STS 2213/2016, 11 de Octubre de 2016

El presente recurso de casación se interpuso por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia núm. 991/2014, de 19 de diciembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , estimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 4086/2014 formulado por doña Graciela frente a la resolución del Jefe de la Unidad de impugnaciones de la Dirección Provincial de la Coruña de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 22 de agosto de 2013, que desestimaba el recurso de alzada formulado contra la resolución de la Administración de la Seguridad Social de Carballo de 14 de mayo de 2013, en la que se dejaba sin efecto la resolución que le reconocía el alta en el sistema especial de trabajadores agrarios por cuenta propia.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

SEGUNDO.- En base al contenido de la STS, Contencioso sección 4 de 08 de julio de 2014, recurso 3416/2012 , se ha de concluir considerando que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino que habrá de ser instada en vía jurisdiccional social. La Administración no puede por sí sola dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos; se impone a esta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto. Las únicas dos excepciones a dicha regla general son: 1ª que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos; y 2ª que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. La Sala recuerda la distinción entre actos favorables y desfavorables, lo que resulta determinante en cuanto a su posible revisión se refiere y no afectando a dicha distinción, lo que la parte recurrida denomina "acto de encuadramiento". En el caso enjuiciado, la Seguridad Social ha procedido por sí sola, sin presentar la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social, a revisar un propio acto declarativo de derechos y sin que concurriera ninguna de las anteriores excepciones. Por tanto, se casa la sentencia impugnada y, en cuanto al fondo del litigio, se anula la Resolución por la que se dejaba sin efecto la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar.

En concreto la referida sentencia conoce de recurso contra la dictada por esta Sala con fecha 19 de abril de 2012 en que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto por el actor contra otra de 18-12-09 de su Dirección Local en Marín que declaró indebida su alta en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar, así como su encuadramiento en el Régimen General. Como antecedentes se refiere a que el Instituto Social de la Marina inició procedimiento de revisión de oficio del alta del hoy recurrente como trabajador en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar. Como consecuencia de este procedimiento, mediante resolución de la Dirección Local de Marín del Instituto Social de la Marina de 18 de diciembre de 2009 se declaró que el alta del trabajador en el mencionado Régimen Especial era indebida, acordándose su encuadramiento en el Régimen General de la Seguridad Social. E interpuesto recurso de alzada por el afectado, fue desestimado. La sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo. Y en la sentencia del Tribunal Supremo se dice lo siguiente: "Una vez sentado lo anterior, sin embargo, esta Sala no puede estar de acuerdo con el modo en que la sentencia impugnada interpreta y aplica las citadas normas. El art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral comenzaba estableciendo: "Las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido." Y a renglón seguido añadía: "Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario."

En parecido sentido, el apartado segundo del art. 55 del Real Decreto 84/1996 dispone: "Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarificación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario."

De los preceptos que se acaban de reproducir resulta que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino que habrá de ser instada en vía jurisdiccional presentando la oportuna demanda -debe entenderse que frente al beneficiario del acto- ante el Juzgado de lo Social competente. Obsérvese que esto no es algo radicalmente diferente de lo que, como regla general para la revisión de los actos administrativos anulables, establece el art. 103 LRJ-PAC , donde se exige que sea la Administración quien -previa declaración de lesividad del acto- interponga demanda contra el particular. Nuestro derecho se funda, así, en la idea de que la Administración no puede por su sola autoridad dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos: precisamente porque se trata de privar a un particular de derechos que previamente le ha reconocido la Administración, se impone a esta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto.

Las únicas dos excepciones a dicha regla general, de conformidad con el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 , son: primera, que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; y segunda, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Esta última excepción tiene pleno sentido en aquellos procedimientos en que, tal como ocurre con la inclusión de un trabajador en un determinado régimen de la Seguridad Social , el acto se apoya en gran medida -cuando no totalmente- en datos declarados por los particulares: si es el propio beneficiario del acto declarativo de derechos quien, con sus omisiones o inexactitudes, ha ocasionado que dicho acto esté legalmente viciado, deja de darse la ratio por la que la Administración debe acudir a la jurisdicción para remediar tal ilegalidad.

Trasladando las anteriores consideraciones a la circunstancias del presente caso, nadie discute -y así resulta de la lectura del expediente administrativo- que las resoluciones administrativas recurridas fueron dictadas en un procedimiento expresamente calificado de "revisión de oficio"; y está igualmente fuera de cuestión que mediante dichas resoluciones se dejó sin efecto, por considerarla legalmente improcedente, la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, privándole así de las facultades y ventajas que tal régimen especial comporta. Esto significa que la Seguridad Social ha procedido por sí sola, sin presentar la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social, a revisar un propio acto declarativo de derechos; algo que, según se ha expuesto, resulta contrario a lo ordenado por el art. 145 de 4 la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . Debe señalarse, en este orden de consideraciones, que ni en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa se ha tratado de justificar las resoluciones administrativas recurridas sobre la base de que tuvieran por objeto la simple rectificación de errores materiales o que hubiesen sido ocasionadas por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario; es decir, no se ha alegado -ni menos aún demostrado- que el presente caso sea subsumible en alguna de las dos excepciones a la regla general que exige acudir a la jurisdicción para la revisión de los actos declarativos de derechos de la Seguridad Social.

La consecuencia de todo ello es que, al dar por buena la actuación de la Seguridad Social, la sentencia impugnada efectivamente infringe el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . El motivo segundo de este recurso de casación debe así ser estimado, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada". Al darse traslado del presente motivo de impugnación a las partes, la demandada refiere que la inclusión o no de un trabajador en uno u otro régimen del sistema de la Seguridad Social y la anulación de un alta dejándola sin efecto son actos de encuadramiento en que sí serían procedentes las revisiones de oficio de conformidad con lo establecido en su legislación específica, artículos 54 y siguientes del RD 84/1996 sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional, y ello partiendo de la consideración de que los actos de encuadramiento no serían actos declarativos de derechos.

Al respecto también se pronuncia la referida sentencia del Tribunal Supremo, en los términos siguientes: "Para que cuanto queda expuesto sea rectamente entendido, es preciso hacer una importante observación adicional. En su escrito de oposición al recurso de casación, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, con cita de varias sentencias del Tribunal Supremo, dice lo siguiente:

Como bien dice la sentencia impugnada el artículo 103 citado, que regula la declaración de lesividad de los actos anulables, dentro del título VII de la citada Ley 30/92 , que trata de la revisión de los actos en vía administrativa, no se aplica a la revisión de oficio de los actos de la Seguridad Social, por determinarlo así la Disposición adicional 6ª de la propia Ley 30/92 .

La normativa que se aplica en su lugar está contenida en el artículo 146 de la vigente Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social , similar al artículo 145 de la anterior ley procesal laboral , el cual prohíbe, como norma general, la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios. El mismo criterio se contiene en el apartado 2 del artículo 55 del Reglamento General de 26 de enero de 1996 , más arriba citado. Este artículo 55 consagra, en primer lugar, en el apartado 1, las facultades de revisión y control sobre los actos que enumera (y que a nuestros efectos denominaremos "actos de encuadramiento") y que incluyen la revisión de oficio de dichos actos en la forma y con el alcance que a continuación señala. Los límites de esas facultades de revisión de oficio están recogidos en el apartado 2 del precepto y consisten en que aquellas facultades de revisión de oficio no pueden afectar a los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, salvo las excepciones que la propia norma indica.

Los actos de encuadramiento no son actos declarativos de derechos, son actos instrumentales que constituyen una relación jurídica, en el desenvolvimiento de la cual se adquirirán derechos y obligaciones por las partes de la misma. En ese sentido, se trata de actos constitutivos, no declarativos.

Por ello, el procedimiento de revisión de oficio, que regula el artículo 56 del Reglamento General citado, y que se ha aplicado en el presente caso, está correctamente utilizado. Y también está legitimado el Instituto Social de la Marina para realizarlo, en contra de lo que tan taxativamente se refleja en el recurso, porque, como bien indica la sentencia recurrida, la Disposición adicional 2ª del repetido Reglamento General le habilita para actuar como lo ha hecho".

En la sentencia del Tribunal Supremo, sin embargo, se da respuesta a esta cuestión diciendo que "La idea defendida por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social sería, así, que el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 no son de aplicación al presente caso, porque la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar no era un acto declarativo de derechos, sino un denominado "acto de encuadramiento".

Pues bien, como es obvio, esta Sala nada tiene que decir sobre el modo en que los órganos jurisdiccionales del orden social interpreta y aplica la legislación sobre Seguridad Social. Pero cuando se trata de controlar la legalidad de actos administrativos por los tribunales contencioso-administrativos -tal como ocurre en el presente caso, por más que los actos administrativos provengan de una entidad integrada en el 5 sistema de la Seguridad Social- hay que estar indefectiblemente al significado que los conceptos tienen en el Derecho Administrativo. Y en esta rama del ordenamiento, la noción de "acto declarativo de derechos" o, en una terminología más moderna, su perfecto equivalente de "actos favorables" tienen un significado muy preciso y profundamente arraigado. Un acto declarativo de derechos o acto favorable es todo aquel acto administrativo -cualquiera que sea su naturaleza a otros efectos- del que su destinatario obtiene derechos, facultades u otras situaciones jurídicas ventajosas.

Debe tenerse presente que, en la legislación administrativa española, la distinción entre actos declarativos de derechos (o favorables) y los que no lo son -con una expresión algo pasada de moda, se habla a veces de "actos de gravamen" para referirse a los actos administrativos desfavorables al particulares relevante fundamentalmente para trazar dos regímenes jurídicos distintos de revisión, tal como se puede ver claramente en los actuales arts. 102 y siguientes de la LRJ- PAC . Ello implica que, a los efectos que ahora interesan, todo acto de la Seguridad Social o es declarativo de derechos o no lo es: tertium non datur. Que determinados actos de la Seguridad Social deban ser caracterizados como "actos de encuadramiento", teniendo una naturaleza constitutiva, seguramente será relevante en determinados supuestos; pero, a la hora de determinar cuál es el procedimiento (administrativo o jurisdiccional) a seguir para su revisión, lo decisivo en el orden contencioso-administrativo es si se trata de un acto declarativo de derechos o no.

Ni que decir tiene que la respuesta a este interrogante depende del contenido de cada concreto acto administrativo y, en particular, de que efectivamente amplíe el patrimonio o la esfera jurídica de su destinatario. En el presente caso, no cabe duda que la inclusión en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar presenta ventajas comparativas con respecto al Régimen General de la Seguridad Social, de manera que el acto de inclusión que las resoluciones administrativas recurridas trataban de corregir era indudablemente un acto declarativo de derechos a efectos del Derecho Administrativo".

Aplicando la tesis expuesta igualmente ha de estimarse la demanda, partiendo de las ventajas que pudiera conllevar para la demandante el hecho de estar de alta en el SETA y no en el régimen general -tipo sobre la base mínima de cotización, puesto que supondría la aplicación de tipos reducidos-, lo cual constituye, a su vez, el presupuesto base de la consideración de que está legitimada para interponer el presente recurso, dado su evidente interés. Tampoco puede aceptarse la argumentación forzada que efectúa la parte demandada al considerar que se trataría de una revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario, puesto que basta con la lectura de la resolución recurrida para constatar que ello no es así, sino que la Administración lo que verificó fue un acontecimiento sobrevenido, cual fue la baja en el censo, y ello se verifica de la propia lectura de la calificación que se hace del expediente administrativo, de revisión; y sin que proceda, por consecuencia, entrar a analizar si concurrían las condiciones para la inclusión llevada a efecto

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Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el letrado de la Seguridad Social, mediante escrito registrado el 6 de marzo de 2015 interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula tres motivos.

En el primero de ellos denuncia que la sentencia de instancia infringe «lo dispuesto en el número 1 del artículo 55 del Real Decreto 84/1996 de 26 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social» (pág. 3 del escrito de interposición). Aduce que «tras la pertinente actuación de la Inspección de trabajo, se constató que la interesada no reunía el requisito de habitualidad de la actividad económica a título lucrativo que se exige para que un trabajador agrario por cuenta propia quede afiliado y en alta en el correspondiente Régimen Especial», por lo que «procedió a darla de baja, puesto que si no lo hubiera hecho así, se estaría vulnerando la normativa» citada (págs. 4-5).

En el segundo motivo alega infracción, por aplicación indebida, del número 2 del art. 55 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero , por incurrir la sentencia de impugnada «en error en la interpretación de este precepto, [...] al confundir una serie de conceptos clásicos en materia de Seguridad Social», puesto que - prosigue-, lo que dicho artículo establece «es que la revisión que pueda efectuar la T.G.S.S. de sus propios actos, no podrá afectar a las prestaciones reconocidas a los beneficiarios de la Seguridad Social en perjuicio de los mismos» (págs. 5 y 8).

Y en el último motivo sostiene que la sentencia de instancia vulnera el « artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social , en relación con lo dispuesto en el artículo 3 apartado f) de esta misma norma », incurriendo en error al remitirse «en sus argumentaciones al contenido de la sentencia dictada el 8 de julio de 2014 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en el recurso de casación 3416/2012 », en la medida en que «el caso que nos ocupa no trata de un cambio de encuadramiento de régimen de la Seguridad Social, sino de una afiliación y alta que se debe dejar sin efecto». Además -se dice-, aplica indebidamente el citado precepto «a Entidades y supuestos distintos a los expresamente previstos en la misma, como sería la revisión de actos instrumentales de afiliación, altas, bajas y encuadramiento, que no son declarativos de derechos, al no estar referidos a prestaciones de Seguridad Social reconocidas al beneficiario», «vulnera[ndo] asimismo la exclusión de estas materias al conocimiento de la Jurisdicción Social, que se efectúa en el artículo 3 f) de la citada Ley Reguladora » (págs. 8-11).

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «case y anule la sentencia recurrida, dictando otra en la que se declare la procedencia y adecuación a Derecho de la revisión de oficio practicada por la T.G.S.S., por la que se acuerda dejar sin efecto el alta de Dña. Graciela , de fecha 1 de septiembre de 2012, como trabajadora por cuenta propia en el Sistema Especial de Trabajadores Agrarios, incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social».

No habiéndose personado en esta instancia la parte recurrida, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 27 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso de casación se formula contra la sentencia núm. 991/2014, de 19 de diciembre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que estimó el recurso contencioso-administrativo núm. 4086/2014 , instado por doña Graciela frente a la resolución del Jefe de la Unidad de impugnaciones de la Dirección Provincial de la Coruña de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 22 de agosto de 2013, desestimatorio del recurso de alzada presentado contra la resolución de la Administración de la Seguridad Social de Carballo, de 14 de mayo de 2013, que dejaba sin efecto la resolución que le reconocía el alta en el sistema especial de trabajadores agrarios por cuenta propia.

El letrado de la Seguridad Social formula tres motivos de casación, todos al amparo del art. 86.1 y del art. 88.1.d) de la LJCA . En el primero de ellos denuncia que la sentencia de instancia infringe «lo dispuesto en el número 1 del artículo 55 del Real Decreto 84/1996 de 26 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social» (pág. 3 del escrito de interposición). El desarrollo del motivo se limita a transcribir el precepto que se reputa infringido, art. 55.1 del RD 84/1996 así como el art. 2 de la Ley 18/2007, de 4 de julio , por la que se procede a la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Sin embargo respecto a ésta última norma no se ha invocado infracción alguna, y respecto al precepto que se dice infringido por la sentencia de instancia se limita a afirmar que «tras la pertinente actuación de la Inspección de trabajo, se constató que la interesada no reunía el requisito de habitualidad de la actividad económica a título lucrativo que se exige para que un trabajador agrario por cuenta propia quede afiliado y en alta en el correspondiente Régimen Especial», por lo que «procedió a darla de baja, puesto que si no lo hubiera hecho así, se estaría vulnerando la normativa» citada (págs. 4-5).

Planteado el motivo en esos términos, es manifiesta su carencia de fundamento, pues la finalidad de éste recurso extraordinario es depurar la sentencia recaída en función de las infracciones jurídicas en que haya podido incurrir y que hayan sido objeto de denuncia en el marco que establece el art. 88 de la Ley de la Jurisdicción . Lo resuelto en la sentencia acerca de la naturaleza de revisión de oficio de acto declarativo de derechos y la necesidad de seguir el procedimiento ante la Jurisdicción social, no es objeto de crítica en este motivo, sino que se plantea si existía o no la habitualidad de la actividad económica de la interesada a los efectos de cumplir los requisitos previstos en el art. 2 de la Ley 18/2007, de 4 de julio , que, sin embargo, no se invoca como precepto infringido. La cuestión es por completo ajena a la norma que se dice infringida, art. 55.1 del Real Decreto 84/1996 , y a la argumentación de la sentencia recurrida que declara explícitamente que una vez anulada la resolución administrativa «sin que proceda, por consecuencia, entrar a analizar si concurrían las condiciones para la inclusión llevada a efecto».

Esta carencia de argumentación impide que la Sala tenga un conocimiento preciso de la forma en que se considera infringida la norma invocada, y por tanto pueda llevar a cabo la función que se le atribuye a través del recurso de casación, toda vez que no resulta admisible el recurso de casación en el que el recurrente se limita a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar adecuadamente la infracciones jurídica de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario constituye una desnaturalización del recurso de casación y supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

En el segundo de los motivos, también al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , se alega infracción, por aplicación indebida, del número 2 del art. 55 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero , por incurrir la sentencia de impugnada «en error en la interpretación de este precepto, [...] al confundir una serie de conceptos clásicos en materia de Seguridad Social». Analizaremos conjuntamente este motivo con el tercero, formulado también al amparo del art. 88.1.d), donde se alega infracción, por aplicación indebida, del art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (en lo sucesivo, LRJS) en relación con lo dispuesto en el art. 3, apartado f) de esta misma norma , cuya entrada en vigor tuvo lugar el 11 de diciembre de 2011.

Los preceptos invocados en los motivos segundo y tercero tienen el siguiente contenido:

El art. 55.2 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social establece: «2. Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarifación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario».

En el art. 3, apartado f) de la LRJS se determinan las materias excluidas del conocimiento de los órganos jurisdiccionales del orden social, refiriéndose expresamente su apartado a «f) De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2».

Por su parte el art. 146 en la redacción aplicable, vigente hasta el dispone:

1. Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido.

2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Se exceptúan también las revisiones de los actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del Órgano gestor que no hubiere sido impugnada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 147 [...]

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En síntesis, se alega por la recurrente que no se puede entender como revisión de oficio la del alta en el sistema, que los actos de la Tesorería sobre el régimen de afiliación, alta, baja, y los demás incluidos en el art. 3, apartado f) de la LRJS son actos de naturaleza instrumental, que crean o afectan a una relación jurídica, pero no son declarativos de derechos, y que, por tanto, no debe aplicarse ni el art. 55.2 del RD 84/1996 , ni el art. 146 de la LRJS , quedando afectado el régimen de competencias de la Jurisdicción social delimitado negativamente en el art. 3, apartado f) de la LRJS .

Esta Sala, en sentencia de esta Sección de 8 de julio de 2014, recaída en el recurso de casación núm. 3416/2012 , y otras dos de la misma fecha y Sección, recursos de casación núms. 2628 y 3540/2012, ha abordado las cuestiones que suscitan los motivos de casación ahora analizados, y al criterio en ellas expresado hemos de estar ahora, por exigencias del principio de unidad de doctrina, haciendo la salvedad de que la única diferencia es la vigencia en los supuestos allí enjuiciados del art. 145 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral , ahora sustituido con redacción sustancialmente igual por el art. 146 de la Ley 36/2011 , reguladora de la Jurisdicción Social.

Antes precisaremos que la recurrente desarrolla su argumentación afirmando que la sentencia recurrida incurre en un error cuando analiza el presente caso como un supuesto de cambio de encuadramiento de régimen de Seguridad Social, cuando lo que concurre es un supuesto de afiliación y alta en el sistema especial de trabajadores por cuenta propia agrarios (en adelante, S.E.T.A.) que se deja sin efecto. Así, la sentencia recurrida, según consta en su fundamento jurídico segundo " in fine ", se refiere a las "ventajas que pudiera conllevar para la demandante el hecho de estar de alta en el S.E.T.A. y no en el régimen general". Ahora bien, respecto al supuesto error, ni se denuncia vulneración de norma alguna con relevancia para el enjuiciamiento, ni se alcanza a ver la trascendencia, ya que lo relevante es el tratamiento como revisión de oficio, que es el que reclama la sentencia, de la alteración de la situación de la interesada, ya sea cambio de encuadramiento, ya sea anulación del alta en el régimen de trabajadores autónomos.

Retomando ya el examen de la jurisprudencia elaborada a propósito de la cuestión suscitada, la sentencia antes citada, dictada por esta Sala y Sección en fecha 8 de julio de 2014 (rec. cas. núm. 3416/2012 ), en la que también se basa la sentencia recurrida, dice así: «QUINTO.- (...), tiene razón la sentencia impugnada cuando dice que la revisión de los actos de la Seguridad Social no se rige por el art. 103 LRJ-PAC , sino por su legislación específica, tal como ordena la disposición adicional 6ª de la propia LRJ-PAC . Y es igualmente exacto que dicha legislación específica viene dada por el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral -que estaba en vigor cuando se dictaron las resoluciones administrativas recurridas y, por consiguiente, es ratione temporis aplicable al presente caso- y por los arts. 54 y siguientes del Real Decreto 84/1996 .

Una vez sentado lo anterior, sin embargo, esta Sala no puede estar de acuerdo con el modo en que la sentencia impugnada interpreta y aplica las citadas normas. El art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral comenzaba estableciendo: "Las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido." Y a renglón seguido añadía: "Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario".

En parecido sentido, el apartado segundo del art. 55 del Real Decreto 84/1996 dispone: "Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarificación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario".

De los preceptos que se acaban de reproducir resulta que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino que habrá de ser instada en vía jurisdiccional presentando la oportuna demanda -debe entenderse que frente al beneficiario del acto- ante el Juzgado de lo Social competente. Obsérvese que esto no es algo radicalmente diferente de lo que, como regla general para la revisión de los actos administrativos anulables, establece el art. 103 LRJ-PAC , donde se exige que sea la Administración quien -previa declaración de lesividad del acto- interponga demanda contra el particular. Nuestro derecho se funda, así, en la idea de que la Administración no puede por su sola autoridad dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos: precisamente porque se trata de privar a un particular de derechos que previamente le ha reconocido la Administración, se impone a ésta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto.

Las únicas dos excepciones a dicha regla general, de conformidad con el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [hoy art. 146 de la LRJS ] y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 , son: primera, que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; y segunda, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Esta última excepción tiene pleno sentido en aquellos procedimientos en que, tal como ocurre con la inclusión de un trabajador en un determinado régimen de la Seguridad Social, el acto se apoya en gran medida -cuando no totalmente- en datos declarados por los particulares: si es el propio beneficiario del acto declarativo de derechos quien, con sus omisiones o inexactitudes, ha ocasionado que dicho acto esté legalmente viciado, deja de darse la ratio por la que la Administración debe acudir a la jurisdicción para remediar tal ilegalidad.

Trasladando las anteriores consideraciones a la circunstancias del presente caso, nadie discute -y así resulta de la lectura del expediente administrativo- que las resoluciones administrativas recurridas fueron dictadas en un procedimiento expresamente calificado de "revisión de oficio"; y está igualmente fuera de cuestión que mediante dichas resoluciones se dejó sin efecto, por considerarla legalmente improcedente, la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, privándole así de las facultades y ventajas que tal régimen especial comporta. Esto significa que la Seguridad Social ha procedido por sí sola, sin presentar la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social, a revisar un propio acto declarativo de derechos; algo que, según se ha expuesto, resulta contrario a lo ordenado por el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [hoy art. 146 de la LRJS ] y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . Debe señalarse, en este orden de consideraciones, que ni en vía administrativa ni en vía contencioso- administrativo se ha tratado de justificar las resoluciones administrativas recurridas sobre la base de que tuvieran por objeto la simple rectificación de errores materiales o que hubiesen sido ocasionadas por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario; es decir, no se ha alegado -ni menos aún demostrado- que el presente caso sea subsumible en alguna de las dos excepciones a la regla general que exige acudir a la jurisdicción para la revisión de los actos declarativos de derechos de la Seguridad Social.

La consecuencia de todo ello es que, al dar por buena la actuación de la Seguridad Social, la sentencia impugnada efectivamente infringe el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [hoy art. 146 de la LRJS ] y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . El motivo segundo de este recurso de casación debe así ser estimado, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- Para que cuanto queda expuesto sea rectamente entendido, es preciso hacer una importante observación adicional. En su escrito de oposición al recurso de casación, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, con cita de varias sentencias del Tribunal Supremo, dice lo siguiente:

Como bien dice la sentencia impugnada el artículo 103 citado, que regula la declaración de lesividad de los actos anulables, dentro del título VII de la citada Ley 30/92 , que trata de la revisión de los actos en vía administrativa, no se aplica a la revisión de oficio de los actos de la Seguridad Social, por determinarlo así la Disposición adicional 6ª de la propia Ley 30/92 .

La normativa que se aplica en su lugar está contenida en el artículo 146 de la vigente Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social , similar al artículo 145 de la anterior ley procesal laboral , el cual prohíbe, como norma general, la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios. El mismo criterio se contiene en el apartado 2 del artículo 55 del Reglamento General de 26 de enero de 1996 , más arriba citado.

Este artículo 55 consagra, en primer lugar, en el apartado 1, las facultades de revisión y control sobre los actos que enumera (y que a nuestros efectos denominaremos "actos de encuadramiento") y que incluyen la revisión de oficio de dichos actos en la forma y con el alcance que a continuación señala. Los límites de esas facultades de revisión de oficio están recogidos en el apartado 2 del precepto y consisten en que aquellas facultades de revisión de oficio no pueden afectar a los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, salvo las excepciones que la propia norma indica.

Los actos de encuadramiento no son actos declarativos de derechos, son actos instrumentales que constituyen una relación jurídica, en el desenvolvimiento de la cual se adquirirán derechos y obligaciones por las partes de la misma. En ese sentido, se trata de actos constitutivos, no declarativos.

Por ello, el procedimiento de revisión de oficio, que regula el artículo 56 del Reglamento General citado, y que se ha aplicado en el presente caso, está correctamente utilizado. Y también está legitimado el Instituto Social de la Marina para realizarlo, en contra de lo que tan taxativamente se refleja en el recurso, porque, como bien indica la sentencia recurrida, la Disposición adicional 2ª del repetido Reglamento General le habilita para actuar como lo ha hecho.

La idea defendida por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social sería, así, que el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [hoy art. 146 de la LRJS ] y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 no son de aplicación al presente caso, porque la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar no era un acto declarativo de derechos, sino un denominado " acto de encuadramiento".

Pues bien, como es obvio, esta Sala nada tiene que decir sobre el modo en que los órganos jurisdiccionales del orden social interpreta y aplica la legislación sobre Seguridad Social. Pero cuando se trata de controlar la legalidad de actos administrativos por los tribunales contencioso-administrativos -tal como ocurre en el presente caso, por más que los actos administrativos provengan de una entidad integrada en el sistema de la Seguridad Social- hay que estar indefectiblemente al significado que los conceptos tienen en el Derecho Administrativo. Y en esta rama del ordenamiento, la noción de "acto declarativo de derechos" o, en una terminología más moderna, su perfecto equivalente de "actos favorables" tienen un significado muy preciso y profundamente arraigado. Un acto declarativo de derechos o acto favorable es todo aquel acto administrativo -cualquiera que sea su naturaleza a otros efectos- del que su destinatario obtiene derechos, facultades u otras situaciones jurídicas ventajosas.

Debe tenerse presente que, en la legislación administrativa española, la distinción entre actos declarativos de derechos (o favorables) y los que no lo son -con una expresión algo pasada de moda, se habla a veces de "actos de gravamen" para referirse a los actos administrativos desfavorables al particular- es relevante fundamentalmente para trazar dos regímenes jurídicos distintos de revisión, tal como se puede ver claramente en los actuales arts. 102 y siguientes de la LRJ- PAC . Ello implica que, a los efectos que ahora interesan, todo acto de la Seguridad Social o es declarativo de derechos o no lo es: tertium non datur. Que determinados actos de la Seguridad Social deban ser caracterizados como "actos de encuadramiento", teniendo una naturaleza constitutiva, seguramente será relevante en determinados supuestos; pero, a la hora de determinar cuál es el procedimiento (administrativo o jurisdiccional) a seguir para su revisión, lo decisivo en el orden contencioso-administrativo es si se trata de un acto declarativo de derechos o no.

Ni que decir tiene que la respuesta a este interrogante depende del contenido de cada concreto acto administrativo y, en particular, de que efectivamente amplíe el patrimonio o la esfera jurídica de su destinatario. En el presente caso, no cabe duda que la inclusión en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar presenta ventajas comparativas con respecto al Régimen General de la Seguridad Social, de manera que el acto de inclusión que las resoluciones administrativas recurridas trataban de corregir era indudablemente un acto declarativo de derechos a efectos del Derecho Administrativo».

Los anteriores razonamientos, que hemos reproducido en virtud del principio de unidad de doctrina, abordan todas las cuestiones que suscitan los motivos de casación segundo y tercero. La parte recurrente, insiste en calificar en «[...] que la revisión que pueda efectuar la T.G.S.S. de sus propios actos, no podrá afectar a las prestaciones reconocidas a los beneficiarios de la Seguridad Social en perjuicio de los mismos» (págs. 5 y 8), y argumenta sobre la diferencia entre actos de afiliación y alta, y reconocimiento de prestación, invocando el art. 6 , 7 y 9 del Real Decreto 84/1996 . Pero es que precisamente el contenido de dichos preceptos abona la tesis sostenida en la sentencia recurrida y en la jurisprudencia en la que se sustenta, pues el art. 7.1 del RD 84/1996 atribuye al acto de alta el reconocimiento «a la persona, que inicia una actividad [...] su condición de comprendida en el campo de aplicación del Régimen de la Seguridad Social [...] con los derechos y obligaciones correspondientes», con lo que queda reafirmado el carácter dual del acto de alta, que no por implicar obligaciones, deja de tener un contenido favorable para el afiliado en situación de alta. Y es que, como dice el art. 6.2 del RD 84/1996 , «[l]a afiliación al sistema de la Seguridad Social, por sí sola o en unión de otros requisitos o presupuestos, constituirá título jurídico para la adquisición de derechos y el nacimiento de obligaciones y condicionará la aplicación de las normas que regulan dicho sistema». Por su parte, el art. 9 del RD 1984/1996 dispone, en concordancia con el anterior que «[s]iempre que se hayan cumplido los requisitos generales y específicos establecidos, la afiliación al sistema de la Seguridad Social y el alta en el Régimen correspondiente producirán los derechos y obligaciones que, para dichas situaciones, se establecen en la Ley General de la Seguridad Social y en las normas reguladoras de los distintos Regímenes de la misma, así como en el presente Reglamento y en las demás disposiciones complementarias».

Por tanto, cuando se produce la revisión de estos actos de afiliación y alta, se está afectando a un acto, ciertamente previo a una eventual prestación, pero que por sí constituye un título jurídico para alcanzar otros derechos, y desde luego, ya de por sí otorga unos efectos favorables para la persona afectada, máxime en este caso donde no se trata de un simple acto de cambio de encuadramiento, sino que se produce la revisión de un acto de afiliación y alta en el Sistema Especial de Seguridad Social de trabajadores por cuenta propia agrarios, de manera que la trabajadora por cuenta propia deja de estar protegida por el sistema de Seguridad Social por virtud de este sistema especial (S.E.T.A.).

Por último, no existe infracción del art. 3.f) de la LRJS y del art. 1 de la LJCA , ni se altera, con la doctrina en que se sustenta la sentencia recurrida, la distribución de materias entre la Jurisdicción Social y Contencioso Administrativa, pues la previsión general de dicho precepto sobre las materias de las que no conocerá la Jurisdicción social, y que corresponden a la Jurisdicción contencioso administrativa, debe interpretarse de manera integrada con el resto del ordenamiento jurídico, y en particular con el art. 146 de la LRJS . Por otra parte, existe un amplio campo en que la Administración de la Seguridad Social puede revisar sus actos sin acudir al procedimiento de revisión mediante demanda ante la Jurisdicción social, pero ello requiere que la actuación revisora obedezca, bien a una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; o bien, y esto es más importante, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Pero ocurre que en el acto recurrido en este litigio, la decisión de la Administración no se calificó como un supuesto de omisiones o inexactitudes de las declaraciones de la interesada para el alta en el S.E.T.A., y así lo declara expresamente la sentencia recurrida cuando afirma «[...] que basta con la lectura de la resolución recurrida para constatar que ello no es así, sino que la Administración lo que verificó fue un acontecimiento sobrevenido, cual fue la baja en el censo, y ello se verifica de la propia lectura de la calificación que se hace del expediente administrativo, de revisión [...]».

En consecuencia, los motivos segundo y tercero del recurso de casación han de ser rechazados y con ello el recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, la Tesorería General de la Seguridad Social, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.