STS, 8 de Marzo de 2016

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó, con fecha 20 de marzo de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 55 de 2011 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: DESESTIMAMOS LA INADMISIBILIDAD DEL PRESENTE RESCURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO en los términos señalados en el párrafo último del Fundamento de Derecho Segundo y DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE RIUDELLOTS DE LA SELVA contra la resolución de 29 de julio de 2010 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud de la que, en esencia, se resolvió "Aprovar definitivament el Pla director urbanístic del sistema urbà de Girona que afecta dotze municipis de la comarca del Gironès, Aiguaviva, Bescanó, Celrà, Fornells de la Selva, Girona, Llambilles, Quart, Salt, Sant Gregori, Sant Julià de Ramis, Sarrià de Ter i Vilablareix i dos de la comarca de la Selva, Riudellots de la Selva i Vilobí d'Onyar", del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos expresados en los apartados 4, 5 y 6 del fundamento jurídico tercero:

»4.- En todo caso, aunque este tribunal ya ha ido teniendo la oportunidad de pronunciarse sobre la figura de planeamiento urbanístico de autos -así en nuestras Sentencias nº 940, de 23 de diciembre de 2013 y nº 94, de 11 de febrero de 2014 - deberá resaltarse, ya de entrada, que nos hallamos ostensiblemente en una dimensión supramunicipal que en el presente proceso nadie ha puesto en duda eficazmente, sobre todo ante las meras alegaciones ofrecidas carentes de la debida corroboración probatoria procesal.

»5.- Pasando a ir examinado el resto de las alegaciones formuladas debemos seguir resaltando que en el presente caso la dirección de las alegaciones de la parte actora, suficientemente relacionadas en el segundo Fundamento de Derecho, distan mucho de resultar clarividentes sobre la predicada disconformidad a derecho de lo ordenado en el Plan Director Urbanístico impugnado ya que, sólo con las alegaciones ofrecidas y la mera documental que se ha practicado a instancia de la Administración Autonómica, ésta no sólo no ha reconocido la vulneración que se postulaba sino que por lo que ha expuesto, cuanto menos, la parte actora debía probar por otros medios lo que estaba defendiendo. Baste a los presentes efectos remitirse a lo informado por el Departament de Territori i Sostenibilitat y acompañado por el oficio de 25 de enero de 2012, en especial en el apartado de conclusiones y a lo informado por los Servicios Territoriales en Girona del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural, acompañado por el oficio de 27 de enero de 2012, en que se ciñe lo que en su momento se informó respecto a la aprobación inicial de una figura de planeamiento urbanístico y ello es así al punto que bien parece que la parte actora se ha quedado sola en sus apreciaciones.

»Dicho en otras palabras, todo conduce a pensar que la parte actora incurre en el defecto de tratar el caso como si pesara procesalmente sobre la parte demandada la carga de la prueba sobre la conformidad a derecho de lo planificado urbanísticamente cuando, adornado lo actuado por las garantías establecidas e informes técnicos de su razón, cuyo contenido debe darse por reproducido, por el contrario debe ser la parte actora la que debe probar suficientemente y con la adecuada fuerza de convencimiento que no existe justificación fáctica o jurídica en todos y cada uno de los temas que tan abigarradamente se relacionan, a no dudarlo y como se argumenta dando muestra de la incongruencia, arbitrariedad, irracionalidad, falta de lógica y de justificación. En cambio en el presente proceso y en esos temas la orfandad de prueba es manifiesta ya que nada consta al respecto.

»6.- Y es que, ante la siempre deseada finalidad de simplificar los regímenes aplicables quizá nunca conseguida, con la mera lectura de las disposiciones que se citan no se alcanza a detectar que nos hallemos ante una técnica a utilizar tan sólo y exclusivamente en la órbita del planeamiento territorial de la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña, y que no se acomode en su naturaleza a la urbanística al Plan Director Urbanístico del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, y en especial de su artículo 56 , y precisamente a esos solos efectos a ello debe estarse.

»Por más relevancia que la parte actora ha querido buscar en lo que separa a los municipios que cita del ámbito territorial plurimunicipal del plan director urbanístico impugnado, debe significarse que no se han desvirtuado eficazmente con la debida probanza las razones y fundamentos dados por la Administración planificadora urbanística autonómica en el presente proceso por lo que no pueden alcanzarse las premisas y consecuencias queridas por la parte actora y que decayendo deben rechazarse. Es más si se trataba de buscar alguna consecuencia al originario ámbito territorial deberá indicarse que en la tramitación y aprobación definitiva por órgano competente se situó el caso en la órbita del final ámbito territorial correspondiente.

»Y finalmente el resto de las invocaciones que alcanzan las alturas del principio de autonomía local y descienden a la cita de más y más preceptos tachados de disconformes a derecho y nulos, sólo muestran el ejercicio de competencias urbanísticas a radicar en la Administración Autonómica con ocasión de la alta figura de planeamiento urbanístico constitutiva de un plan director urbanístico y la resultancia a la que debe acomodarse el planeamiento urbanístico general y derivado de inferior jerarquía lo que determina que carezca de base y fundamento atendible que nos hallemos en la vertiente de un apartamiento improcedente, de forma y de fondo, de la actuación e intereses municipales en la perspectiva territorial que concurre.

»Y sin que tampoco con la cita de más y más supuestos y más y más artículos se llegue a alcanzar que lo planificado urbanísticamente a los efectos de la figura de planeamiento urbanístico impugnada resulte demostrado que no existe justificación fáctica o jurídica en todos y cada uno de los temas que tan abigarradamente se relacionan. Debe reiterarse que en el presente proceso y en esos temas la orfandad de prueba es manifiesta ya que nada consta al respecto por lo que los alegatos formulados decaen y deben rechazarse.

»Por todo ello procede desestimar la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 23 de abril de 2014, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, y, como recurrido, el Ayuntamiento de Riudellots de la Selva, representado por el Procurador Don Luis Arredondo Sanz, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 11 de junio de 2014.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Riudellots de la Selva se basa en cuatro motivos, esgrimidos todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley de esta Jurisdicción , que prohíbe la desviación de poder, ya que el Plan Director Urbanístico impugnado contiene previsiones propias de un Plan Territorial parcial; el segundo por haber vulnerado el mismo precepto pues la inclusión del municipio de Riudellots de la Selva en el ámbito del sistema urbano de Girona no obedece a criterios urbanísticos sino a decisiones estratégicas de carácter territorial; el tercero por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 137 y 140 de la Constitución , 2.3 , 86.3 y 160.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña , que consagran y garantizan el principio de autonomía local; y el cuarto por haber infringido el Tribunal a quo los principios de racionalidad, congruencia y proporcionalidad recogidos en el artículo 1.4 del Código civil , así como el artículo 9.3 de la Constitución , que consagra la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y de la jurisprudencia acerca del control de la discrecionalidad de la Administración a la luz de los principios generales del Derecho, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en los términos solicitados en la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante providencia de fecha 7 de julio de 2014, en la que se remitieron las actuaciones a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y, recibidas en esta Sección, mediante diligencia de ordenación, de fecha 16 de julio de 1014, se convalidaron aquéllas y se mandó entregar las actuaciones al representante procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 29 de septiembre de 2014.

La representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña se opone al recurso de casación por considerar que los motivos segundo y tercero del recurso de casación son inadmisibles por cuanto el segundo no se anunció al preparar el recurso de casación ante la Sala de instancia y el tercero hace referencia a determinadas infracciones de preceptos legales tanto de la Constitución como del Estatuto de la Autonomía de Cataluña, que consagran y garantizan el principio de autonomía local, que tampoco se anunció en el escrito de preparación de recurso de casación, debiendo desestimar el primero y el tercero en cuanto éste cita como vulnerados los artículos 137 y 140 de la Constitución , sin que el demandante haya justificado ni acreditado la disconformidad a Derecho del planeamiento impugnado, según lo declara expresamente el Tribunal a quo , a pesar de que la carga de la prueba debe soportarla el demandante, y ahora en casación el Ayuntamiento recurrente se ha limitado a reiterar lo aducido en la instancia sin combatir los errores en que haya podido incurrir la Sala sentenciadora en cuanto a la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, pues no es posible limitarse en casación a discrepar de la valoración de las pruebas que haya realizado dicha Sala, salvo los supuestos en que la doctrina jurisprudencial ha declarado que es posible, sin que en el caso enjuiciado quepa la integración de los hechos, y así terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación planteado con imposición de costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de febrero de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se opone la Administración autonómica, comparecida como recurrida, a la admisión de los motivos segundo y tercero por no haber sido anunciadas las infracciones en el escrito de preparación del recurso de casación presentado ante la Sala de instancia.

No compartimos tal apreciación porque en el segundo motivo se denuncia la desviación de poder, en que se asegura incurrió la Administración autonómica demandada al aprobar el Plan Director Urbanístico, y en el tercero la vulneración que con tal aprobación se ha cometido del principio de autonomía local, infracciones ambas descritas en la preparación del recurso y, por ello, es rechazable la causa de inadmisión aducida frente a uno y otro motivo de casación.

En el primer motivo de casación se denuncia que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley de esta Jurisdicción al haber desestimado el recurso contencioso-administrativo, a pesar de que, con la aprobación del Plan Director Urbanístico, la Administración autonómica ha incurrido en desviación de poder por contener éste previsiones propias de un Plan Territorial y no del instrumento de ordenación aprobado.

Ambos Planes, el Territorial y el Director Urbanístico, vienen contemplados y regulados en el ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, cuya interpretación y aplicación corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que en la sentencia recurrida, después de transcribir los preceptos aplicables, concretamente lo dispuesto en el artículo 56 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, y en los artículos 1.1 , 1.2 , 1.4 , 1.5 , 1.6 , 1.8 y 1.9 del Plan Director Urbanístico impugnado, asegura que no se alcanza a detectar que no se acomoden en su naturaleza urbanística al Plan Director Urbanístico definido en el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo y, en especial, a su artículo 56 , que fue el que dicha Sala transcribió en primer lugar, disposiciones aquellas que no son exclusivamente propias de la órbita del planeamiento territorial previsto en la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña.

Del enunciado contenido en el artículo 56 del citado Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, se infiere que los Planes Directores Urbanísticos, cual es el impugnado, incluyen una serie de fines que van desde « la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal » hasta « la programación de políticas supramunicipales de suelo y de vivienda concertadas con los ayuntamientos afectados », pasando por « el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercancías, el transporte público, la protección del suelo no urbanizable y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo », entre otras.

El Ayuntamiento recurrente ni en la instancia ni ahora en casación enumera las determinaciones del Plan Director Urbanístico combatido que no se encuentran entre los amplios cometidos que la Ley de Urbanismo de Cataluña asigna a dichos Planes, y, por tanto, la Sala territorial no ha infringido lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley Jurisdiccional porque ha entendido que la Administración autonómica, al aprobar el Plan Director Urbanístico, no ha incurrido en desviación de poder, razón por la que el primer motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo se reprocha a la Sala sentenciadora la infracción del mismo precepto que en el anterior, también por no haber declarado la nulidad del Plan Director Urbanístico a pesar de haber incurrido la Administración autonómica en desviación de poder debido a la inclusión del municipio de Riudellots de la Selva en el ámbito del sistema urbano de Girona sin tener en cuenta criterios urbanísticos sino decisiones estratégicas de carácter territorial, como lo ha reconocido expresamente la Administración en el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan Director Urbanístico, concretamente para la potenciación del aeropuerto o para las infraestructuras ferroviarias y viarias de esta zona del territorio, lo que demuestra la desviación de poder al utilizar la potestad de planeamiento urbanístico para resolver cuestiones que se inscriben en la materia de ordenación del territorio.

Según hemos expresado al desestimar el primer motivo de casación, las determinaciones contenidas en el Plan Director Urbanístico impugnado, y así lo declara la Sala de instancia en la sentencia recurrida, se encuentran dentro las contempladas en el artículo 56 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, entre las que están « las reservas de suelo para las grandes infraestructuras, tales como redes viarias, ferroviarias, hidráulicas, energéticas, portuarias, aeroportuarias, de saneamiento y abastecimiento de agua, de telecomunicaciones, de equipamientos y otras similares », razón por la que el Tribunal a quo considera que la técnica empleada no queda reservada exclusivamente al planeamiento territorial sino que se acomoda a la urbanística propia del Plan Director Urbanístico, prevista en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, lo que impide apreciar que se esté ante la denunciada desviación de poder, de modo que este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

En el tercer motivo de casación se achaca a la Sala sentenciadora la vulneración del principio de autonomía local, recogido en los artículos 137 y 140 de la Constitución , 2.3 , 86.3 y 160.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña , porque el Plan Director Urbanístico impugnado desciende a regular aspectos que dejan vacía de contenido la facultad del Ayuntamiento recurrente de intervenir de forma relevante en un ámbito que le afecta, cual es la planificación y ordenación urbanística.

En los precedentes motivos de casación alegados, el Ayuntamiento recurrente cuestiona el Plan Director Urbanístico porque invade atribuciones de los Planes Territoriales, mientras que en éste le imputa que arrebata a los Ayuntamientos sus atribuciones de ordenación urbanística, cual son la calificación y zonificación con la consiguiente determinación de los usos y sus intensidades, y concretamente la limitación del ámbito a urbanizar del sector PP-4 Can Mestres, contenida en el artículo 3.10.4 de las normas urbanísticas de dicho Plan Director, la regulación del área especificada del aeropuerto Girona-Costa Brava, la conexión ferroviaria entre la línea del tren convencional y la estación del de alta velocidad y la clasificación como suelo urbanizable de la nueva área industrial en la zona del Regás, con lo que se convierte al municipio en mero ejecutor de unas decisiones que le afectan directamente pero vienen impuestas por el planificador autonómico.

Como apunta la Sala de instancia en la sentencia recurrida, esas determinaciones sólo evidencian el ejercicio de competencias urbanísticas radicadas en la Administración autonómica con ocasión de ejercitarlas al aprobar un Plan Director Urbanístico, al que debe acomodarse el planeamiento urbanístico general y derivado, de inferior jerarquía.

Hemos de recordar nuevamente que, entre los cometidos del Plan Director Urbanístico, está el establecimiento de « las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal », y las « determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de las personas y mercancías y el transporte público », « la protección del suelo no urbanizable y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo », así como las que antes hemos enumerado relativas a reservas de suelo para grandes infraestructuras, entre las que se encuentran las enumeradas por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, y, por consiguiente, el Plan Director Urbanístico no ha desconocido el principio de autonomía municipal, de modo que la Sala de instancia no ha infringido los preceptos invocados en este tercer motivo de casación, que consagran y garantizan dicho principio.

Finalmente, como cuarto y último motivo de casación, se aduce por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente que la Sala de instancia ha infringido los principios de racionalidad, congruencia y proporcionalidad, recogidos en el artículo 1.4 del Código civil , así como el artículo 9.3 de la Constitución , que consagra la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y también la doctrina jurisprudencial sobre el control de la actividad discrecional de la Administración a la luz de los principios generales del Derecho.

Este último motivo de casación no puede prosperar porque, como hemos indicado al examinar los precedentes, el Tribunal a quo ha considerado que la Administración autonómica, al aprobar el Plan Director Urbanístico de la comarca del Gironés, ha respetado los objetivos y finalidades que el ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Autónoma de Cataluña asigna a los Planes Directores Urbanísticos, de modo que no sólo no ha actuado de forma arbitraria sino que ha procedido en uso correcto de su discrecionalidad a la luz de los principios generales del Derecho, y así dicho Tribunal declara que « los Planes Directores Urbanísticos han de incluir las adecuadas determinaciones para las finalidades que persiguen, al punto de que pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que posibiliten el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales y a salvo la necesaria adaptación de las figuras de planeamiento urbanístico de inferior jerarquía ».

El Ayuntamiento recurrente alude al impacto negativo de algunas determinaciones del Plan Director Urbanístico impugnado sobre la actividad agrícola y ganadera de la comarca, tesis esta que sustenta en un informe emitido por el Servicio Territorial en Gerona del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, apreciación esta del representante procesal del Ayuntamiento recurrente que la Sala sentenciadora no comparte, razón por la que le reprocha haber omitido toda actividad probatoria que demostrase la exactitud de sus aseveraciones, de las que asegura que están huérfanas de prueba.

La desestimación de los cuatro motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente, según se establece por el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de quinientos euros, dada la actividad desplegada por la Letrada de la Generalidad de Cataluña para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .