acuse de recibo de la misma, podrán oponerse por los motivos mencionados en el art. 12, apartados a), b) y k) del citado Reglamento comunitario.

» Asimismo podrán oponerse a la entrada de residuos destinados a los incineradores que estén clasificados como valorización cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

» a) Que los traslados tuvieran como consecuencia que los residuos producidos en la Comunidad Autónoma de destino tuvieran que ser eliminados.

» b) Que los traslados tuvieran como consecuencia que los residuos de la Comunidad Autónoma de destino tuvieran que ser tratados de manera que no fuese compatible con sus planes de gestión de residuos".

» Por su parte el Reglamento comunitario aludido prevé en sus artículos 11 y 12, también en función del destino de los residuos que se traslada unos motivos de oposición.

» Nuevamente estamos más ante un problema de técnica legislativa en cuanto a la redacción de la norma que ante una infracción por el reglamento de lo dispuesto en normas de rango superior.

» En primer lugar nada impide que la comunidad autónoma a la hora de regular los motivos de oposición al traslado de residuos, para lo que tiene competencia normativa, siga el criterio de la entrada o salida de los residuos. Desde luego no puede ser obstáculo a esta redacción el que la ley estatal y el reglamento comunitario los clasifiquen a su vez en función del destino de los residuos. Y es que estas dos normas se refieren como ya se ha dicho a los motivos que podrán oponer tanto las comunidades de origen como de destino. El que el decreto atienda a este último criterio para la clasificación de los motivos no adolece de infracción legal alguna.

» Por otro lado, basta con examinar esos motivos de oposición, en concreto los previstos en los apartados b) tanto del artículo 11 como 12 del reglamento comunitario, para concluir el carácter abierto con el que se contemplan los motivos de oposición.

» Ahora bien, no dejamos de advertir que las normas de referencia, sí han establecido una diferenciación entre los motivos de oposición según que se destinen a la eliminación o la valorización. Con ello se pone énfasis en que será con ocasión de la aplicación de esta normativa autonómica, estatal y comunitaria concurrente, cuando deba precisarse con claridad, teniendo en cuenta el destino de los residuos, el motivo de oposición que se vaya a alegar. Y ello por cuanto que el propio artículo 25 en sus apartados 6, 7 y 8, establece limitaciones y restricciones a la oposición al traslado de residuos. De forma que una aplicación clara y motivada de las causas de oposición evitará situaciones de inseguridad y con ello eventuales recursos entre los interesados y las administraciones competentes ".

»En cuanto a los arts. 49.1 y 2 , ya hemos dicho en la sentencia de 27 de marzo del presente año (rec 361/2012 ), que: " En cuanto a la siguiente impugnación del RRA, se centra en la fijación de los concretos objetivos de gestión de RAEE del art. 49 y la habilitación para su actualización prevista en la disposición adicional tercera, así como los artículos que imponen a los SC de RAEE garantizar/alcanzar el cumplimiento de los citados objetivos como obligación de resultado (arts. 63.4 segundo párrafo, 70, 75.5.j., 96.6 in fine) y sancionan su incumplimiento (137.5.1).

» Se alega que el RD RAEE establece en su art. 9 los objetivos de gestión y tal regulación no sólo constituye la normativa especial básica en la materia sino que es la norma de transposición de la normativa comunitaria. Dicho precepto, relativo a los "objetivos de recogida, valorización, reutilización y reciclado", establece que: "1. Antes del 31 de diciembre de 2006 se deberán cumplir, como mínimo, los siguientes objetivos de recogida, de reutilización y reciclado y de valorización:

» a) Se recogerán selectivamente cuatro kilogramos, de media, por habitante y año de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares.

» b) De los grandes electrodomésticos y máquinas expendedoras se valorizará, por categoría, el 80 por ciento del peso de cada tipo de aparato. De los componentes, materiales y sustancias se reutilizará y reciclará, por categoría, el 75 por ciento del peso de cada tipo de aparato.

» c) De los equipos informáticos y de telecomunicaciones y de electrónica de consumo se valorizará, por categoría, el 75 por ciento del peso de cada tipo de aparato. De los componentes, materiales y sustancias se reutilizará y reciclará, por categoría, el 65 por ciento del peso de cada tipo de aparato.

» d) De los pequeños electrodomésticos, aparatos de alumbrado, herramientas eléctricas y electrónicas (excepto las herramientas industriales fijas de gran envergadura), juguetes o equipos deportivos y de tiempo libre y los instrumentos de vigilancia y control se valorizará, por categoría, el 70 por ciento del peso de cada tipo de aparato. De los componentes, materiales y sustancias se reutilizará y reciclará, por categoría, el 50 por ciento del peso de cada tipo de aparato.

» e) El porcentaje de reutilización y reciclado de componentes, materiales y sustancias de lámparas de descarga de gas deberá alcanzar el 80 por ciento del peso de las lámparas".

» De adverso se alega que no se da la extralimitación alegada por cuanto que el artículo 49 se limita a recoger y reproducir los objetivos ya vigentes en el ámbito nacional. En concreto, como se afirma en la exposición de motivos del RRA, "en la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados, en el Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008- 2015, aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 26 de diciembre de 2008, en el Decreto 397/2010, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Director Territorial de Gestión de Residuos No Peligrosos de Andalucía 2010-2019, y en el Decreto 7/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Plan de Prevención y Gestión de Residuos Peligrosos de Andalucía 2012-2020".

» Sin embargo, la afirmación de la parte recurrente es que el RRA establece "arbitrariamente" los objetivos de gestión del RAEE en el apartado g) del referido art. 49, según el cual "se recogerán selectivamente todos los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. La ratio de recogida selectiva de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos se irá incrementando sostenidamente según la siguiente senda:

» 1º Mínimo 4 kilogramos/habitante/año para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares hasta el 31.12.2015.

» 2º A partir del 1.1.2016, recogida mínima anual del 45% en peso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos respecto de lo puesto en el mercado. Para la evaluación del cumplimiento se tomará como referencia las cantidades puestas en el mercado durante los 3 años precedentes al año de evaluación.

» 3º A partir del 1.1.2018, recogida mínima anual del 65% en peso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos respecto de lo puesto en el mercado. Para la evaluación del cumplimiento se tomará como referencia las cantidades puestas en el mercado durante los 3 años precedentes al año de evaluación.

» Este calendario podrá ser revisado por la persona titular de la Consejería competente en materia de medio ambiente en uso de la habilitación que le confiere la disposición final tercera, apartado 2, en virtud de las modificaciones que se introduzcan como consecuencia de la aparición de una nueva legislación en la materia".

» Se alega por la demandada que no se trata de objetivos que se creen ex novo en el RRA, el cual se ha limitado a recoger los objetivos ya plasmados y vigentes. Nada al respecto se contiene en el Decreto 397/2010, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Director Territorial de Residuos No Peligrosos de Andalucía 2010-2019. Tampoco en ese otro invocado Decreto 7/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Plan de Prevención y Gestión de Residuos Peligrosos de Andalucía 2012-2020. Ciertamente, el mínimo de 4 kilogramos/habitante/año para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares ya está establecido en el art. 9 del RD RAEE . Igualmente, en el invocado Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008-2015 (PNIR) se expresa que "con el Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, se incorporaron a la normativa interna española los contenidos de las directivas europeas recogidas en el Apéndice I de este plan. El objetivo de recogida selectiva que debe cumplir España como estado miembro de la Unión Europea, es de 4 Kg. por habitante y año de residuos de los aparatos eléctricos y electrónicos".

» Ahora bien, el problema estriba en la determinación del incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva de RAEE "según" la senda que se fija en dicho apartado g) del referido art. 49; "senda" que comienza con un primer plazo hasta diciembre de 2015 y termina con un objetivo a cumplir a partir de enero de 2018. Se afirma por la Administración que "encontramos" que dicho precepto responde a la Directiva 2012/19/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 4 de junio de 2012, pero esto es demostración de que no se trata de ninguna transposición de la misma, además de por las razones expresadas por la parte recurrente, porque el RRA es anterior (marzo 2012). Por lo demás, lo que dicha Directiva expone en su art. 7, relativo al "índice de recogida", es que "hasta el 31 de diciembre de 2015 seguirá aplicándose un índice de recogida separada de un promedio de al menos 4 kilos por habitante y año de RAEE procedentes de hogares particulares, o la misma cantidad de peso de RAEE recogido en promedio en dicho Estado miembro en los tres años precedentes, optándose por la cantidad mayor", que "a partir de 2016, el índice mínimo de recogida será del 45 %, calculado sobre la base del peso total de RAEE recogidos de acuerdo con los arts. 5 y 6 en un año determinado en el Estado miembro correspondiente, expresado como porcentaje del peso medio de AEE introducidos en el mercado en ese Estado miembro en los tres años precedentes", y que "a partir de 2019, el índice de recogida mínimo que deberá alcanzarse anualmente será del 65 % del peso medio de los AEE introducidos en el mercado en el Estado miembro de que se trate en los tres años precedentes, o, alternativamente, del 85 % de los RAEE generados en el territorio de dicho Estado miembro".

» Por consiguiente, la regulación de la "senda" relativa al incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva fijado en el apartado g) del referido art. 49 del RAEE ha de ser anulado.

» Añade la parte recurrente que el art. 9 del RD RAEE señala los ya mencionados objetivos de manera general para ser cumplidos por todos los obligados por la norma, de modo que el cumplimiento de tales objetivos a cargo de los SC sólo puede entenderse como una obligación de medios, limitada al concreto ámbito de su responsabilidad, por lo que la obligación impuesta en diversos preceptos del RRA a los SC de garantizar/alcanzar los objetivos de recogida de RAEE debe reputarse contraria a la normativa básica especial; en concreto:

» -El párrafo segundo de su art. 63.4: "En cualquier caso, los sistemas de gestión asumirán la responsabilidad de la correcta gestión de los residuos, con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos fijados en este Reglamento y en la normativa específica en la materia, independientemente de la responsabilidad individual que adquiere cada persona o entidad gestora con su autorización, al efecto del cumplimiento de las obligaciones exigidas a las personas o entidades gestoras con carácter general en este Reglamento y, en particular, las relativas a las notificaciones y autorizaciones para el traslado de residuos, para el depósito directo en vertedero y la aplicación del principio de proximidad".

» -El art. 70, relativo a los "objetivos de los sistemas de gestión: "1. Los sistemas de gestión deberán alcanzar en el territorio de la Comunidad Autónoma los objetivos establecidos en este Reglamento, así como en los planes autonómicos o, en su ausencia, nacionales de prevención y de gestión de residuos. Igualmente, deberán cumplir los objetivos establecidos en la normativa sectorial específica de ámbito autonómico o, cuando no estén establecidos en la misma, los previstos en la normativa estatal que sea de aplicación.

» Igualmente, para los residuos municipales los objetivos de recogida y, cuando proceda, de reciclado establecidos para el ámbito autonómico o, en su ausencia para el estatal, se deberán cumplir en el ámbito provincial.

» 2. Cuando existan varios sistemas de gestión para un mismo tipo de residuo, éstos podrán establecer, mediante acuerdos, sistemas de compensación entre sí para alcanzar conjuntamente los objetivos en el ámbito territorial de Andalucía. En caso contrario, cada sistema deberá cumplir individualmente los objetivos tanto en cada una de las provincias como de forma conjunta en Andalucía, de manera proporcional a la cuota real de productos puestos en el mercado".

» -El art. 75 (Oficina de coordinación de los sistemas de gestión), apartado 5 (al menos las funciones a desarrollar en materia logística, informativa, de gestión y comunicación serán las siguientes), epígrafe j): "Definir, en su caso, el sistema de compensación de residuos recogidos entre los diferentes sistemas de gestión previsto en el artículo 70.2 para justificar de manera colectiva el cumplimiento de los objetivos legalmente establecidos, así como velar por la correcta aplicación de los criterios de compensación, cuando proceda".

» -El apartado 6 in fine del art. 96 relativo a la "recogida de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos", que estable que "los sistemas de gestión y los puntos de distribución y venta firmarán, en el plazo máximo de tres meses desde la entrada en vigor del presente Reglamento, convenios de colaboración a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de recogida establecidos".

» Ahora bien, como por la Administración se viene a reconocer que el cumplimiento de los objetivos no depende sólo y exclusivamente de los gestores de los residuos por más que su actuación sea "fundamental" en tal sentido, las menciones que se hacen en estos preceptos relativas a garantizar el cumplimiento de los objetivos de recogida por los SC han de ser entendidas en lo que sea de su estricta responsabilidad, por lo que no procede acoger de la pretensión actora de su nulidad".

»TERCERO.- Considera la actora que los Artículos 64.3 a), el artículo 65.2 párrafo primero y el 65.2 b) y c) y 71.2 del Reglamento, infringen el régimen aplicable a los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor.

»En la citada Sentencia de 27 de febrero de 2015 , dijimos: " En primer lugar, interesa la nulidad de los artículos 64.3 a) y 65.2 a), en cuanto regulan las obligaciones financieras de los sistemas colectivos en relación con los servicios prestados por los Entes locales.

» Estos artículos refieren respectivamente: "3. La recogida de los residuos se realizará, cuando proceda, a través de:

» Las actuaciones de recogida que realicen directamente las administraciones locales en la vía pública, mediante recogida puerta a puerta, puntos de recogida selectiva, puntos limpios o cualquier otro sistema que dispongan al efecto." Y "2. En el caso de que no se alcance un acuerdo sobre las cuotas a aportar por los miembros del sistema en su ámbito territorial de actuación, dichas cuotas en el ámbito de Andalucía se fijarán en función de la cantidad de productos efectivamente puestos en el mercado por los mismos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en función de los costes previstos para conseguir los objetivos establecidos en este Reglamento.

» Con estas aportaciones, se sufragará al menos: a) El coste efectivo de la recogida de los residuos, incluyendo el que realicen directamente las administraciones locales en la vía pública, mediante recogida puerta a puerta, puntos de recogida selectiva, puntos limpios o cualquier otro sistema que dispongan al efecto; el transporte a las plantas de almacenamiento temporal y, en su caso, la actividad de selección, clasificación o separación que pudiera realizarse en el citado centro; y el transporte desde las plantas de almacenamiento temporal hasta las plantas de tratamiento final, en función de los aspectos particulares de la normativa sectorial específica".

» De la lectura de la demanda se concluye que lo que se está impugnando es la obligación que de esos dos artículos resulta para los sistemas colectivos de gestión de asumir el coste efectivo y no solo adicional, de las actuaciones de recogida puerta a puerta, puntos de recogida selectiva, puntos limpios o cualquier otro sistema que dispongan al efecto". Los cuales se reputan ilegales a la vista de lo que dispone el artículo 10.2 de la Ley 11/1997 de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases : "Los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados financiarán la diferencia de coste entre el sistema ordinario de recogida, transporte y tratamiento de los residuos y desechos sólidos urbanos en vertedero controlado, establecido en la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, y el sistema de gestión regulado en la presente sección, incluyendo entre los costes originados por este último, el importe de la amortización y de la carga financiera de la inversión que sea necesario realizar en material móvil y en infraestructuras.

» A estos efectos, los sistemas integrados de gestión deberán compensar a las Entidades locales que participen en ellos por los costes adicionales que, en cada caso, tengan efectivamente que soportar de acuerdo con lo indicado en el párrafo anterior, en los términos establecidos en el correspondiente convenio de colaboración.

» Cuando sean las Comunidades Autónomas las que realicen las actuaciones indicadas en el segundo párrafo del apartado 1 del art. 9, serán dichas Administraciones las que deberán ser compensadas en los términos indicados en este apartado".

» Del que resulta además que las compensaciones económicas que deban realizarse por los sistemas de gestión colectiva a las administraciones locales por esos costes adicionales se determinará en función de los convenios de colaboración.

» En este sentido además se pronuncia el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, que dispone en su artículo 10.2 el sistema de cálculo de ese coste adicional.

» La administración demandada se opone alegando que ya la Ley 22/2001 en su artículo 32 ampara que la recogida de residuos sea gestionada mediante sistemas públicos de gestión. Sin que sean aplicables las disposiciones de la Ley 11/1997 de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, dado que las mismas tienen un ámbito de aplicación más limitado, referido a los envases y residuos de envases, disposiciones que en todo caso sí serán de aplicación en el supuesto en los que proceda observar dicha ley.

» Debemos partir para resolver esta impugnación del ámbito específico que se contempla con los artículos aquí examinados. Tanto si acudimos a la Ley 22/2011, en sus artículos 31 y 31 (sic) , como al reglamento recurrido, artículo 63, lo que se regula es la responsabilidad ampliada del productor del producto. Por tal debemos entender a la vista del artículo 31.1 de la ley y del artículo 63.1 del reglamento a la persona física o jurídica, que de forma profesional desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos que con el tiempo se conviertan en residuos. Y es a estas personas o entidades profesionales a las que se les impone una responsabilidad ampliada sobre los productos concretada en el artículo 31.2 de la citada Ley 22/2011 .

» Y sobre la forma de gestionar esa responsabilidad ampliada, se pronuncian ambos textos normativos admitiendo la gestión individual, colectiva, o en su caso, mediante sistemas públicos de gestión.

» Entendemos que el artículo 64.3 a) del texto reglamentario, se impugna por la recurrente no en cuanto que no sea un sistema válida para la recogida de residuos, sino en cuanto que se le va a imponer al sistema de gestión colectivo, asumir el coste efectivo de esa recogida.

» Pues bien, entendemos que conectando uno y otro artículo, con los antes mencionados, no hay motivos para apreciar tacha de ilegalidad.

» Referir en primer lugar que la recogida de residuos se refiere solo a los casos de responsabilidad ampliada del productor del producto. Así se infiere de la ubicación de estos artículos, así como de las obligaciones que del artículo 64.1 y 2 del reglamento se extraen. Y que imponen sin limitación alguna la financiación de la recogida sea o no la competencia municipal. Dicho esto, no hay razón para anular per se esa primera forma de recogida de residuos que se contempla por parte de las administraciones locales y que resulta un sistema tan válido como cualquier otro.

» Establecidos los diversos sistemas de recogida de residuos, habrá que estarse a la normativa sectorial que regula cada tipo de residuo para calcular efectivamente los costes que tendrán que ser asumidos por los productores del producto a través de los sistemas de gestión colectivo.

» De forma que de acudirse a uno u otro sistema deberá sufragarse el coste en función de lo que disponga la normativa específica aplicable. Y aquí en principio no pueden operar frente a lo regulado en el artículo 65.2 a) las disposiciones arriba señaladas de la Ley 11/97 . Las cuales ciertamente son aplicable a los envases y residuos de envases, pero que han pasado a tener rango reglamentario con la Ley 22/2011, que señala en su Disposición Derogatoria Única. Derogación normativa: ,Quedan derogadas todas aquellas disposiciones que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo dispuesto en esta Ley, y en particular:

» 2. El capítulo VII sobre régimen sancionador y la disposición adicional quinta de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases . Los restantes preceptos, en lo que no se opongan a esta Ley permanecen vigentes con rango reglamentario".

» De modo que el límite del coste adicional que se regula en esta norma reglamentaria deberá observarse en su caso solo a la recogida de envases, pero sin que haya norma alguna que ampara que ese límite sea aplicable al resto de recogidas de residuos.

» De igual forma, no es oponible que esta misma normativa ahora reglamentaria, remita a convenios de colaboración para fijar las compensaciones a los entes locales por parte de los sistemas de gestión. Máxime cuando ya la propia Ley 22/2011 en su artículo 32.1 contempla como criterio de contribución económica, la proporción de productos que ponga cada productor en el mercado.

» Destacando que ya el artículo 32.1 del texto legal predica la contribución respecto de los costes efectivos de la gestión.

» Podemos por tanto decir que los preceptos reglamentarios impugnados han realizado un desarrollo de la Ley 22/2011 que en nada vulnera el principio de jerarquía normativa al no apreciarse que se hayan infringido normas de rango superior. Y ello por cuanto que la citada ley sí ampara la asunción del coste efectivo de la recogida de los residuos cuando proceda por cualquiera de los sistemas previstos, así como que no impide, antes al contrario contempla, que las contribuciones se hagan por los miembros al sistema en función de la cantidad de productos puestos en el mercado ".

»En la misma sentencia de 27 de febrero de 2015 dijimos ,a propósito de estos preceptos, que: " Concretamente pretende la nulidad de los artículos 65.2, párrafo inicial, apartados b) y c) del mismo, y el artículo 72.2 c).

» Comenzando por el artículo 65.2, en su párrafo inicial dispone: "En el caso de que no se alcance un acuerdo sobre las cuotas a aportar por los miembros del sistema en su ámbito territorial de actuación, dichas cuotas en el ámbito de Andalucía se fijarán en función de la cantidad de productos efectivamente puestos en el mercado por los mismos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en función de los costes previstos para conseguir los objetivos establecidos en este Reglamento".

» Se impugna este artículo en cuanto que supone una intromisión en la organización de esos sistemas colectivos de gestión respecto de su financiación. La cual habrá de ajustarse a lo previsto en la ley 22/2011, pero sin que en ningún caso esta llegue al punto de determinar, como sí hace el reglamento, las aportaciones de sus miembros.

» Por la administración autonómica se señala que el reglamento no impone ningún sistema de financiación, sino que solo contempla un sistema residual o de cierre, con el fin de garantizar la adecuada gestión de las funciones que el sistema colectivo tiene asumidas.

» Debemos partir como señalan los escritos de las partes, de lo previsto en la ley 22/2001 en su artículo 32.5 , que impone a los sistemas de gestión lo siguiente: "g) En el caso en que se repercuta una cantidad en el precio de los productos destinada a cubrir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor, dicha cantidad no podrá superar el coste de estas obligaciones.

» h) Las aportaciones de los productores al sistema colectivo, cuando se establezcan, deberán cubrir en todo caso las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor".

» Asimismo, el apartado 5 del Anexo X que precisa el contenido mínimo de la solicitud de autorización de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada señala: "Descripción de la financiación del sistema: estimación de ingresos y gastos. Cuando la gestión de los residuos suponga un coste adicional para los productores, y en su caso para los distribuidores, indicación de los métodos de cálculo y de evaluación del importe de la cuota que cubra el coste total del cumplimiento de las obligaciones que asume el sistema, garantizando que la misma servirá para financiar la gestión prevista, asimismo se indicará, en su caso, el coste que se repercute en el producto. Esta cuota cuando proceda se presentará desagregada por materiales, tipos o categorías. Asimismo se especificará el modo de su recaudación. Las condiciones y modalidades de revisión de las cuotas en función de la evolución del cumplimiento de las obligaciones asumidas".

» Pues bien, en principio el apartado impugnado no impone cual debe ser el método o criterio de financiación del sistema colectivo de gestión. Y ello por cuanto que los criterios señalados son en todo caso subsidiarios respecto de las contribuciones que se hayan fijado por los sistemas en su solicitud de autorización. Ahora bien, nada impide que sobre la base de las obligaciones encomendadas a los sistemas de gestión, se puede establecer un sistema residual para el caso de desacuerdo entre los propios miembros de cada sistema. Criterios de contribución que por otra parte no son sino similares a los que la ley 22/2011 y el reglamento fijan para la contribución a los sistemas públicos de gestión.

» A continuación se impugnan los apartados b) y c) del artículo 65.2, que señalan: "Con estas aportaciones, se sufragará al menos:

» b) La correcta gestión medioambiental de todos los residuos, que se hará en instalaciones autorizadas aplicando los principios de proximidad, mejor técnica disponible y de jerarquía de gestión. En igualdad de condiciones técnicas, los residuos se gestionarán en las instalaciones más próximas al lugar de producción cuando del traslado se deriven riesgos para la salud humana y el medio ambiente, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con la exigencia imperativa de protección de dichos valores y el correcto funcionamiento del mercado interior.

» c) Las campañas anuales de información, concienciación ciudadana y sensibilización ambiental, para aumentar el grado de eficacia de la recogida selectiva de los residuos. Para ello las personas o entidades productoras o en su lugar los sistemas de gestión deberán participar en la financiación de dichas campañas con una aportación económica anual, que será fijada de manera proporcional a su asignación de cuota de productos puestos en el mercado en Andalucía o por habitante y año basada en el último censo de población de Andalucía publicado por el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, modificable en función de los objetivos de recogida obtenidos".

» Se impugna el apartado b) en la medida que impone una determinada gestión medioambiental de todos los residuos, esto es, gestión en las instalaciones más próximas al lugar de producción, cuando se advierte en la demanda que el principio de proximidad solo se predica de las instalaciones de eliminación de residuos y para la valoración de residuos domésticos mezclados, pero no de todos los residuos, como señala el reglamento.

»La administración defiende la legalidad del artículo destacando que el mismo lo que hace es conjugar ese principio de proximidad, con otros también mencionados en el texto, a la hora de la gestión medioambiental de los residuos.

» Debemos partir para resolver esta pretensión, de lo dispuesto en la Ley 22/2011, en sus artículos 9 y 25, apartados 3 , 4 y 5. De los mismos resulta por un lado que efectivamente ese principio de proximidad se predica de la siguiente forma: 1. El Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino en colaboración con las Comunidades Autónomas, y si fuera necesario con otros Estados miembros, tomará las medidas adecuadas, sin perjuicio de la aplicación de la jerarquía de residuos en su gestión, para establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos domésticos mezclados, incluso cuando la recogida también abarque residuos similares procedentes de otros productores, teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles.

» 2. La red deberá permitir la eliminación de los residuos o la valorización de los residuos mencionados en el apartado 1, en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de las tecnologías y los métodos más adecuados para asegurar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública".

» Por su parte, los apartados del artículo 25 indicados disponen como ya se ha dicho de un régimen administrativo de control al traslado de residuos, así como de motivos que podrán oponerse tanto en caso de entrada como de salida de residuos.

» Con esto, debemos concluir que imponer como hace el reglamento en este apartado b), la gestión medioambiental de todos los residuos sin distinción de su destino o naturaleza, no es ajustado a los términos de la legislación nacional que se desarrolla ni de las disposiciones comunitarias. De modo que esa gestión medioambiental, y la asunción de los costes por los sistemas de gestión, sí será posible de aquellos residuos a los que conforme el artículo 9 de la ley le sea aplicable el principio de proximidad, sin perjuicio de las competencias que la comunidad autónoma pueda ejercer sobre los residuos excluidos del artículo 9 con base a las competencias que la normativa en su conjunto le atribuyen.

» Por otra parte, no tiene que alcanzar la pretensión anulatoria a todo ese apartado b) del artículo 65.2 del decreto, sino solo a la supresión del inciso "todos". De forma que sí habrán de asumirse los costes de la gestión medioambiental de los residuos en las instalaciones correspondientes, pero solo respecto de aquellos a los que les corresponda la observancia en uno u otro grado o intensidad de los principios enumerados.

» Se impugna por último, el artículo 65.2 el apartado c), conjuntamente con lo dispuesto en el artículo 71.2 c), que señala como obligación de los sistemas colectivos: ,Participar en la financiación para sufragar las campañas anuales de información, concienciación ciudadana y sensibilización ambiental, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos que se indican en el art. 65.c)".

» Refiere la demanda que las obligaciones financieras de los sistemas colectivos alcanzan conforme a los artículos 32.5 b) y 31.3 de la ley desarrollada a la gestión de los residuos. Pero en ningún momento se impone obligación alguna de financiar las actividades de información enumeradas en el apartado c) impugnado.

» La administración defiende que esas obligaciones no son sino desarrollo de las obligaciones que los apartados c) y d) del artículo 31.2 imponen como parte de la responsabilidad ampliada.

» Efectivamente el artículo 31.2 señala en sus apartados c), g) y h) como obligaciones las siguientes: ,c) Aceptar la devolución de productos reutilizables, la entrega de los residuos generados tras el uso del producto; a asumir la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades, ofrecer información a las instalaciones de preparación para la reutilización sobre reparación y desguace, así como información accesible al público sobre en qué medida el producto es reutilizable y reciclable. g) Proporcionar información sobre la puesta en el mercado de productos que con el uso se convierten en residuos y sobre la gestión de estos, así como realizar análisis económicos o auditorías. h) Informar sobre la repercusión económica en el producto del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada".

» De lo expuesto debemos concluir que más allá de la gestión de los residuos, obligación principal de los sistemas de gestión, también la ley contempla como obligación de los sistemas de gestión la de realizar una labor informativa. Ahora bien, nada impone la ley sobre ese deber financiero que se extrae del apartado impugnado, ni que esas obligaciones de información tengan que realizarse necesariamente con la administración autonómica o en la forma por ella dispuesta. De modo que más allá de los acuerdos de colaboración que puedan concertar, sí debemos acoger en este punto la pretensión anulatoria y declarar la nulidad del artículo 65.2 el apartado c) y del artículo 71.2 c)".

»Dijimos en la sentencia de 9 de marzo de 2015, recurso nº 355/2012 : " Tampoco infringe, por último, el artículo Por otra parte y relacionado con lo anterior se impugna el art. 65.2.b), el cual dispone: "Con estas aportaciones, se sufragará al menos:

» b) La correcta gestión medioambiental de todos los residuos, que se hará en instalaciones autorizadas aplicando los principios de proximidad, mejor técnica disponible y de jerarquía de gestión. En igualdad de condiciones técnicas, los residuos se gestionarán en las instalaciones más próximas al lugar de producción cuando del traslado se deriven riesgos para la salud humana y el medio ambiente, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con la exigencia imperativa de protección de dichos valores y el correcto funcionamiento del mercado interior...

» Esta cuestión también fue resuelta por nuestra Sentencia de 27/02/2015 en los siguientes términos: "Se impugna el apartado b) en la medida que impone una determinada gestión medioambiental de todos los residuos, esto es, gestión en las instalaciones más próximas al lugar de producción, cuando se advierte en la demanda que el principio de proximidad solo se predica de las instalaciones de eliminación de residuos y para la valoración de residuos domésticos mezclados, pero no de todos los residuos, como señala el reglamento.

» La administración defiende la legalidad del artículo destacando que el mismo lo que hace es conjugar ese principio de proximidad, con otros también mencionados en el texto, a la hora de la gestión medioambiental de los residuos.

» Debemos partir para resolver esta pretensión, de lo dispuesto en la Ley 22/2011, en sus artículos 9 y 25, apartados 3 , 4 y 5. De los mismos resulta por un lado que efectivamente ese principio de proximidad se predica de la siguiente forma: "1. El Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino en colaboración con las Comunidades Autónomas, y si fuera necesario con otros Estados miembros, tomará las medidas adecuadas, sin perjuicio de la aplicación de la jerarquía de residuos en su gestión, para establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos domésticos mezclados, incluso cuando la recogida también abarque residuos similares procedentes de otros productores, teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles.

» 2. La red deberá permitir la eliminación de los residuos o la valorización de los residuos mencionados en el apartado 1, en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de las tecnologías y los métodos más adecuados para asegurar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública".

» Por su parte, los apartados del artículo 25 indicados disponen como ya se ha dicho de un régimen administrativo de control al traslado de residuos, así como de motivos que podrán oponerse tanto en caso de entrada como de salida de residuos.

» Con esto, debemos concluir que imponer como hace el reglamento en este apartado b), la gestión medioambiental de todos los residuos sin distinción de su destino o naturaleza, no es ajustado a los términos de la legislación nacional que se desarrolla ni de las disposiciones comunitarias. De modo que esa gestión medioambiental, y la asunción de los costes por los sistemas de gestión, sí será posible de aquellos residuos a los que conforme el artículo 9 de la ley le sea aplicable el principio de proximidad, sin perjuicio de las competencias que la comunidad autónoma pueda ejercer sobre los residuos excluidos del artículo 9 con base a las competencias que la normativa en su conjunto le atribuyen.

» Por otra parte, no tiene que alcanzar la pretensión anulatoria a todo ese apartado b) del artículo 65.2 del decreto, sino solo a la supresión del inciso "todos". De forma que sí habrán de asumirse los costes de la gestión medioambiental de los residuos en las instalaciones correspondientes, pero solo respecto de aquellos a los que les corresponda la observancia en uno u otro grado o intensidad de los principios enumerados ".

»CUARTO.- Sobre la vulneración por el Decreto impugnado, artículo 69.2, la Sentencia de 27 de febrero de 2015 (recurso nº 364/2012 ) dice " En primer lugar se pretende la nulidad del artículo 69.2 del decreto que dispone:"2. También será motivo de modificación de la autorización, el cambio en las instalaciones de destino autorizadas para el tratamiento de los residuos gestionados por los sistemas de gestión, que deberá contar con la correspondiente autorización, para lo cual el sistema colectivo de gestión dirigirá solicitud a la Dirección General competente en materia de residuos.

» Dicha solicitud se acompañará de documentación justificativa de la aplicación del principio de proximidad, de las mejores técnicas disponibles y de la jerarquía de gestión, debiendo aportar para ello información relativa a las operaciones de valorización que las instalaciones realizan sobre los residuos, incluyendo una descripción de la tecnología y los procesos empleados en el tratamiento de cada una de las categorías de residuos para cuya gestión haya sido autorizado conforme a lo previsto en el art. 67, así como la correspondiente autorización administrativa de las personas o entidades gestoras intervinientes".

» La demanda parte de que este supuesto de modificación no está contemplado en norma legal alguna que habilite a la administración a incluirlo en el texto reglamentario. Se señala que de forma encubierta lo que se está imponiendo es una nueva o adicional autorización a los sistemas colectivos de gestión para los casos de modificación de las instalaciones en las que se van a gestionar los residuos. Lo que además de carecer de amparo legal, resulta del todo incomprensible dado que los sistemas colectivos encargan a terceros agentes económicos las actuaciones de gestión de residuos, lo que obligaría a que cada vez que se cambia a esos agentes económicos, se tramite la modificación de la autorización en atención a las nuevas instalaciones de destino.

» En la contestación a la demanda se señala que la autorización otorgada a los sistemas colectivos debe controlar todos los ,puntos de la cadena" del proceso de gestión de residuos. De forma que en caso de cambiar las instalaciones de destino de gestión de residuos será preciso modificar la autorización inicial, con el objeto de verificar las condiciones de esas nuevas instalaciones.

» Debemos partir de lo que, sobre la autorización de los sistemas colectivos, dispone la ley 22/2011. Está en su artículo 32.2 , en su redacción actual señala: "Los productores que opten por un sistema colectivo para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada constituirán una asociación de las previstas en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, u otra entidad con personalidad jurídica propia sin ánimo de lucro. Los sistemas colectivos ajustarán su funcionamiento a las reglas propias de la figura jurídica elegida para su creación garantizando, en todo caso, la participación de los productores en función de criterios objetivos, así como sus derechos a la información, a la formulación de alegaciones y a su valoración, de conformidad con lo que reglamentariamente se establezca.

» Los sistemas colectivos deberán solicitar una autorización previa al inicio de su actividad. El contenido mínimo de la solicitud será el previsto en el anexo X y se presentará ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma donde el sistema tenga previsto establecer su sede social.

» Una vez comprobada la integridad documental del expediente, la solicitud de autorización será remitida a la Comisión de coordinación en materia de residuos para su informe con carácter previo a la resolución de la Comunidad Autónoma. La Comunidad Autónoma concederá, si procede, la autorización en la que se fijarán las condiciones de ejercicio. La autorización será válida para todo el territorio nacional y se inscribirá en el Registro de producción y gestión de residuos. Las condiciones de ejercicio y la autorización deberán ajustarse a los principios previstos en el artículo 9 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. El plazo máximo para la tramitación de la autorización será de seis meses prorrogables, de manera motivada, por razones derivadas de la complejidad del expediente; dicha prórroga podrá hacerse por una sola vez, por un tiempo limitado y antes de que haya expirado el plazo original. Transcurrido el plazo sin haberse notificado resolución expresa se entenderá desestimada la solicitud presentada.

» El contenido y la vigencia de la autorización será el que establezca la regulación específica. Cuando no se indique el plazo de vigencia, la autorización tendrá una duración de cinco años y se renovará siguiendo lo establecido en este apartado. La autorización no podrá transmitirse a terceros.

» Durante la vigencia de las autorizaciones, la Comisión de coordinación en materia de residuos podrá realizar el seguimiento del cumplimiento de las autorizaciones y de las condiciones de ejercicio".

» Por su parte, el decreto ahora examinado, en su artículo 67 y respecto a la autorización de sistemas colectivos, señala en su apartado c) como información a facilitar: "Descripción de las medidas para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor del producto: 2º Definición de la red de recogida, detallando su estructura territorial junto con las instalaciones previstas para el almacenamiento y la gestión que preferentemente se entregará en formato digital compatible con los principales programas de gestión de información geográfica, así como la ubicación de las instalaciones previstas para el almacenamiento y la gestión indicando la referencia de la parcela o parcelas catastrales.

» 3º Relaciones jurídicas y vínculos o acuerdos que se establezcan con las administraciones públicas, en su caso, con las entidades o empresas con quienes acuerden o contraten la gestión de los residuos en cumplimiento de las obligaciones que se les atribuyan o con otros agentes económicos.

» 4º Identificación y domicilio de las empresas o entidades a las que se asignen las operaciones de gestión de los residuos, incluida la valorización o eliminación".

» Y el artículo 68 sobre el contenido de la resolución de autorización prevé: "d) La relación de instalaciones de tratamiento autorizadas a operar con el sistema a partir de la propuesta de éste, para lo que se tendrán en cuenta las mejores técnicas disponibles ".

» De lo expuesto podemos concluir que un elemento esencial en el proceso de gestión de residuos y del que depende la autorización consiste en la identificación de las instalaciones que, propias del sistema de gestión o de terceros, van a recibir los residuos para su adecuada gestión. Con lo que parece inherente a este requisito y con ello al control administrativo previsto ex lege, que los cambios previstos en el artículo 69.2 del reglamento precisen de la modificación de la autorización inicialmente concedida. Sin que estemos por tanto ante nuevos controles no previstos por la ley, sino simplemente ante un cambio en las propias condiciones que inicialmente se tuvieron en cuenta para la autorización originaria.

» El segundo precepto impugnado relativo a la autorización de los sistemas de gestión es el artículo 76: "1. La Dirección General competente en materia de residuos podrá revocar o suspender temporalmente la autorización, previa audiencia de la persona o entidad titular de la misma en los términos previstos en el art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en los casos de incumplimiento grave o muy grave respectivamente por parte de los sistemas de gestión de las obligaciones asumidas en virtud de la autorización o cuando desaparecieran las causas que motivaron su concesión, sin perjuicio de las responsabilidades sancionadoras, pecuniarias o de otra índole que pudieran derivarse del incumplimiento.

» 2. En caso de revocación, la Dirección General competente en materia de residuos establecerá las condiciones a cumplir por los sistemas de gestión, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de las personas o entidades productoras partícipes del sistema".

» Señala la demanda que se trata de sanciones encubiertas para las que el texto reglamentario carece de habilitación legal.

» Considera la administración demandada que la revocación prevista no tiene naturaleza sancionadora sino que es inherente a la falta, en estos casos, de los presupuestos que en su momento concurrieron para otorgarse la autorización. Los cuales por faltar ahora se entiende que habilitan para revocar la autorización. Cita a estos efectos la contestación la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre que delimita cuando la revocación de una licencia es o no sanción.

» Debemos partir para resolver esta impugnación que la potestad de revocación de la autorización, como inherente a la competencia que tiene la administración para autorizar la actividad correspondiente, se prevé en el reglamento para dos supuestos distintos que merecen un análisis también distinto. Primero se predica de los incumplimientos graves y muy graves de las obligaciones asumidas por la autorización; y en segundo lugar de los casos de desaparición de las causas que motivaron la concesión, entiéndase de la autorización.

» Dicho lo anterior, debemos examinar si en el caso de autos, los dos supuestos de revocación previstos se ajustan a los criterios recogidos.

» Entendemos que no se ajusta a derecho la potestad revocatoria en los casos de desaparición de ,las causas que motivaron sus concesión". Y es que si examinamos los supuestos en los que se contempla esta facultad revocatoria, y los mismos casos recogidos en las sentencias del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo comentadas en la contestación a la demanda, todas partes de supuestos de incumplimiento o infracción por la titular de la autorización de las obligaciones asumidas, o simplemente, de los mismos presupuestos que habilitan inicialmente para desarrollar la actividad sujeta a autorización. De modo que sea o no sanción, lo que se quiere evitar es que se continúe con la actividad cuando por circunstancias sobrevenidas imputables a la titular de la autorización no se cumplen los presupuestos para que pueda mantenerse aquella. En este sentido se venía ya pronunciando desde al menos los años sesenta la jurisprudencia y la doctrina, que se refería al carácter precario de las licencias. Se rechazaba el principio de intangibilidad de las autorizaciones y licencias, las cuales se sujetaban a un poder inherente de la administración, de intervención de oficio, en aras a salvaguardar en todo caso el interés público que rige en la actividad que precisa de aquellas.

» Por el contrario, en el caso de autos la potestad de revocación se podrá ejercer por desaparición de circunstancias, pero sin especificar a cuales se refieren, y si por ejemplo, se incluyen cambios que obedezcan a principios de mera oportunidad o discrecionalidad. A lo cual queda unido a que esa misma jurisprudencia refería esta potestad de revocación como última ratio.

» Considerando que este supuesto de revocación es contrario a derecho por exceder de los criterios marcados para reconocer esa competencia, podíamos sin más concluir que el otro caso de revocación, por incumplimiento de obligaciones, sí es legal. Sin embargo analizado el régimen normativo previsto en materia de residuos en todo su conjunto, concluimos que también en este caso se ha previsto una competencia contraria a derecho.

» Y a esta conclusión se llega cuando comparamos la previsión del artículo 76 del decreto, con el régimen sancionador de la Ley 22/2011 al que se remite el artículo 137 del decreto.

» La Ley 22/2011 contempla efectivamente la revocación como sanción ante la comisión de infracciones tipificadas como muy graves y graves. Ahora bien, no es una sanción prevista para todas estas infracciones, sino que se reserva en la ley para la comisión de determinadas infracciones (artículo 47.1 a y b).

» De modo que aun cuando el artículo 76 contempla la potestad revocatoria con naturaleza no sancionadora, y es más, sin perjuicio de la responsabilidad sancionadora en la que se pueda incurrir, mantener este artículo equivaldría tanto como a eludir el principio de tipicidad de las sanciones como vertiente del principio de legalidad. Toda vez que permitiría a la administración con base exclusiva en una previsión reglamentaria, extender la medida sancionadora o no de revocación, a supuestos distintos a aquellos a los que el legislador ha querido limitar esa medida de máxima gravedad y trascendencia. Con el régimen sancionador que de forma taxativa fija la ley, la revocación no podrá extenderse a más supuestos de incumplimientos que los recogidos en la misma, por lo expuesto debemos en este caso anular el artículo impugnado ".

»QUINTO.- Siendo considerado el artículo 76.1 y 76.2 en el apartado anterior (en cuanto que al regular la revocación de la autorización impone un régimen sancionador no sujeto al principio de legalidad), resta por examinar los arts. 72.2 y 72.4, artículo 73.2 y el artículo 77 completo.

»En nuestra sentencia de 27 de febrero de 2015, recurso 364/2012 , dijimos en relación a estos preceptos: " Se impugnan a continuación los artículos que regulan los convenios marcos y los convenios específicos de colaboración. Concretamente se impugnan los siguientes artículos: 72.2 y 4: "El plazo establecido para la firma de los convenios marco será de seis meses, contabilizados desde la fecha de notificación de la resolución por la que se haya otorgado la correspondiente autorización por la Consejería competente en medio ambiente del sistema de gestión. Se establece el mismo plazo límite para la adhesión a los convenios marco ya existentes para los nuevos sistemas de gestión que se autoricen.

» 4. En caso de que transcurrido el plazo para la firma del convenio marco no se hubiera alcanzado acuerdo entre los sistemas de gestión, los representantes de los gobiernos locales, las personas o entidades distribuidoras y comercializadoras y la Consejería de Medio Ambiente, ésta podrá dictar previa audiencia de las partes una resolución motivada que incluya al menos los siguientes aspectos:

» a) Ámbito de las actuaciones.

» b) Obligaciones y condiciones a cumplir por las partes, incluyendo las referentes a la prestación del servicio, las económicas, las informativas y los objetivos a alcanzar.

» c) Duración y seguimiento.

» d) Causas y efectos de la rescisión y resolución anticipada.

» e) Eficacia.

» f) Condiciones mínimas exigibles en los convenios específicos que se suscriban" .

» Por su parte el artículo 73.2 dispone: "En caso de desacuerdo durante la negociación de los convenios específicos entre los sistemas de gestión, las entidades locales y las personas o entidades distribuidoras o comercializadoras, cuando proceda, serán de aplicación de manera subsidiaria las determinaciones de los convenios marco, sin perjuicio de que las partes puedan acordar un sistema de arbitraje".

» Examinada la demanda lo que se impugna no es tanto la existencia de estos convenios de colaboración, como que se tengan que suscribir en un plazo de seis meses y que en caso de desacuerdo, la administración pueda fijar un régimen mínimo a falta de aquel.

» Entendemos que la solución en este caso pasa por reconocer la necesidad de esos convenios, lo que en principio no parece que discuta por la recurrente. Así se advierte el carácter imperativo que se predica de la suscripción de esos convenios. Siendo esto así, que los convenios tengan que suscribirse en un plazo determinado para que comience su vigencia, y que a falta de los mismos, sea necesario que la administración competente, con base a las potestades de control que le corresponda, pueda fijar unas previsiones mínimas no parece que altere el régimen competencial previsto en la ley y desarrollado en el reglamento ".

»Bien es cierto que se trata aquí, además, de la imposición de un arbitraje obligatorio (art 72.4) cuestión que cabe rechazar pues llanamente se deduce del articulado que no se refleja tal sometimiento.

»Por último, en cuanto al artículo 77, referido a la subsidiariedad, si bien se indica el mismo como impugnado en base a la infracción de los artículos 96 y 98 de la ley 30/92 , la demanda no desarrolla luego motivo alguno de infracción, si no es en dificultades prácticas para que el precepto despliegue su eficacia que no tiene trascendencia o repercusión en orden a su legalidad por lo que debe ser desestimada la pretensión a él referida.

»Por lo expuesto el recurso debe ser parcialmente estimado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad mercantil demandante y la de la Administración autonómica demandada presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 2 de julio de 2015, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrentes y recurridas respectivamente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y la entidad mercantil Ecoembalajes España S.A. (Ecoembes), representada por el Procurador Don Felipe Segundo Juanas Blanco, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 22 de septiembre de 2015.

Recibidas las actuaciones, se le hizo saber a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrente para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación al efecto por ella preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el plazo de treinta días, lo que llevó a cabo con fecha 26 de octubre de 2015.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Ecoembalajes España S.A. (Ecoembes) se basa en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado d) del mismo precepto, si bien en éste se cuestionan una serie de preceptos del Reglamento impugnado, comprendidos en nueve diferentes apartados; el primero porque la Sala de instancia ha inadmitido, sin mayor fundamento, como prueba el informe emitido por la Comisión Nacional de la Competencia, de 22 de mayo de 2013, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos, en el que se asume la tesis de la entidad mercantil recurrente denunciando la existencia de problemas de competencia existentes en el traslado, valorización y eliminación de residuos como consecuencia del establecimiento por parte de algunas Comunidades Autónomas de barreras territoriales a la entrada y salida de residuos, con infracción, por tanto, de lo establecido en los artículos 60 de la Ley de esta Jurisdicción , 281 y 283 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 24 de la Constitución ; en el primer apartado del segundo motivo y, en relación con el artículo 42.1.c) del Reglamento impugnado, se alegan, como infringidos, los artículos 25.3 , 25.6 y 31.3 de la Ley 22/2011, de Residuos , y los artículos 3 y 33.1 del Reglamento de Traslado de Residuos , en cuanto aquél establece la obligación de notificar a la Comunidad Autónoma los traslados de todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor que se destinen a valorización, dado que implica una ampliación de notificar en supuestos no contemplados en dicha Ley 22/2011 ni en el indicado Reglamento, pues tal medida, en tanto que supuesto de responsabilidad ampliada del productor, sólo puede adoptarse por Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros; en el segundo apartado del motivo segundo se aduce que los artículos 42.2 , 42.3 y 65.2.b) del Reglamento impugnado infringen lo establecido en los artículos 9 y 25 de la Ley 22/2011 y los artículos 11 y 12 del Reglamento CE 1013/2006, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en la Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 30 de octubre de 2012 , y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, recogida, entre otras, en sus Sentencias de 23 de mayo de 200 (asunto C-209/98 ) y 16 de diciembre de 2004 (asunto C-277/02 ), al limitar injustificadamente el traslado de residuos fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía; en el tercer apartado del segundo motivo se afirma que los artículos 64.3 y 65.2.a) del Reglamento impugnado infringen lo establecido en los artículos 32.5 y 31.2 y 3 de la Ley 22/2011 , en cuanto se requiere para adoptar la medida impuesta por aquellos preceptos la aprobación por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto; en el apartado cuarto del motivo segundo se achaca a la Sala de instancia, la conculcación de lo dispuesto en los artículos 31.3 , 32.3 y 32.5 del Anexo X de la Ley 22/2011 , dado que el artículo 65.2 del Reglamento impugnado vulnera lo establecido en esta Ley de Residuos respecto de la financiación de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor; en el apartado quinto del motivo segundo, en relación con el artículo 69.2 del Reglamento de Residuos impugnado, el Tribunal a quo ha conculcado lo establecido en el artículo 32.3 de la Ley 22/2011 , y en el artículo 5 de la Ley 17/2009 , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; en el apartado sexto del motivo segundo se cuestiona que la Sala sentenciadora haya declarado ajustado a derecho el artículo 71.1 del Reglamento de Residuos de Andalucía , dado que este precepto conculca lo establecido en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de Residuos y el Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Envases y Residuos de Envases; en el apartado séptimo del motivo segundo se sostiene que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el citado artículo 31.3 de la Ley 22/2011 de Residuos , al declarar ajustados a derecho los artículos 72 y 73 del Reglamento impugnado; en el apartado octavo del motivo segundo se entiende por la recurrente vulnerado por el Tribunal a quo lo dispuesto en el mismo artículo 31.3 de la Ley de Residuos 22/2011 , al haber declarado ajustado a derecho el artículo 77 del Reglamento autonómico impugnado; y, finalmente, en el apartado octavo del motivo segundo, se asegura que el Tribunal de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 22 y 31.3 de la Ley estatal de Residuos 22/2001, al haber considerado ajustados a derecho los artículos 49 y 70.1 del Reglamento de Residuos de Andalucía , y así finalizó con la súplica de que se anule parcialmente la sentencia recurrida, y, en consecuencia, se declare la nulidad de los siguientes preceptos del Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por Decreto 73/2002: artículo 42, apartado 1.c), apartado 2 y apartado 3 , artículo 49 , artículo 64, apartado 3.a ), artículo 65, apartado 2, párrafo primero y apartado a ) y apartado 2.b ), artículo 69, apartado 2 , artículo 70, apartado 1, artículo 71, apartado 1, artículo 72, apartados 2 y 4, artículo 73, apartado 2, y artículo 77, con imposición de las costas causadas a la demandada al oponerse al recurso.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía se basa en siete motivos de casación, esgrimidos todos, a excepción del primero, tercero y sexto, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , pues en el primero, tercero y sexto se aduce que la Sala de instancia ha infringido las reglas que regulan el pronunciamiento de las sentencias, y así en el primer motivo de casación se alega que el Tribunal de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , porque en el fundamento jurídico segundo justifica la nulidad de la senda, contenida en el artículo 49.G del Reglamento de Residuos de Andalucía , por considerar que la misma es arbitraria, a pesar de que del propio razonamiento contenido en ese mismo fundamento jurídico se desprende lo contrario; en el segundo se aduce que el Tribunal sentenciador ha infringido lo establecido en el artículo 62 de la Ley 30/1992 y el artículo 7 de la Directiva 2010/17/UE , toda vez que el artículo 49.G del Reglamento andaluz de Residuos se ha limitado a reproducir los objetivos y la senda ya prevista tanto en la norma estatal como en el Plan Nacional en vigor, que, a su vez, resulta plenamente coincidente con la Directiva; el tercero por haber incurrido el Tribunal de instancia en incongruencia interna y defectuosa motivación de la sentencia, pues en el fundamento jurídico tercero ésta reproduce el contenido de otra sentencia, lo que impide conocer las razones concretas por las que se considera ilegal el precepto que se anula en el inciso; el cuarto porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , al haber aplicado indebidamente lo establecido en los artículos 9 , 25, apartados 3 , 4 y 5 de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados , el artículo 3 del Código civil y la doctrina jurisprudencial comunitaria sobre la materia, ya que la redacción del artículo 65.2.b) del Reglamento de Residuos de Andalucía es plenamente adecuada a las normas comunitarias europeas, que exigen, para la aplicación del principio de proximidad, que concurra igualdad de condiciones técnicas, que del traslado puedan derivarse riesgos para la salud humana y el medio ambiente, así como que haya proporcionalidad entre protección de valores y funcionamiento del mercado interior; el quinto por haber infringido el Tribunal sentenciador lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , como consecuencia de la indebida aplicación de lo dispuesto en los artículos 32.5.b ) y 31.2 de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados , ya que el deber de financiación se encuentra debidamente vinculado a la obligación principal de suministrar la información que impone la ley básica; el sexto por defectuosa motivación de la sentencia recurrida, con infracción de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , e incongruencia interna al no precisar la norma concreta que ha sido infringida; y, finalmente, el séptimo por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en el citado artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , como consecuencia de la indebida aplicación de lo establecido en los artículos 46 y 47 de la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados , dado que el artículo 76 del Reglamento impugnado no recoge una potestad sancionadora, en contra de lo que entiende dicha Sala, interpretando así incorrectamente la indicada norma, con vulneración, por tanto, de lo establecido en el artículo 3 del Código civil y en la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, y además lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , pues no es procedente anular la norma reglamentaria si es posible su interpretación conforme a derecho, finalizando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida con desestimación íntegra de la demanda y declaración de ser ajustados a derecho los preceptos reglamentarios impugnados.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se remitieron las actuaciones a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y, una vez recibidas en esta Sección, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 8 de enero de 2016, en la que se mandó dar traslado a las representaciones de cada uno de los recurrentes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen formalizar por escrito su oposición al recurso de casación de la parte contraria, lo que llevó a cabo la Letrada de la Junta de Andalucía el día 16 de febrero de 2016, y el representante procesal de la entidad mercantil Ecoembalajes España S.A. (Ecoembes) con fecha 24 de febrero de 2016.

La Letrada de la Junta de Andalucía se opone al recurso de casación de la entidad mercantil recurrente porque el informe de la Comisión Nacional de la Competencia fue presentado por el representante procesal de esta entidad mercantil una vez transcurrido el trámite de conclusiones y cuando el pleito estaba concluso para sentencia, lo que no resulta procedente, y porque la Sala de instancia, al denegar la nulidad de los preceptos del Reglamento de Residuos impugnados, no infringió los preceptos que se invocan en los motivos de casación que esgrime la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, según la propia Sala de instancia explica en la sentencia recurrida, razón por la que procede la desestimación de todos los motivos de casación alegados y que se declare conforme a derecho la sentencia en todos los pronunciamientos que en el recurso interpuesto han sido impugnados.

La representación procesal de la entidad mercantil recurrente se opone al recurso de casación sostenido por la Letrada de la Junta de Andalucía porque la sentencia motiva de forma suficientemente clara la anulación de la senda de incremento de la ratio de recogida selectiva de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, fijada en la letra g) del artículo 49 del Reglamento impugnado, sin que la impugnación de la declaración de nulidad del inciso "todos" del artículo 65.2.b) pueda prosperar porque existe un distinto régimen aplicable a la eliminación y a la valorización de los residuos, como se deduce de la Ley 22/2011 y de su interpretación jurisprudencial, contenida en la sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2012 y la jurisprudencia comunitaria (Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 23 de mayo de 2000- asunto C-209/98 ); e igualmente se afirma que es conforme a derecho la declaración de nulidad de los artículos 65.2.c ) y 71.2.c) porque la Sala de instancia ha declarado la nulidad de estos artículos 65.2.c ) y 71.2.c) del Reglamento de Residuos impugnado con fundamento en la distinción entre el deber de informar al público sobre el carácter reciclable o reutilizable de los productos y la obligación de aportar obligatoriamente una cantidad anual para sufragar compañas anuales de información, concienciación cuidadana y sensibilización ambiental; como también es conforme a derecho la declaración de nulidad del artículo 76 del Reglamento de Residuos de Andalucía porque, además de ser posible conocer las razones concretas por las que se declara dicha nulidad radical, este precepto, en contra del parecer de la Administración recurrente, tiene carácter sancionador, como lo considera la Sala de instancia y es la razón por la que lo declara nulo, sin que, además, conforme a lo establecido en el artículo 32.3 de la Ley 11/2012, una Comunidad Autónoma distinta pueda dictar normas sobre la revocación de una autorización que haya dado otra Comunidad Autónoma, dado que la autorización de cualquiera de ellas es válida en todo el territorio del Estado, y así terminó con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso de casación presentado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía con imposición a ésta de las costas causadas.

Formalizadas las oposiciones a los recursos de casación de cada una de las recurrentes por la representación procesal de la contraria, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuanto por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 4 de octubre de 2016, en que comenzó la misma, la que continuó en los días sucesivos al existir varios recursos de casación interpuestos por otros recurrentes y por la misma Administración autonómica frente a otras tantas sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia con idéntico objeto, es decir, frente a la aprobación del Reglamento de Residuos de Andalucía, deliberación que finalizó el día 29 de noviembre de 2016.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Es este uno entre varios de los recursos de casación sostenidos por diferentes recurrentes y por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía frente a otras tantas sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia acerca de la conformidad o no a derecho del Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 81, de 26 de abril de 2012), de manera que se han deliberado y decidido por esta Sala conjuntamente todos ellos a fin de preservar los principios de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley, causa por la que esta nuestra decisión y las razones de ella se reproducen en todas las sentencias que hemos pronunciado en la misma fecha, respetando las singularidades que tanto los procesos en la instancia como en casación han tenido, y, en consecuencia, procederemos, en primer lugar, a analizaremos los motivos de casación aducidos por el representante procesal de la entidad mercantil recurrente, comenzando por el que se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales de juicio para seguir por aquéllos en los que se invoca la infracción de normas y de doctrina jurisprudencial, y, a continuación, analizaremos los motivos de casación alegados por la representación procesal de la Administración autora de la norma impugnada.

Asegura la representación procesal de la entidad mercantil recurrente que el Tribunal de instancia ha vulnerado lo establecido en los artículos 281 y 283 de la Ley de Enjuiciamiento civil , así como el artículo 24 de la Constitución , por haber inadmitido como prueba el informe aprobado por la Comisión Nacional de la Competencia de fecha 22 de mayo de 2013, relativo al Proyecto de Real Decreto por el que se regula el traslado de residuos, en el que dicha Comisión participa de la tesis sostenida por la entidad mercantil recurrente al denunciar la existencia de problemas de competencia existentes en el traslado, valorización y eliminación de residuos como consecuencia del establecimiento por las Administraciones de algunas Comunidades Autónomas de barreras territoriales a la entrada y salida de residuos.

Conviene, ante todo, precisar que dicho informe fue aportado a las actuaciones de instancia el 13 de junio de 2013, es decir, después del trámite de conclusiones, y por tanto, cuando el proceso se encontraba tan sólo pendiente de deliberación y fallo. No estamos, pues, ante un supuesto de inadmisión de un medio probatorio propuesto en la fase prevista al efecto, sino ante la inadmisión de un documento presentado con posterioridad a dicho momento procesal, esto es, ante el supuesto contemplado en los artículos 270 y 271 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Este último precepto admite tan solo la presentación de "sentencias o resoluciones judiciales o de autoridad administrativa dictadas o notificadas en fecha no anterior al momento de formular las conclusiones, siempre que pudieran resultar condicionantes o decisivas para resolver en primera instancia o en cualquier recurso", siendo así que el documento en cuestión -un informe de la Comisión Nacional de la Competencia- en ningún caso puede considerarse incardinable en tal concreta precisión de acto administrativo de contenido decisorio que afecta a los derechos o intereses de los administrados, razones todas por las que este primer motivo de casación no puede prosperar.

Debemos examinar, a continuación, los restantes nueve motivos de casación alegados por la entidad mercantil recurrente, articulados, todos ellos, al amparo del apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y en los que se invoca infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El primer motivo (2.1) de los incluidos en el citado apartado, se formula en relación con la no aceptación por la sentencia de instancia de la ilegalidad imputada al artículo 42.1.c) del Reglamento de Residuos de Andalucía ("Traslado de residuos en el interior del territorio del Estado") por entender que el mismo infringe los artículos 25.3 , 25.6 y 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados , así como los artículos 3 y 33.1 del Reglamento (CE ) 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos.

La vulneración en que incurre el precepto reglamentario impugnado vendría determinada por la obligación de notificación previa que en dicho precepto se impone respecto de "todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto ... que se destinen a valorización", la cual resultaría contraria a los preceptos invocados como infringidos; fundamentalmente, se opondría al artículo 25.3 de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados , que impone tal obligación, exclusivamente, para tres tipos de traslados: (1) Los traslados para la valorización de residuos domésticos mezclados, (2) los de residuos peligrosos, y (3) los de residuos que reglamentariamente se determine. Esto es, que tal precepto legal no incluiría, como hace indebidamente el Reglamento impugnado, "todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto que se destinen a valorización", sino, exclusivamente, los tres supuestos legalmente mencionados.

Como sabemos, la Sala de instancia desestimó la impugnación por considerar que el inciso final del artículo 25.3 de la Ley de Residuos ( "los residuos que reglamentariamente se determine" ) habilitaba a las Comunidades Autónomas para que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, pudieran introducir otros supuestos de traslados de residuos sujetos a notificación previa.

No podemos considerarlo así, y, en consecuencia, el motivo debe prosperar, de modo que, anulando la sentencia de instancia en este particular, debemos declarar nulo el artículo 42.1.c) del Reglamento impugnado, dada la extralimitación ---en relación con la notificación previa--- que en el mismo se contiene a "todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto que se destinen a valorización".

En el artículo 31 de la Ley de Residuos y Suelo Contaminados se delimita el concepto de "productor del producto" (apartado 1), describiéndose en el siguiente apartado 2 las obligaciones (medidas) a las que los citados productores pueden ser sometidos, y, añadiéndose en el apartado 3:

"El establecimiento de estas medidas se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre salud humana y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior".

De ello debemos deducir dos consecuencias que sustentan la estimación del recurso de casación:

1. Entre las obligaciones que pueden imponerse a los productores del producto, en el ámbito de su responsabilidad ampliada, regulada en el Título IV de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, no se encuentra ninguna medida que imponga tal deber de notificación previa del traslado con la amplitud que el precepto reglamentario determina, por cuanto es la misma Ley de Residuos, en el artículo 25.2 , la que lo limita a los supuestos allí expresados.

2. Por otra parte, la imposición o el establecimiento de las obligaciones o medidas, previstas en el citado artículo 31.2, se sitúa en el ámbito de las competencias del Estado, a través de su potestad reglamentaria, articulada mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros.

A mayor abundamiento, tal imposición reglamentaria de notificación del traslado igualmente se opondría al artículo 3.1 del Reglamento (CE ) 1013/2006, del que tampoco puede deducirse la cobertura precisa.

Obvio es que el artículo 25.3 no se ubica sistemáticamente dentro del Título IV de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados , pero lo que no ofrece duda es que la discutida obligación de notificación previa, reglamentariamente exigida en el artículo 42.1.c) del Reglamento impugnado, es una obligación o medida que se impone -según el precepto indica- a "todos los residuos sujetos al principio de responsabilidad del productor del producto en los términos establecidos en el Título IV" ; términos, entre los que no se encuentra tal notificación, sólo susceptible de ser impuesta por el Estado a través de la potestad reglamentaria de su Administración, y formalizada mediante real decreto del Consejo de Ministros.

Se cuestiona por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, en el mismo motivo segundo de casación, que la Sala de instancia no haya declarado nulos los artículos 42.2 y 3 y 65.2.b) del Reglamento de Residuos de Andalucía , a pesar de que el primero infringe los artículos 9 y 25 (apartados 4 , 5 y 6) de la Ley de Residuos de Suelos Contaminados ; así como los artículos 11 y 12 del Reglamento (CE ) 1013/2006, y la jurisprudencia que cita del Tribunal Supremo (Sentencia de fecha 30 de octubre de 2012 ) y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de fechas de 23 de mayo de 2000, C-209/98 , y 16 de diciembre de 2004, C-277/02 ).

Los dos apartados (2 y 3) del precepto (artículo 42 del Reglamento de Residuos de Andalucía ) impugnado en la instancia establecen, respectivamente, las causas para oponerse a la salida o a la entrada de residuos en Andalucía, mas, según se impugnaba, tales causas de oposición se recogían, en los apartados impugnados, sin tomar en consideración el concreto motivo, causa o finalidad de la entrada o salida pretendida; esto es, sin distinguir entre los destinados a la valorización de los residuos y los destinados a su eliminación. Pues bien, tal regulación reglamentaria se consideraba opuesta al artículo 25, apartados 4 y 5, de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados , que se remite -concretando las correspondientes causas de oposición a la entrada o salida- a lo específicamente dispuesto en determinados apartados de los artículos 11 (eliminación) y 12 (valorización) del Reglamento (CE ) 1013/2006. Señalaba la recurrente que con la supresión de la diferenciación de tratamiento, legal y comunitariamente establecido -según su destino fuera la valorización o eliminación-, se estaba imponiendo, a todos los residuos, una limitación de traslado y una imposición del principio de proximidad en la gestión de residuos, previsto para los destinados a su eliminación, pero no para los que contaban con el destino de su valorización.

La sentencia de instancia -no sin dudas- rechazó la impugnación por considerar que se estaba ante un problema de técnica legislativa, pues, por una parte, nada impedía que la norma autonómica -al regular las causas de oposición al traslado (salida o entrada) de residuos a o desde Andalucía- estableciera tal criterio, y, por otra parte, ello no era obstáculo a que la norma estatal o comunitaria los clasifique en función del destino, causa o finalidad del traslado de los residuos. Igualmente, expone la sentencia el carácter abierto de los motivos de oposición previstos en los artículos 11 y 12 del Reglamento (CE ) 1013/2006. No obstante, la sentencia advierte del sentido de esta norma (esto es, distinguiendo entre los supuestos de eliminación y los de valorización) y, por ello, apela a la necesidad de proceder con claridad y motivación -en el momento de aplicación de las normas-, pues, según expresa la sentencia de instancia, sólo "una aplicación clara y motivada de las causas de oposición evitará situaciones de inseguridad y con ello eventuales recursos entre los interesados y las administraciones competentes".

Tampoco podemos, sin embargo, compartir el criterio de la Sala de instancia, y, por ello, debemos proceder a la anulación de los apartados 2 y 3 del artículo 42 del Reglamento de Residuos de Andalucía . Tenemos que distinguir, partiendo de la norma comunitaria ( artículos 11 y 12 del Reglamento 1013/2006 ), filtrada por la estatal (artículo 25. 4 y 5), dos supuestos diferentes:

1. Para los supuestos de residuos destinados a eliminación, las causas de oposición al traslado serían las previstas en los apartados b), g), h) e i) del artículo 11 del Reglamento comunitario.

2. Para los supuestos de valorización, las causas de oposición serían las previstas en los apartados a ), b ) y k) del artículo 12 del mismo Reglamento, más los dos supuestos contemplados (sólo para la entrada de residuos) en el párrafo 2º del artículo 25.5 de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados .

Pues bien, si contrastamos el criterio legal y comunitario -que, se insiste, fundamenta las causas de oposición a los traslados de residuos en función del destino o finalidad del traslado de los mismos- con las normas autonómicas reglamentarias impugnadas, con evidencia se deduce que, al realizar éstas otro planteamiento distinto -esto es, estableciendo las causas sólo en función de la entrada o salida- extiende, de hecho, las causas de oposición exclusivas para los traslados para eliminación a los traslados de residuos destinados a valorización, excediéndose de los límites estatal y comunitario establecidos, basados, justamente, en tal diferenciación; o, dicho de otro modo, el reglamento autonómico "crea", por la insuficiente vía reglamentaria, causas de oposición para los traslados de residuos con destino a su valorización no previstos en las citadas normas estatal y comunitaria, alterando el sentido de las normas superiores. Pese al intento de la Administración andaluza de pretender incardinar las causas de oposición previstas en las normas impugnadas -en función de que se trate de una entrada o una salida- en los diferentes supuestos de oposición previstos en el Reglamento comunitario, sin embargo, tal intento no consigue particularizar o conectar dichas causas con las previstas en la norma europea, en función del destino previsto para los residuos, bien valorización, bien eliminación. Las propias dudas de la Sala de instancia, "advirtiendo" de la situación creada y "apelando" a la prudencia aplicativa de los preceptos es bien significativa al respecto.

No podemos considerarlo así, y, en consecuencia, el motivo debe prosperar, y, casando la sentencia en el particular concernido, debemos declarar nulo el artículo 42, apartados 2 y 3, del Reglamento de Residuos de Andalucía , dada la extralimitación que contiene en relación con las causas de oposición al traslado de residuos.

En el mismo motivo se sostiene que el Tribunal a quo ha vulnerado la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados, al considerar ajustados a derecho los artículos 64.3.a ), 65.2.a ) y 65.2.b) del Reglamento de Residuos de Andalucía .

En cuanto al artículo 65.2.b) del Reglamento de Residuos de Andalucía , la Sala sentenciadora ha declarado nula la expresión "todos" del precepto, mientras que la misma Sala de instancia ha declarado también nulo en su sentencia de fecha 26 de marzo de 2015 (recurso nº 361/2012 ) el inciso final del mismo precepto, y nosotros en sentencias de esta misma fecha, dictadas en los recursos de casación números 1793/2015 y 1885/2015 , sostenidos por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, hemos expresado que tal declaración de nulidad es ajustada a derecho porque los traslados de residuos destinados a la eliminación, así como los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización, deberán llevarse a cabo teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad, de manera que la Ley 22/2011 restringe la potestad de las Comunidades Autónomas para establecer limitaciones al libre traslado de residuos entre territorios de diferentes Comunidades Autónomas únicamente para los residuos destinados a la eliminación, cualquiera que fuese su naturaleza, y para los residuos domésticos mezclados, es decir los no provenientes de recogida selectiva, destinados a la valorización, que se sujetarán en todo caso a los principios de autosuficiencia y proximidad. Estos residuos deberán, pues, eliminarse o valorizarse en el territorio de la Comunidad Autónoma en que se generen siempre que existan instalaciones habilitadas para ello, y, de no existir, en los territorios de las Comunidades Autónomas más cercanas al lugar de generación de los residuos.

El resto de los residuos podrán ser eliminados o tratados en Comunidad Autónoma distinta a la de su procedencia, siempre sujetos al régimen de intervención administrativa previsto en la propia Ley 22/2011.

En conclusión, el principio de proximidad es uno de los principios que gobierna la gestión de los residuos y está directamente relacionado con el principio de corrección de la contaminación en su origen, si bien este principio debe compatibilizarse, en determinados casos, con la prioridad de la valorización como forma de gestión, a cuya finalidad el ordenamiento jurídico establece que el principio de proximidad no se aplica a los residuos destinados a la valorización distintos de los residuos mezclados procedentes de los hogares.

En definitiva, la estimación del motivo de casación, en cuanto impugna la decisión del Tribunal territorial, es coherente con la nulidad radical, que acabamos de declarar de lo establecido en el artículo 42.2 y 3 del propio Reglamento de Residuos de Andalucía recurrido por contravenir lo establecido en los artículos 9 y 25, apartados 4 , 5 y 6, de la Ley 22/2011, de 28 de julio , pues, como apunta la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, estos preceptos del Reglamento implican una limitación no justificada al traslado de residuos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de modo que el motivo de casación debe prosperar en cuanto sostiene la nulidad radical del artículo 65.2.b) del Reglamento impugnado.

Por lo que respecta al artículo 65.2.a) del Reglamento de Residuos de Andalucía , la Sala de instancia desestimó la impugnación del mismo formulada por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente al entender dicha Sala que el referido precepto es acorde con lo establecido por la Ley 22/2011, por cuanto esta Ley ampara la asunción del coste efectivo de la recogida de los residuos cuando procedan de cualquiera de los sistemas previstos, así como que no impide, antes al contrario contempla, que las contribuciones se hagan por los miembros al sistema en función de la cantidad de productos puestos en el mercado.

La representación procesal de la mercantil recurrente considera, por el contrario, que dicho precepto, al igual que el contenido en el artículo 64.3.a) del Reglamento de Residuos de Andalucía , conculcan lo establecido en los artículos 10.2 de la Ley 11/1997 , de envases y residuos, y los artículos 32.5 y 31, apartados 2 y 3, de la Ley 22/2011 .

Conforme al artículo 10.2 de la citada Ley 11/1997 , esa contribución sólo alcanza a los costes adicionales y no a los costes efectivos o totales, cuyo Reglamento de desarrollo por Real Decreto 782/1998 determina lo que debe entenderse por costes adicionales , que no incluye los conceptos de recogida puerta a puerta o cualquier otro sistema que se disponga al efecto, sino que en el cálculo de dicho coste adicional se incluirá el importe de la amortización y de la carga financiera de las inversiones en material móvil y en infraestructuras de los centros de separación y clasificación, así como los gastos de recogida y transporte y los costes de gestión.

Además, conforme a lo establecido en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011 , la medida en cuestión, como derivada de la responsabilidad ampliada del productor del producto, sólo puede llevarse a cabo mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros, quien ha de tener en cuenta una serie de factores y circunstancias enumerados en el propio precepto, razones todas por las que este motivo de casación debe prosperar porque, contrariamente a lo declarado por el Tribunal a quo , el precepto contenido en el artículo 65.2.a) del Reglamento de Residuos de Andalucía es contrario a los preceptos legales citados, en relación con los artículos 31.2 y 32.5 de la misma Ley 22/2011, de 28 de julio , y, por consiguiente, nulo de pleno derecho, no así el artículo 64.3.a) del citado Reglamento, de manera que dicho motivo de casación, en cuanto a este precepto, es desestimable.

En el apartado cuarto del mismo motivo segundo de casación se afirma que la Sala a quo , al haber declarado conforme a derecho lo dispuesto en el artículo 65.2, párrafo primero, del Reglamento de Residuos de Andalucía , ha infringido lo dispuesto en los artículos 31.3 , 32.3 y 32.5, apartados b), g ) y h), así como el apartado 5 del Anexo X de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados .

En la instancia se impugnó la legalidad del párrafo primero o inicial del artículo 65.2. En el artículo 65 se regula la denominada "Financiación de los sistemas colectivos", la cual, según se expresa en el apartado 1 del precepto, se llevará a cabo "a través de las aportaciones periódicas que sufragarán las personas fabricantes, importadoras, adquirentes intracomunitarias quienes pongan por primera vez en el mercado productos que se conviertan en residuos y, cuando proceda, las personas o entidades distribuidoras adheridas al sistema".

En el apartado 2, que es el impugnado, se señala cuál es el mecanismo de determinación de las cuotas correspondientes a cada obligado para satisfacer el citado "coste efectivo", esto es, mediante un "acuerdo sobre las cuotas a aportar por los miembros del sistema en su ámbito territorial". Pues bien, lo que el precepto establece, para cuando dicho acuerdo no se consiga en Andalucía, es un sistema subsidiario consistente en que las "cuotas ... se fijarán ... en función de la cantidad de productos efectivamente puestos en el mercado por los mismos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en función de los costes previstos para conseguir los objetivos establecidos en este Reglamento".

En la instancia dicho sistema fue considerado por la recurrente una intromisión en la organización de los sistemas de gestión. Sin embargo, la sentencia de instancia rechaza la impugnación con apoyo en lo establecido en el artículo 32.5.g ) y h) de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, así como en el Anexo X, apartado 5, de la misma Ley , por considerar que el "sistema subsidiario", establecido por el Reglamento de Residuos de Andalucía en el precepto y apartado impugnado, como tal "sistema residual para el caso de desacuerdo entre los propios miembros de cada sistema", resulta similar al establecido en la mencionada Ley de Residuos y Suelos Contaminados y el propio Reglamento impugnado para la contribución a los sistemas públicos de gestión.

Es cierto que la Ley de Residuos y Suelos Contaminados no establece tal sistema subsidiario de determinación del coste de aportaciones para satisfacer el coste efectivo del sistema, tratándose, pues, de un sistema de introducción reglamentaria; sin embargo, tal establecimiento no es contrario a los preceptos legales que se citan como contraste de legalidad.

Como antes expusimos, el artículo 31 de la repetida Ley de Residuos y Suelos Contaminados regula, como consecuencia de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor del producto -y para alcanzar las finalidades previstas en el precepto-, en su apartado 2, la imposición de una serie de medidas u obligaciones a los citados productores, añadiéndose en apartado 3 siguiente que "el establecimiento de estas medidas se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros ...". Ocurre, sin embargo, que el artículo siguiente (32 de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados) -que regula la "Gestión de residuos en el marco de la responsabilidad ampliada del productor del producto"-, dispone, en su apartado 5, las obligaciones a que se someten los sistemas individuales y colectivos de gestión.

No se trata de la vulneración del principio de legalidad, por cuanto la norma de referencia (32.5 Ley de Residuos y Suelos Contaminados) tiene rango de ley y constituye el marco específico regulador de las obligaciones de los sistemas de gestión indicados. Pues bien, el sistema subsidiario establecido reglamentariamente puede situarse, sin estridencias jurídicas, en dicho marco legal, sin afectar a los dos apartados del mismo que se dicen vulnerados por la recurrente: De una parte, no supera el coste de las obligaciones efectivas (apartado g), por cuanto el sistema establecido mediante la intervención administrativa de la Junta de Andalucía se limita a la distribución del montante sin excederse del mismo. De otra parte, el montante total distribuido por esta vía alternativa, obvio es que debe cubrir en todo las obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada del productor (apartado h). Por último, la apelación de la recurrente a la ruptura del principio de autonomía financiera, distorsionando el sistema legal básico, carece de consistencia alguna en el ámbito de legalidad en el que nos situamos.

Por ello, tampoco tiene incidencia la exigencia de un Real Decreto del Consejo de Ministros, cual norma básica estatal para el establecimiento del sistema discutido, pues la norma estatal de referencia (32.5 Ley de Residuos y Suelos Contaminados) ya cumple esa misión con suficiencia habilitadora para la actuación reglamentaria discutida.

El motivo, pues, no puede prosperar.

En el motivo de casación 2.5 se denuncia infracción del artículo 32.3 de la Ley 22/2011 y del artículo 5 de la Ley 17/2009 , sobre el libre acceso a las actividades del servicio y su ejercicio, y ello por entender que el artículo 69.2 del Decreto impugnado constituye un supuesto específico y proscrito de necesidad de la modificación de la autorización.

El artículo 69, después de señalar que la autorización será susceptible de modificación cuando concurran circunstancias sobrevenidas que así lo requieran, o se produzcan cambios vigentes en el momento de su concesión y que ampararon su nombramiento, establece en su apartado 2 que también será motivo de modificación de la autorización " el cambio de las instalaciones de destino autorizadas que el tratamiento de los residuos gestionados por los sistemas de gestión, que deberá contar con la correspondiente autorización, para lo cual el sistema colectivo de gestión dirigirá solicitud a la Dirección General competente en materia de residuos ".

La parte recurrente impugnó en la instancia este precepto por entender en esencia que, aunque encubierta bajo la apariencia de un supuesto de modificación de la autorización otorgada a los sistemas colectivos, lo que en realidad establece es la exigencia de una nueva autorización por el solo hecho de que se cambie de gestor de residuos autorizados como consecuencia de una nueva adjudicación en pública concurrencia; fundamentación que mantiene en el presente motivo de casación, pese a la argumentación de la sentencia recurrida, que consideramos acertada.

En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 22/2011, de 28 de julio , los sistemas colectivos deben solicitar una autorización previa al inicio de su actividad, en los términos contenidos en su Anexo X, entre los que figura, en el que ahora interesa, los vínculos o acuerdos que establezcan " con las entidades o empresas con quienes acuerden o contraten para la gestión de los residuos en cumplimiento de las obligaciones que se les atribuyan ", lo que se recoge, de un lado, en el artículo 67.c) 2º del Reglamento ahora cuestionado, que exige como requisito esencial para la correspondiente autorización " la ubicación de las instalaciones previstas para el almacenamiento y la gestión ", y de otro, en el artículo 68.1.d), en cuanto determina que la resolución de la autorización deberá incluir " la relación de las instalaciones de tratamiento autorizadas a operar con el sistema a partir de la propuesta de éste, para lo que se tendrán en cuenta las mejores técnicas disponibles".

Así las cosas, es decir, consideradas las instalaciones de destino para el tratamiento de los residuos gestionados por los sistemas de gestión como un elemento esencial de la autorización, la exigencia de adecuación de ésta a la nueva situación derivada del cambio de aquéllas no trasciende el ámbito de la mera modificación de la autorización inicial.

En definitiva, como señala la sentencia de esta Sala de 13 de abril de 2016 -recurso de casación 4078/2014 -, la Ley 22/2011, de 28 de julio, establece las obligaciones a las que, mediante el correspondiente desarrollo reglamentario, pueden quedar sometidos los productores, tanto en la fase de diseño y producción de productos como durante la gestión de los residuos que deriven de su uso, en los términos establecidos en sus artículos 31 y 32, así como, en su caso, en el Anexo X, razones todas por las que este motivo de casación no puede prosperar.

En el apartado sexto del motivo segundo, se aduce que el Tribunal de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados , así como el artículo 15 del Real Decreto 782/1998 , por el que se aprueba el Reglamento de Envases y Residuos de Envases, al haber declarado aquél ajustado a derecho el artículo 71.1 del Reglamento de Residuos de Andalucía .

En este motivo se cuestiona que se amplíe la responsabilidad del productor en lo relativo a la obligación de facilitar determinada información, que la entidad mercantil recurrente entiende que no le corresponde proporcionar.

La sentencia recurrida se limita a decir que dichas obligaciones guardan relación con la actividad de los sistemas de gestión " con lo que más allá que la aplicación de éste artículo a determinados casos pueda resultar inexigible a los sistemas colectivos, no se aprecia ilegalidad alguna ".

Sucede, sin embargo, que como hemos dicho al examinar el motivo anterior, la Ley 22/2011, de 28 de julio, delimita el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor del productor, estableciendo las obligaciones a las que, mediante el correspondiente desarrollo reglamentario, pueden quedar sometidos los productores, no sólo en la fase del diseño y producción del producto, sino también en la gestión de los residuos que derivan de su uso.

En este sentido, el artículo 31 de la referida Ley, después de señalar qué se entiende por productor del producto y de especificar las obligaciones que, en aplicación de su responsabilidad ampliada, le puedan corresponder, entre las que figuran la del suministro de la información ahora cuestionada, dispone en su apartado 3 que el establecimiento de éstas medidas se llevará a cabo " mediante el real decreto aprobado por el Consejo de Ministros ", teniendo en cuenta las consideraciones que en el mismo se establecen. Pues bien, dicha regulación específica no ha tenido lugar.

Procede, pues, la estimación de este motivo de casación con la consiguiente declaración de nulidad del artículo 71.1 del Reglamento de Residuos impugnado.

En el apartado séptimo del segundo motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelo Contaminados , por declarar conformes a derecho los artículos 72, apartados 2 y 4 y 73.2 del Reglamento de Residuos de Andalucía .

En estos preceptos, el indicado Reglamento contempla dos supuestos de arbitraje obligatorio para los casos en que no se suscriban convenios de colaboración entre los sistemas colectivos y las Administraciones competentes -Comunidad Autónoma y Entes locales, respectivamente-, lo que, a juicio de la entidad recurrente, no puede contemplarse en una norma de rango reglamentario de forma autónoma y sin contar con la preceptiva habilitación legal; con la peculiaridad, en el primer supuesto, de que la resolución del desacuerdo que pudiera existir correspondería a la Comunidad Autónoma, es decir, a una de las partes negociadoras del Convenio.

Asimismo en éste mismo motivo se considera que el plazo de seis meses establecido en el artículo 72.2 para suscribir los convenios de colaboración coloca a los sistemas colectivos ante una situación de auténtica indefensión, ya que se verán disminuidos en su capacidad de negociación, al configurarse los convenios de colaboración no con un carácter convencional -derivado del acuerdo entre las pares-, sino con un efecto imperativo, dada la posición de privilegio en que se sitúan las Administraciones en el proceso de negociación del convenio.

La sentencia impugnada, partiendo de la base de que la entidad recurrente no discute la necesidad de los referidos convenios de colaboración, considera que el hecho de que tengan que suscribirse en un plazo determinado para que comience su vigencia, y que, a falta de los mismos, sea necesario que la Administración competente, con base en las potestades de control que corresponda, pueda fijar unas condiciones mínimas, " no parece que altere el régimen competencial previsto en la Ley desarrollada en el reglamento ".

La solución a la cuestión planteada no difiere de la señalada en el fundamento anterior, ya que la Junta de Andalucía no dispone de la competencia que la sentencia le asigna, pues, como ya hemos visto, la correspondiente regulación requiere seguir el cauce normativo exigido en el tan citado artículo 31.3 de la Ley 22/2011 , esto es, un Real Decreto aprobado por Consejo de Ministros, toda vez que entre los aspectos que debe contener la resolución a dictar por la Consejería de Medio Ambiente figuran, según el citado artículo 72.4.b), las "obligaciones y condiciones a cumplir por las partes, incluyendo las referidas a la prestación del servicio, las económicas, las informativas y los objetivos a alcanzar".

Por otra parte, no está de más señalar, en relación con la fijación de un plazo no especialmente largo para suscribir los Convenios Marco de colaboración con la Comunidad Autónoma, que tal determinación coloca a los sistemas colectivos ante una situación de indefensión, ya que, como indica la entidad recurrente, "se verán disminuidos en su capacidad de negociación ante las consecuencias que tendría para ellas la no suscripción de los referidos convenios... (pues) ... una negociación que no surge de la igualdad de las partes no es una negociación".

Procede, por consiguiente, la estimación de este motivo de casación por ser radicalmente nulos los artículos 72, apartados 2 y 4 , y 73.2 del Reglamento de Residuos de Andalucía .

Prosigue la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, en el apartado octavo del motivo segundo de casación, sosteniendo que la Sala sentenciadora ha infringido lo establecido en el artículo 31.3 de la Ley 22/2011, de Residuos y Suelos Contaminados , al haber declarado conforme a derecho lo establecido en el artículo 77 del Reglamento de Residuos de Andalucía .

El citado artículo 77 recoge el principio de subsidiariedad, estableciendo los supuestos en los que la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Andalucía pueda actuar subsidiariamente, con cargo a los sistemas de gestión o a las personas o entidades productoras, al amparo de lo previsto en el artículo 98 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Sucede que si bien dicho artículo figura como impugnado en la demanda y en la suplica de la misma, en la que incluso se transcribe su texto, sin embargo no se formulan alegaciones acerca de su concreta impugnación.

Por ello, la sentencia se limita a declarar, en el último párrafo del fundamento jurídico quinto, que « Por último, en cuanto al artículo 77, referido a la subsidiariedad, si bien se indica el mismo como impugnado en base a la infracción de los artículos 96 y 98 de la ley 30/92 , la demanda no desarrolla luego motivo alguno de infracción, si no es en dificultades prácticas para que el precepto despliegue su eficacia que no tiene trascendencia o repercusión en orden a su legalidad por lo que debe ser desestimada la pretensión a él referida » .

En consecuencia, debemos rechazar el presente motivo de casación, ya que ni siquiera se cuestionan las razones tenidas en cuenta por la Sala de instancia para adoptar su decisión.

Por último, la representación procesal de la entidad mercantil recurrente denuncia que el Tribunal sentenciador no haya declarado contrarios a derecho y radicalmente nulos los artículos 49 y 70.1 del Reglamento de Residuos de Andalucía , a pesar de que éstos contradicen y se apartan de lo establecido en los artículos 22 y 31.3 de la Ley 22/2011 , al marcar aquellos preceptos objetivos de gestión en materia de residuos de forma independiente a lo que se establece en el artículo 22 de la citada Ley 22/2011 .

Del artículo 49.2 del citado Reglamento, la Sala de instancia ha declarado nulo el apartado g) del mismo, mientras que considera ajustadas a derecho el resto de las determinaciones que en ese precepto se contienen.

La representación procesal de la recurrente insiste en que tanto el contenido del artículo 49 como el del artículo 70.1 del Reglamento, cuyo enjuiciamiento revisamos en casación, son contrarios a derecho en cuanto imponen a los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor el cumplimiento de objetivos ecológicos de prevención, reciclado y valorización, especialmente en lo que se refiere al cumplimiento de dicho objetivos en un ámbito autonómico, provincial y local, al igual que es contraria a derecho la previsión contenida en el apartado 1 del artículo 49 del Reglamento en cuestión, que contempla que las administraciones locales podrán regular la adopción del cumplimiento de estos objetivos en su ámbito territorial.

Este motivo de casación también debe ser estimado porque en una norma autonómica se imponen a los sistemas de gestión de responsabilidad ampliada del productor la exigencia de cumplimiento de objetivos en el ámbito autonómico, provincial y local, sin que tal previsión conste en la norma básica, concretamente en el capítulo II de la Ley 22/2011, de 28 de julio, ni se haya adoptado mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros, como exige el artículo 31.3 de esta misma Ley.

En el título IV de la Ley 22/2011, de 28 de julio, se regula la responsabilidad ampliada del productor del producto, y el artículo 32.5.b ), incluido en dicho título, contempla la « Gestión de residuos en el marco de la responsabilidad ampliada de productor del producto », disponiendo que « Los sistemas individuales y colectivos estarán obligados a: a)-----, b) Organizar la recogida en todo el territorio estatal de todos los residuos generados por los productos que han puesto en el mercado.... », de modo que su obligación de cumplimiento de objetivos tiene ámbito estatal, y, en consecuencia, a una norma autonómica no le es dable establecer objetivos en ámbitos territoriales inferiores al tratarse de obligaciones referidas a la responsabilidad ampliada del productor.

La ilegalidad de lo establecido en el apartado 1 del artículo 49 del Reglamento de Residuos de Andalucía se corrobora porque, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 y 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , existe una reserva de ley respecto de las competencias de los entes locales, que las ejercerán en el marco de lo previsto en las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que un Reglamento carece de rango para habilitar a la Administración local a fin de regular en su ámbito territorial los objetivos de gestión de residuos establecidos en la Sección 2ª del Capítulo II de la Ley 22/2011, de 28 de julio, razones todas por las que este motivo de casación, según hemos anticipado, debe prosperar porque tanto el artículo 49 como el 70.1 del Reglamento de Residuos de Andalucía , aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 22 de marzo, son contrarios a derecho.

Concluido el análisis de los motivos de casación invocados por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, continuamos con el examen de los esgrimidos por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

En el primero se plantea, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , la defectuosa motivación de la sentencia con infracción, por tanto, de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

El propio motivo de casación resulta contradictorio porque, al articularlo, se viene a admitir que la sentencia está motivada, aunque se afirma que esa motivación resulta contradictoria, cuando lo cierto es que la Sala de instancia ha declarado nulo el apartado g) del artículo 49 del Reglamento de Residuos de Andalucía porque la regulación de la "senda" relativa al incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva no se ajusta a lo establecido en el ordenamiento aplicable, y la prueba más evidente de que la Sala de instancia justifica la declaración de nulidad del artículo 49.g) del Reglamento de Residuos de Andalucía es que la propia Administración autonómica recurrente, en el segundo motivo de casación que alega, expresa las razones por las que, a su juicio, la indicada decisión no es ajustada a derecho, por lo que este primer motivo de casación debe decaer.

En el segundo motivo de casación, la Letrada de la Junta de Andalucía sostiene que el Tribunal de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 7 de la de la Directiva 2012/17/CEE así como con el artículo 9 del Real Decreto 208/05 y el Plan Nacional de Investigación de Residuos aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008. Según la Administración recurrente, « la sentencia incurre en una indebida aplicación tanto de lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva 2012/17/UE , así como del artículo 9 del Real 208/05 y del PNIR aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, normas estas en las que se recoge la misma senda cuya cobertura y razonabilidad cuestiona la sentencia de instancia ».

Hemos de empezar por señalar que el precepto reglamentario impugnado fija un objetivo mínimo de 4 kilogramos/habitante/año para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, procedentes de hogares particulares hasta el 31 de diciembre de 2015 y luego por tramos temporales, (senda), se van modificando dichos objetivos.

Según el Fundamento de Derecho segundo de la sentencia recurrida:

Se alega por la demandada que no se trata de objetivos que se creen ex novo en el RRA, el cual se ha limitado a recoger los objetivos ya plasmados y vigentes. Nada al respecto se contiene en el Decreto 397/2010, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Director Territorial de Residuos No Peligrosos de Andalucía 2010-2019. Tampoco en ese otro invocado Decreto 7/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Plan de Prevención y Gestión de Residuos Peligrosos de Andalucía 2012-2020. Ciertamente, el mínimo de 4 kilogramos/habitante/año para los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares ya está establecido en el art. 9 del Real Decreto de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos . Igualmente, en el invocado Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008-2015 (PNIR) se expresa que "con el Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos, se incorporaron a la normativa interna española los contenidos de las directivas europeas recogidas en el Apéndice I de este plan. El objetivo de recogida selectiva que debe cumplir España como estado miembro de la Unión Europea, es de 4 Kg. por habitante y año de residuos de los aparatos eléctricos y electrónicos".

Ahora bien, el problema estriba en la determinación del incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva de RAEE "según" la senda que se fija en dicho apartado g) del referido art. 49; "senda" que comienza con un primer plazo hasta diciembre de 2015 y termina con un objetivo a cumplir a partir de enero de 2018. Se afirma por la Administración que "encontramos" que dicho precepto responde a la Directiva 2012/19/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 4 de junio de 2012, pero esto es demostración de que no se trata de ninguna transposición de la misma, además de por las razones expresadas por la parte recurrente, porque el RRA es anterior (marzo 2012). Por lo demás, lo que dicha Directiva expone en su artículo 7, relativo al "índice de recogida", es que "hasta el 31 de diciembre de 2015 seguirá aplicándose un índice de recogida separada de un promedio de al menos 4 kilos por habitante y año de RAEE procedentes de hogares particulares, o la misma cantidad de peso del mencionado RAEE recogido en promedio en dicho Estado miembro en los tres años precedentes, optándose por la cantidad mayor", que "a partir de 2016, el índice mínimo de recogida será del 45 %, calculado sobre la base del peso total del repetido RAEE recogidos de acuerdo con los artículos 5 y 6 en un año determinado en el Estado miembro correspondiente, expresado como porcentaje del peso medio de AEE introducidos en el mercado en ese Estado miembro en los tres años precedentes", y que "a partir de 2019, el índice de recogida mínimo que deberá alcanzarse anualmente será del 65 % del peso medio de los aparatos eléctricos y electrónicos introducidos en el mercado en el Estado miembro de que se trate en los tres años precedentes, o, alternativamente, del 85 % de los RAEE generados en el territorio de dicho Estado miembro".

Por consiguiente, la regulación de la "senda" relativa al incremento sostenido de la ratio de recogida selectiva fijado en el apartado g) del referido artículo 49 del RAEE ha sido anulado» (sic).

En cuanto al fondo del asunto, lo que sostiene la sentencia de instancia, con acierto a juicio de esta Sala, es que el primer tramo del artículo 49.g) del Reglamento de Residuos de Andalucía coincide con el objetivo de cuatro/kilogramos/habitante/año de recogida de aparatos eléctricos y electrónicos previsto en el artículo 9 del Real Decreto de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos de 2005 , no obstante, el resto de tramos de la senda, esto es, desde el 31 de diciembre de 2015, no se encuentran amparados ni por el artículo 9 del de 2005 mencionado Real Decreto de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos , ni por la Directiva Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos de 2012 ni tampoco por el Plan Nacional Integrado de Residuos.

Por parte de la Junta de Andalucía se afirma, bien es cierto que sin otros razonamientos, que « en contra de lo que mantiene la sentencia de instancia el precepto cuenta con suficiente cobertura y no puede fundarse su anulación en un pretendido carácter arbitrario de las determinaciones que en el mismo se contienen, Toda vez que el precepto se ha limitado a reproducir los objetivos y la senda ya prevista tanto en la norma estatal como en el Plan nacional en vigor, que su vez resultaba plenamente coincidente con la contenida en la Directiva que se aprueba en ese mismo año, pero cuyas determinaciones ya hablan sido contempladas con anterioridad en el repetido PNIR ».

Lo cierto es que el precepto cuestionado no puede encontrar su sustento en la Directiva comunitaria, inexistente al tiempo de aprobación, ni en el Plan Nacional de Residuos, dado que en el mismo no se contiene referencia alguna a los tramos temporales (senda) que recoge el Reglamento impugnado.

A mayor abundamiento, la tesis de la ilegalidad, se ve reforzada por la aprobación posterior del Real Decreto de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos de 2015, que fija unos objetivos para el período transitorio 2016 a 2018 (Disposición Transitoria Cuarta ), y si bien dichos objetivos se calculan en función de los aparatos eléctricos y electrónicos introducidos en el mercado en los tres años precedentes, tampoco coinciden con los previstos en el Reglamento andaluz.

Como motivo tercero y al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la representación procesal de la Administración autonómica recurrente denuncia que la sentencia recurrida incurre en una defectuosa motivación e incongruencia interna contraria al artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Se asegura en este motivo que « La sentencia de instancia analiza la impugnación de artículo 65.2 b) en su fundamento de derecho tercero, reproduciendo el contenido de la sentencia dictada en otro recurso. Si bien, en su pronunciamiento, adolece de una falta clara de motivación suficiente que permita conocer los motivos concretos en base a los cuales se considera ilegal el precepto en el inciso que se anula ».

El motivo debe ser rechazado. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (fundamento jurídico tercero de la Sentencia) anula el citado precepto al considerar contrario a la normativa básica aplicar el principio de proximidad a todos los residuos sin tener en consideración las características concretas de los residuos y su destino.

Basta una mera lectura del citado fundamento para observar los términos de la anulación y que se argumenta de una manera clara, sin contradicción alguna, las razones fundadas en derecho de dicha anulación: la infracción de la normativa básica y, en concreto, la infracción de los artículos 9 y 25 de la Ley de Residuos y Suelos Contaminados de 2011 .

Se denuncia en el cuarto motivo de casación la infracción por la Sala de instancia del artículo 62.2 de la ley 30/92 de 26 de noviembre , en relación con una indebida aplicación de los artículos 9 y 25, apartados 3 , 4 y 5, de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados , y del artículo 3 del Código civil , así como de la jurisprudencia comunitaria aplicable en la materia.

A la hora de resolver este motivo, debemos partir de que el artículo 65.2.b) dispone que: « La correcta gestión medioambiental de todos los residuos, que se hará en instalaciones autorizadas aplicando los principios de proximidad, mejor técnica disponible y de jerarquía de gestión. En igualdad de condiciones técnicas, los residuos se gestionarán en las instalaciones más próximas al lugar de producción cuando del traslado se deriven riesgos para la salud humana y el medio ambiente, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad, en relación con la exigencia imperativa de protección de dichos valores y el correcto funcionamiento del mercado interior ».

Por su parte, el artículo 97.2 del Reglamento de Residuos de Andalucía vuelve a incluir la referencia a que, en igualdad de condiciones, los residuos deben gestionarse en las instalaciones más próximas.

A este respecto, resulta importante destacar que la ley estatal 22/2011 establece que los traslados de residuos destinados a la eliminación, así como los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización, deberán llevarse a cabo teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad. En otras palabras: la nueva Ley restringe la facultad de las Comunidades Autónomas para poner limitaciones al libre traslado de residuos entre ellas, únicamente para los residuos destinados a la eliminación (cualquiera que sea su naturaleza) y para los residuos domésticos mezclados (es decir, los no provenientes de recogida selectiva) destinados a la valorización, que se sujetarán en todo caso a los citados principios de autosuficiencia y proximidad. Ello quiere decir que esos flujos de residuos deberán necesariamente eliminarse o valorizarse, según sea el caso, en el territorio de la Comunidad Autónoma donde se generen, siempre que existan instalaciones habilitadas para ello. Si no fuera así, en aquellas instalaciones existentes en otras Comunidades Autónomas que geográficamente se encuentren más próximas al lugar de generación de los residuos. Los demás flujos de residuos podrán ser eliminados o tratados en Comunidad Autónoma distinta a la de su procedencia, siempre sujetos al régimen de intervención administrativa previsto en la propia Ley.

En definitiva, el principio de proximidad es uno de los principios que gobierna la gestión de los residuos y está directamente relacionado con el principio de corrección de la contaminación en su origen. Aunque este principio debe compatibilizarse en determinados casos con la prioridad de la valorización como vía de gestión. Para fomentar la valorización de los residuos, la normativa vigente establece que el principio de proximidad no se aplica a los residuos destinados a valorización distintos de los residuos mezclados procedentes de los hogares.

En este sentido es ilustrativa la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2013 dictada en el asunto C-292/12 , que trae causa de una petición de decisión prejudicial que se presentó en el marco de un litigo entre una empresa y un municipio de Estonia como consecuencia de las cláusulas de un pliego de condiciones de contratación administrativa aprobado por dicho municipio en el marco del procedimiento de adjudicación de una concesión de servicios relativos a la recogida y el transporte de los residuos generados en su término municipal y que, basándose en la normativa vigente, declara: « Así, pues, resulta del análisis de las disposiciones del Reglamento 1013/2006, aplicables a los traslados entre Estados miembros de residuos destinados a la valorización diferentes de los residuos municipales mezclados, que este Reglamento no contempla la posibilidad de que una autoridad nacional adopte una medida de alcance general que tenga por efecto prohibir total o parcialmente el traslado de tales residuos a otros Estados miembros para ser tratados en los mismos ».

En conclusión, el motivo debe desestimarse por cuanto el régimen de los traslados de residuos establecido en la normativa básica estatal pone de manifiesto que, con carácter general, no puede prohibirse el traslado de los residuos ni exigir en todos los supuestos que el tratamiento se lleve a cabo en instalaciones próximas.

En el quinto motivo de casación, la Letrada de la Junta de Andalucía asegura que el Tribunal sentenciador, al declarar nulos los artículos 65.2.c ) y 71.2.c) del Reglamento de Residuos de Andalucía , ha infringido lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al haber interpretado y aplicado indebidamente lo establecido en los artículos 32.5.b ) y 31.2 de la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados .

La sentencia declara nulos esos preceptos por considerar que esta Ley estatal, a través de los preceptos citados ( artículos 31.2 y 32.5 de la Ley 22/11 ), en cuyo desarrollo se dictan los preceptos reglamentarios anulados, impone como obligación de los sistemas de gestión la de realizar una labor informativa, pero que nada establece sobre el deber financiero que imponen los apartados anulados ni prevé que esas obligaciones de información tengan que realizarse necesariamente con la administración autonómica ni en la forma dispuesta por ella.

Según la Administración recurrente, los preceptos declarados nulos tienen su sustento en el artículo 31.2 de la Ley 22/2011 , que recoge que los sistemas de responsabilidad podrán ser obligados, entre otros aspectos, a ofrecer información accesible al público sobre en qué medida el producto es reutilizable y reciclable (letra c) y proporcionar información sobre la puesta en el mercado de productos que con el uso se convierten en residuos y sobre la gestión de estos (letra d), concluyendo que los preceptos anulados de la norma reglamentaria tratan de garantizar la participación activa de todos los sistemas de gestión en la financiación de las campañas de sensibilización e información, preservando así el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la norma legal citada.

En el escrito de oposición se alega que « nada tiene que ver la obligación de informar al público sobre el carácter reutilizable o reciclable de los productos con la obligación de aportar obligatoriamente una cantidad anual para sufragar campañas anuales de información, concienciación ciudadana y sensibilización ambiental, que es lo que se anula ».

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó la petición, anulando los citados preceptos. En concreto, con argumentos que compartimos, el Tribunal se remite a su Sentencia de 27 de febrero de 2015 -dictada en el recurso contencioso-administrativo 364/2012 , que tenía también por objeto un recurso directo frente al Reglamento de Residuos de Andalucía-: « De lo expuesto debemos concluir que más allá de la gestión de los residuos, obligación principal de los sistemas de gestión, también la ley contempla como obligación de los sistemas de gestión la de realizar una labor informativa. Ahora bien, nada impone la ley sobre ese deber financiero que se extrae del apartado impugnado, ni que esas obligaciones de información tengan que realizarse necesariamente con la administración autonómica o en la forma por ella dispuesta. De modo que más allá de los acuerdos de colaboración que puedan concertar, sí debemos acoger en este punto la pretensión anulatoria y declarar la nulidad del artículo 65.2 el apartado c) y del artículo 71. 2.c. ».

El precepto impugnado no recoge la obligación de los Sistemas Colectivos de financiar las campañas de sensibilización, haciendo referencia a la obligación de informar a los consumidores sobre la reutilización o reciclaje del producto que adquieran, así como de informar sobre ciertas cuestiones relativas a la puesta en el mercado de productos.

En suma, contrariamente a lo sostenido por la Administración recurrente, nada tienen que ver las campañas de sensibilización con proporcionar información sobre la reutilización o reciclaje de los productos, o sobre los productos puestos en el mercado, por lo que este quinto motivo de casación debe ser, al igual que los anteriores, desestimado.

En el sexto motivo de casación, la representación procesal de la Administración autonómica recurrente vuelve a utilizar la misma técnica casacional que antes hemos considerado contradictoria, al esgrimir un motivo por defectuosa motivación e incongruencia interna de la sentencia para seguidamente combatir las razones dadas por la Sala sentenciadora para declarar nulo lo dispuesto en el artículo 76 del Reglamento de Residuos de Andalucía .

La evidencia de que la sentencia recurrida está debidamente motivada, sin incurrir en incongruencia interna, la ofrece la propia representación procesal de la Administración recurrente al argumentar en el motivo de casación siguiente las ilegalidades que, a su juicio, cometió el Tribunal de instancia por declarar nulo de pleno derecho el precepto contenido en el citado artículo 76 del Reglamento impugnado.

Las razones que ha dado la Sala de instancia para así proceder, quedaron recogidas, como síntesis de su argumentación, al expresar que « analizando el régimen normativo previsto en materia de residuos en todo su conjunto, concluimos que también en este caso se ha previsto una competencia contraria a derecho. Y a esta conclusión se llega cuando comparamos la previsión del artículo 76 del decreto con el régimen sancionador de la Ley 22/2011 , al que se remite el artículo 137 del decreto », por lo que este sexto motivo de casación tampoco puede prosperar.

Finalmente, en el séptimo y último motivo de casación, la Letrada de la Junta de Andalucía impugna, en el séptimo motivo de casación que esgrime al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , la decisión de la Sala territorial que ha declarado nulo, por ser contrario a derecho, el artículo 76 del Reglamento de Residuos de Andalucía , aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 22 de marzo, y ello por entender que dicha Sala, al así resolver, ha infringido lo establecido en los artículos 3 del Código civil , así como la jurisprudencia que lo interpreta, y 62.2 de la Ley 30/1992 en relación con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , además del precepto ya citado de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 46 y 47 de la Ley 22/2011 , además de los artículos 127 y 129 de la repetida Ley 30/1992 .

La Sala de instancia declaró nulo dicho precepto porque, « aun cuando contempla la potestad revocatoria con naturaleza no sancionadora, y es más, sin perjuicio de la responsabilidad sancionadora en la que se pueda incurrir, mantener este artículo equivaldría tanto como a eludir el principio de tipicidad de sanciones como vertiente del principio de legalidad. Toda vez que permitiría a la administración con base exclusiva en una previsión reglamentaria, extender la medida sancionadora o no de revocación, a supuestos distintos a aquéllos a los que el legislador ha querido limitar esa medida de máxima gravedad y trascendencia. Con el régimen sancionador que de forma taxativa fija la ley, la revocación no podrá extenderse a más supuestos de incumplimientos que los recogidos en la misma ».

No cabe duda que la invocación que se hace en el motivo de casación de los artículos 3 del Código civil , 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , considerándolos conculcados por el Tribunal a quo al llevar a cabo la interpretación que realiza del referido precepto declarado nulo, tiene exclusivamente el objetivo de abrir el recurso de casación, dado que el precepto en cuestión conforma el ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Autónoma, cuya interpretación y aplicación corresponde o compete a dicho Tribunal territorial, y, por ello, hemos de rechazar la pretendida vulneración de los referidos preceptos del ordenamiento jurídico del Estado.

En cuanto a la conculcación de lo establecido en los artículos 46 y 47 de la Ley 22/2011 , basta la lectura de estos preceptos para comprobar la exactitud de lo declarado por la Sala sentenciadora al expresar que la potestad de revocación prevista en el citado artículo 76 del Reglamento de Residuos de Andalucía cabe ejercerla por desaparición de circunstancias sin especificar a las que se refiere, y, en cuanto al supuesto de incumplimiento de obligaciones, no aparece, con esa generalidad, tipificado en los distintos apartados del artículo 46 de la Ley 22/2011 , mientras que si bien la revocación se contempla como sanción entre las enumeradas en el artículo 47 de esta misma Ley , dicha sanción de revocación se reserva para la comisión de determinadas y concretas infracciones muy graves y graves, y no, con carácter general, para casos de incumplimientos graves o muy graves, como se dispone en el precepto declarado nulo por el Tribunal a quo .

Para terminar, se asegura que este Tribunal de instancia, al así decidir, ha infringido, por indebida aplicación, lo establecido en los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992 , en cuanto al principio de legalidad y al de tipicidad de las sanciones.

De lo hasta aquí expuesto se deduce que el Tribunal sentenciador precisamente en aplicación de ambos principios (legalidad y tipicidad) ha declarado nulo el precepto contenido en el artículo 76 del Reglamento de Residuos de la Junta de Andalucía .

De todo lo razonado se deduce que este último motivo de casación alegado por la representación procesal de la Junta de Andalucía tampoco puede prosperar.

Al considerar nosotros que la Sala de instancia ha incurrido en varias de las infracciones de normas y doctrina jurisprudencial denunciadas por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, es procedente declarar que ha lugar al recurso de casación que ha interpuesto, conforme a lo establecido en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con anulación en lo procedente de la sentencia recurrida y nuestro correlativo deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que se circunscribe en este caso a decidir si los preceptos del Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 30 de marzo, que han sido objeto de cada uno de esos motivos de casación esgrimidos, son o no contrarios a derecho y, por ello, radicalmente nulos, según lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por las razones expuestas al examinar cada uno de los motivos de casación aducidos por la indicada representación procesal de la entidad mercantil recurrente, y, de acuerdo con lo previsto en los artículos 68.1.b ), 70.2 , 71.1.a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , debemos declarar que, además de los preceptos del indicado Reglamento de Residuos de Andalucía, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo, declarados nulos por la Sala de instancia, ya que ninguno de los motivos de casación esgrimidos por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía ha sido estimado, debemos declarar radicalmente nulos, por ser contrarios a derecho, los artículos 42.1.c ), 2 y 3 , 49 , 65.2.a ) y b ), 70.1 , 71.1 , 72.2 y 4 y 73.2 del citado Reglamento de Residuos de Andalucía , aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 81, de 26 de abril de 2012, al mismo tiempo que debemos ordenar que en este mismo Diario Oficial se publique la parte dispositiva de esta nuestra sentencia junto a los preceptos declarados nulos, con desestimación del resto de las pretensiones formuladas en la instancia y en este recurso de casación por la entidad mercantil recurrente.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil comporta que no debamos hacer expresa condena al pago de las costas causadas en dicho recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que proceda tampoco hacer especial condena respecto de las costas causadas en la instancia, según lo establecido concordadamente en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley , por lo que cada parte abonará las costas causadas en la instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas causadas en el recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debemos condenar a esta Administración a su pago, al no prosperar ninguno de los motivos de casación que ha aducido, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la entidad mercantil recurrida, a la cifra de tres mil euros más el IVA correspondiente, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Que debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Felipe Segundo Juanas Blanco, en nombre y representación de la entidad mercantil Ecoembalajes España S.A. (ECOEMBES), contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de junio de 2015, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso- administrativo número 360 de 2012 , la que anulamos en cuanto no declaró contrarios a derecho y nulos los preceptos del Reglamento de Residuos de Andalucía que seguidamente señalaremos, al mismo tiempo que, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la indicada mercantil Ecoembalajes España S.A. (ECOEMBES) contra el Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de Residuos de Andalucía, debemos declarar y declaramos que, además de los preceptos declarados nulos en la citada sentencia recurrida, son radicalmente nulos también por contrarios a derecho los artículos 42.1 c ), 2 y 3 , 49 , 65.2 a ) y b ), 70.1 , 71.1 , 72.2 y 4 y 73.2 del referido Reglamento de Residuos de Andalucía , aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía 73/2012, de 20 de marzo, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 81 de 26 de abril de 2012, con desestimación del resto de las pretensiones formuladas en la instancia y en este recurso de casación.

Que, con desestimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación sostenido por la Letrada de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de junio de 2015, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 360 de 2012 .

Que no hacemos condena al pago de las costas causadas con el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Ecoembalajes España S.A. (ECOEMBES), mientras que condenamos a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía al pago de las costas causadas con su recurso de casación hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la entidad mercantil recurrida, de tres mil euros más el IVA correspondiente.

Que no debemos hacer y no hacemos especial condena al pago de las costas causadas en la instancia, por lo que cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva y preceptos declarados nulos se publicarán en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. D. Jose Manuel Sieira Miguez D. Rafael Fernandez Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.