STS, 25 de Abril de 2016

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 30 de abril de 2013 , desestimatoria del recurso promovido por la Plataforma de Veciños o Cruceiro de Mehá y por la Asociación de Vecinos de Perlio San Esteban contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada que habían interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 13 de febrero de 2004, por la que se aprueba el proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de G.N.L. de Murgados (A Coruña); dicho recurso se amplió posteriormente, mediante providencia de 10 de marzo de 2005, a la resolución de la Secretaría de Estado de Energía de fecha 13 de diciembre de 2014, por la que se desestimaba el citado recurso de alzada.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia, acordando al mismo tiempo emplazar a las partes para comparecer ante el Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Plataforma de Veciños o Cruceiro de Mehá y de la Asociación de Vecinos de Perlio San Esteban ha comparecido en forma en fecha 19 de julio de 2013, mediante escrito interponiendo el recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 67.2.c) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos ;

- 2º, por infracción del artículo 67.1, en concordancia con el 67.2.b), ambos de la Ley 34/1998 , y por infracción del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural; del Real-Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental; de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente;

- 3º, por infracción del artículo 67.1 de la Ley 34/98 , en concordancia con el artículo 67.2.a) de la misma; del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre , por el que se establece el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas; del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas; de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas; de la norma UNE 1532, y

- 4º, por infracción del artículo 67.1 de la Ley 34/1998 , en concordancia con el artículo 67.2.d) de esta misma norma .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que, casando la recurrida, se declare la nulidad, anule o revoque la resolución expresa de 13 de febrero de 2004 de la Dirección General de Política Energética y Minas que aprueba el proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de G.N.L. en Mugardos; mediante otrosí solicita que se acuerde la celebración de vista.

En fecha 27 de noviembre de 2013 la parte recurrente presenta un nuevo escrito, al que acompaña documentación, en el que formula un nuevo motivo de casación, igualmente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 14 de la Constitución .

El recurso de casación ha sido admitido en cuanto a los tres primeros motivos del escrito presentado en fecha 19 de julio de 2013 mediante auto de la Sala de 12 de junio de 2014 , que inadmite el cuarto motivo de dicho escrito, así como el articulado en el escrito presentado con posterioridad.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del mismo, se confirme la que en él se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la Ley de la Jurisdicción.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la recurrida Regasificadora del Noroeste, S.A., cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte sentencia que acuerde la íntegra desestimación del mismo, con confirmación de la recurrida, condenando en costas a la parte actora en aplicación del artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional .

No estimándose procedente la celebración de vista solicitada, por providencia de fecha 10 de diciembre de 2015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 29 de marzo de 2016, en que han tenido lugar dichos actos.

En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

La Plataforma de Vecinos de Cruceiro de Mehá y la Asociación de Vecinos de Perlio San Esteban impugnan en casación la Sentencia de 30 de abril de 2013 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid . La Sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo entablado por las citadas entidades contra la resolución de la Dirección General de Energía y Minas de 13 de febrero de 2004 - confirmada en alzada tras la interposición del recurso, que fue ampliado a la misma- por la que se aprobó el proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de G.N.L. en Murgados (La Coruña), presentado por Regasificadora del Noroeste, S.A.

El recurso se articula mediante cuatro motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. El cuarto motivo fue inadmitido por Auto de esta Sala de 12 de junio de 2014 .

El primer motivo se basa en la infracción del artículo 67.2.c) de la Ley de Hidrocarburos (Ley 34/1998, de 7 de octubre), por la falta de adecuación del emplazamiento de la instalación autorizada al régimen de ordenación del territorio.

En el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 67.1 de la citada Ley de Hidrocarburos , en concordancia con el 67.2.b) de la misma y con el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural; del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (posteriormente modificado y luego sustituido por el Real Decreto Legislativo 1/2008); de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio (modificada por la Directiva 97/11/CE), relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Estas infracciones se deben a que, en opinión de la parte recurrente, en el seno del procedimiento seguido para la autorización se debió realizar la correspondiente declaración de impacto ambiental.

El tercer motivo, por último, se funda en la infracción del artículo 67.1 de la referida Ley del Sector de Hidrocarburos en concordancia con el artículo 67.2.a) de la misma, debido a la falta de adecuación a las condiciones técnicas y de seguridad de las instalaciones propuestas, recogidas en las siguientes normas: el Reglamento de actividades molestas, insalubres y peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre); el Real Decreto 1254, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y la Directiva 96/82/CE, de 9 de diciembre, del Consejo, relativa a la misma materia; la norma UNE 1532.

Sobre el precedente de la Sentencia de esta Sala de 28 de marzo de 2.016 .

Las dos entidades recurrentes habían entablado asimismo recurso contencioso administrativo contra la autorización administrativa previa para la instalación de la planta de gas otorgada a Regasificadora del Noroeste, S.A. el 3 de junio de 2002, sobre cuyo proyecto de ejecución versa el presente procedimiento, recurso que fue desestimado en la instancia por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de noviembre de 2012 . Esta Sentencia ha sido sin embargo casada por nuestra Sentencia de 28 de marzo de 2016 , la cual estimó asimismo el recurso contencioso administrativo a quo y anuló la referida autorización.

La razón que llevó a esta Sala a estimar la casación y el recurso contencioso administrativo previo dirigido contra la autorización administrativa de las referidas instalaciones gasistas coincide con la argumentación articulada en este procedimiento por las entidades recurrentes, tanto en la instancia -donde fue rechazada- como en el primer motivo de la casación.

La Sentencia recurrida responde en este punto lo siguiente:

" OCTAVO - Se alega en siguiente lugar, la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por incumplimiento de la adecuación de emplazamiento de la instalación, y normativa de seguridad.

El emplazamiento de la planta es el tema de fondo motivo de conflicto, desde un inicio. Se alude en la demanda a que se alegó un convenio con el ayuntamiento inexistente. La temática relativa a la calificación del suelo compete al Ayuntamiento y no es el objeto de las resoluciones impugnadas, como tampoco pueden examinarse las decisiones sobre recalificación de los terrenos, ya impugnadas en su momento. Las decisiones que afectan a la recalcificación y los datos que se tuvieron o no en cuenta, no son objeto de este recurso.

Se insiste en que en el proyecto han primado los intereses económicos, y se aportan informes periciales, relativos a accidentes de la Ría, y riesgos inherentes a la instalación (doc. 43 y ss. presentados con la demanda).

La Resolución que se impugna detalla una serie de sistemas fundamentales de proceso de la planta, con arreglo a la normativa aplicable y a los datos e informes aportados. Con datos concretos necesarios en relación con el tráfico marítimo, atraque y descarga de buques, y por lo demás la Dirección General de industria de la Xunta de Galicia había informado que el emplazamiento es viable. La ubicación concreta de la planta no es el objeto de la resolución aunque es el tema cuestionado en realidad, y las cuestiones planteadas se pueden alegar en relación a la Modificación del Plan, que se ha anulado por el TS, tal como consta, por la necesidad de realizar una evaluación ambiental al respecto, y es esta decisión la que posibilita la localización concreta de la planta, y no la resolución impugnada.

Relacionado con este punto se alega que no se ha cumplido el art. 11.6 del RD 1254/1999 , que se refiere a los planes de emergencia exterior, y que compete a los órganos de la Comunidad Autónoma. Y centra su argumentación en que "no se ha preguntado a la población afectada" lo que no es motivo de nulidad en sí mismo. Por lo demás, la resolución se refiere a las medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en que intervengan sustancias peligrosas, y recoge una serie de obligaciones, entre las que se encuentra un informe de seguridad, con los objetivos que detalla así como planes de emergencia exterior e interior. Las medidas concretas adoptadas no se cuestionan por la recurrente que se refiere en su argumentación a que deben observarse correctamente las normas del RAMINP, que entiende que no se cumplen en modo alguno.

Cabe tener en cuenta que sobre este punto se han pronunciado las Sentencias de la Sec. 8ªy de esta misma respecto a la autorización previa, y no depende de la resolución impugnada este tema.

La normativa sobre seguridad asimismo se cuestiona por entenderse vulnerado el RD 1254/1999 y sobre estos aspectos también se han pronunciado estas Sentencias. Es preciso recordar que el informe de la Dirección General de Industria de la Xunta de Galicia de 13.11.2001, que indica que el emplazamiento es viable desde el punto de vista de la seguridad industrial y del cumplimiento de distancias a centros próximos de población, no afectando a la población más cercana, adoptándose las medidas correctoras correspondientes y estudios pertinentes de riesgos previsibles en el área portuaria, con descripción de los sistemas de detección de incidentes, plan de emergencia interior y exterior, así como del de la autoridad portuaria, además de considerar que el cumplimiento de la Norma UNE-En 1532 y otros aspectos de seguridad han de acreditarse en el proyecto constructivo, y entendiendo que las repercusiones de la instalación no serán sustanciales en relación con las ya conocidas por los barcos metaneros que operan en la ría.

No obstante se han practicado diversas pruebas, insistiendo en la imposibilidad de que salgan los buques si no se dan las condiciones de navegabilidad, y los problemas que ello comporta. En relación con este punto, se aporta informe pericial sobre las dificultades de los buques para las maniobras necesarias, y consta por otro lado informe relativo a simulación de maniobras para entrada y salida de buques en la que consta la posibilidad de maniobrar sin problemas de riesgos relevantes así como informes sobre compatibilidad y dinámica de buque amarrado en la terminal de REAGNOSA con diferentes conclusiones. Constan asimismo las normas de seguridad para entrada, atraque y salida de buques gaseros, en fin la valoración de estos datos, conjuntamente realizada, no permite llegar a la conclusión pretendida por la actora. Es un tema de naturaleza claramente técnica y se ha analizado exhaustivamente en los informes que se aportan.

La conclusión que se pretende gira en torno a que se ocultaron efectos , que no se han evaluado, y no se han analizado alternativas, sin embargo, los problemas se valoraron, y se adoptaron decisiones para su solución, constando plan de seguridad, de emergencia exterior etc..., aunque en estos casos los planes de emergencia se aprueban por la Administración autonómica., como sucede con el decreto 11472007, de 19 de julio, que aprueba el Plan de Emergencia Exterior de la planta." (fundamento de derecho octavo)

Como puede verse, si bien la Sala pone de manifiesto que tales argumentos constituyen el centro del litigio, señala con razón que van referidos más bien a la autorización administrativa previa, y no al proyecto de ejecución que constituye el objeto de este concreto procedimiento. Ahora bien, en el la Sentencia de esta Sala de 22 de marzo de 2016 a que hemos hecho referencia se anula dicha autorización con los siguientes razonamientos:

" CUARTO.- Por último, en el motivo tercero se alega la infracción del artículo 67.2.c/ de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos , por la falta de adecuación del emplazamiento de la instalación al régimen de ordenación del territorio, como ha declarado la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2012 que confirma la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de abril de 2008 que declaró nula la modificación puntual nº 3 del Plan General de Murgados, dado que esta modificación del planeamiento -declarada nula por sentencia- era la que daba cobertura urbanística a la planta de regasificación de Reganosa. Aduce la recurrente, en fin, que la nulidad del instrumento urbanístico arrastra la nulidad de la autorización previa y de la aprobación del proyecto de ejecución, por haberse basado ambas en premisas falsas.

El fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida reitera también en este punto la respuesta que dio en su día Sección 8ª de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en 27 de octubre de 2006 (recurso 2478/2003) a la que ya nos hemos referido. En aquella sentencia a la que la aquí recurrida se remite se decía que la exigencia de que el emplazamiento de la instalación respete la normativa en materia de ordenación del territorio ( artículo 67.2.c/ de la Ley 34/1998 ) ha de ser entendida en un sentido amplio como referida al cumplimiento de la legalidad urbanística, considerando que tal justificación, si bien no ha de ser plena, pues ello ha de ventilarse en el pleito y momento correspondiente, ha de ser la bastante como para que en el presente momento se presente de forma aparente, a cuyo efecto se consideraba bastante la certificación urbanística del Concello de Mugardos aportada a los autos; señalando asimismo la sentencia que no cabía hacer en aquel momento ningún pronunciamiento sobre la validez de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Mugardos, a salvo de lo que resolviese el Tribunal competente sobre la cuestión.

Sucede, sin embargo, que cuando la Sección 6ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dicta la sentencia aquí recurrida -12 de noviembre de 2012 - la situación es bien distinta a la que existía cuando se dictó la sentencia que cita de la Sección 8ª de la misma Sala de 27 de octubre de 2006 . En concreto, en el tiempo transcurrido entre una y otra sentencia, más de seis años, se había producido un hecho relevante: la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 22 de abril de 2008 que declaró nula la modificación puntual nº 3 del Plan General de Murgados, así como la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2012 (casación 4512/2008 ) de declaró no haber lugar al recurso de casación dirigido contra aquélla.

La Sección 6ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid conoce sin duda -puesto que las cita- estas dos sentencias de la Sala del Tribunal de Galicia y de este Tribunal Supremo en las que se declara nula la modificación puntual nº 3 del Plan General de Murgados; pero la sentencia recurrida no deriva de esos pronunciamientos ninguna consecuencia en orden a determinar si la instalación para la que se pedía la autorización cumplía o no el requisito de adecuación a la ordenación urbanística; cuando, sin duda, tales pronunciamientos tenían una incidencia clara.

En la fecha en la que la propia sentencia afirma que se presentó la solicitud de autorización y se inició el procedimiento -15 de marzo de 1999-, lo mismo que en la fecha en que se otorgó la autorización controvertida -resolución de 3 de junio de 2002- no existía el instrumento de ordenación urbanística que pretendía servir de respaldo al emplazamiento elegido, pues aquella modificación puntual nº 3 del Plan General de Murgados a la que se alude no fue aprobada hasta el 31 de enero de 2003. Y sucede también que, según acabamos de ver, en el momento en que la Sala de instancia resolvió proceso que nos ocupa tampoco existía una ordenación urbanística a la que pudiera considerarse acomodado el proyecto, pues cuando se dictó la sentencia recurrida -12 de noviembre de 2012 - ya había sido declarada por sentencia firme la nulidad de la citada modificación puntual nº 3 del Plan General de Murgados. Por tanto, el instrumento de ordenación urbanística que se invoca no existía en el momento de presentación de la solicitud ni en el momento en que se otorgó la autorización; y tampoco cuando se dictó la sentencia recurrida.

Así las cosas, el motivo de casación tercero debe ser acogido pues tanto la resolución que otorgó la autorización administrativa como la sentencia que la ratifica incurren en vulneración del artículo 67.2.c/ de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos .

A tal conclusión no se opone el hecho de que con posterioridad al dictado de la sentencia recurrida resultase aprobada, por Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructura de la Xunta de Galicia de 12 de junio de 2012, una nueva modificación puntual del Plan General de Murgados para la adecuación de usos de regasificación en el suelo industrial de Punta Promontorio (publicada en el Diario Oficial de Galicia de 20 de junio de 2012; y tampoco altera nuestra conclusión el que el recurso contencioso-administrativo dirigido contra esta modificación del planeamiento haya sido desestimado por sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de diciembre de 2015 (recurso 4661/2012 ) que ha sido aportada a las actuaciones -véase antecedente octavo-. Se trata de hechos posteriores a la presentación de la solicitud y a la resolución administrativa que otorgó la autorización, y posteriores también a la sentencia recurrida. Tales hechos sobrevenidos habrán de ser tenidos en cuenta, sin duda, a la hora de resolver sobre una nueva solicitud que se presente, que habrá de ser examinada atendiendo a los datos concurrentes y al régimen jurídico existente en el momento de su presentación; pero aquellos hechos sobrevenidos con posterioridad a la sentencia recurrida de ninguna manera desvirtúan la constatación que hemos dejado expuesta, esto es, que en el momento de presentación de la solicitud, lo mismo que cuando se otorgó la autorización y cuando se dictó la sentencia recurrida, no existía un instrumento de ordenación urbanística que sirviese de respaldo a la instalación para la que se pedía la autorización." (fundamento de derecho cuarto)

Así las cosas, es preciso estimar el primer motivo y casar y anular la Sentencia impugnada por dos razones. En primer lugar, porque aunque la falta de adecuación haya de referirse de manera directa a la autorización administrativa previa al proyecto de ejecución, si dicha circunstancia concurría entonces y lleva a la nulidad de dicha autorización, todo el procedimiento de desarrollo o puesta en ejecución -como lo es la aprobación del proyecto de ejecución- de dicha autorización incurre igualmente en la misma falta de adecuación a la normativa urbanística. Y en segundo lugar, porque anulada la autorización administrativa previa, la aprobación del proyecto de ejecución queda sin cobertura jurídica, lo que determina su nulidad.

Conclusión y costas.

De acuerdo con las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho, ha lugar al recurso de casación, por lo que casamos y anulamos la Sentencia recurrida. Asimismo, estimamos el recurso contencioso administrativo previo y anulamos la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 13 de febrero de 2004, por la que se aprueba el proyecto de ejecución de las instalaciones de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de G.N.L. de Murgados (A Coruña) y la posterior de la Secretaría de Estado de Energía de fecha 13 de diciembre de 2014, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas ni en la instancia, por la complejidad jurídica del asunto, ni en la casación.