STS, 18 de Mayo de 2009
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2009:3085 |
| Número de Recurso | 1163/2008 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de mayo de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1163/08 interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de 7 de noviembre de 2007, luego confirmado por auto de 27 de febrero de 2008 desestimatorio del recurso de súplica, ambos dictados en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 172/07. Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado.
La Abogacía del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de canarias de 6 de febrero de 2007 por el que se declara área urbana el núcleo poblacional de Santa, en el término municipal de Tinajo (Lanzarote).
En otrosí del escrito de interposición del recurso se solicitaba la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado. Tal petición se basaba en las siguientes razones:
-
/ Frente al interés público que pudiera derivarse de la ejecución del acto administrativo impugnado debe prevalecer en todo caso el interés público derivado de la protección del dominio público señalado y sus zonas colindantes (de materializarse la consideración de la zona como suelo urbano, la anchura de la servidumbre de protección del dominio público no sería de 100 metros sino de sólo 20 metros, con la consiguiente desprotección de una franja de 80 metros).
-
/ La posición de la Administración del Estado tiene a su favor la apariencia de buen derecho, pues cuenta con el respaldo de la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 10 de abril de 2006 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre los Disquetes y los Lajares, en el término municipal de Tinajo. En lo que se refiere al núcleo poblacional de la Santa, el deslinde parte de que carecía de ordenación a la entrada en vigor de la Ley de Costas y no merecía la consideración de suelo urbano a los efectos previstos en la disposición transitoria tercera.3 de dicha ley y en las disposiciones transitorias 7ª y 8ª de su Reglamento.
La Comunidad Autónoma de Canarias se opuso a la medida cautelar alegando que la protección del dominio público marítimo- terrestre no exige que se deje en suspenso el acto impugnado, y, por otra parte, que la zona objeto de controversia era un área ya consolidada por la edificación en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, por lo que merece la consideración de suelo urbano de conformidad con lo previsto en la disposición adicional 9ª.3 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.
La medida cautelar solicitada fue efectivamente acordada por auto de 7 de noviembre de 2007 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, en el que se hacen, entre otras, las siguientes consideraciones:
<< (...)
El acuerdo cuya suspensión se insta reconoce que el núcleo poblacional de la Santa cuenta con las características de consolidación por la edificación propias del suelo urbano con anterioridad al 29 de julio de 1988 por lo que procede su declaración como área urbana.
La Comunidad Autónoma defiende su actuación apoyándose en la doctrina de la Audiencia Nacional Administrativo de la que es exponente la sentencia de 21 de marzo de 2007, rec. 533/2004, que cita la sentencia de 3 de julio de 2003 del mismo Tribunal que interpreta la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de ejecución de la Ley que dispone que "solo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" considerando que es necesario distinguir dos supuestos:
-
Que los instrumentos urbanísticos califiquen el suelo como urbano. En este caso la norma establece claramente un límite temporal, y es que dicha clasificación se encuentre en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (...).
-
En segundo lugar, la norma se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas. Es decir, áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística "en la citada fecha"; lo que equivale a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (...). Además, la Ley exige un juicio jurídico, en este último caso, y es que ha de ser la Administración urbanística quién haya determinado esa situación urbana consolidada.
La Comunidad Autónoma sostiene que como Administración urbanística ha emitido su juicio jurídico que apoya básicamente en una certificación del Secretario del Ayuntamiento de Tinajo de 14 de febrero de 2006 en el que se afirma que con anterioridad al 28 de julio de 1988 "el Pueblo de La Santa contaba con accesos rodados, y con los servicios urbanísticos de agua y luz tanto privado como público en condiciones de pleno servicio a la edificación y solares existentes en dicho núcleo acreditándose por tanto el carácter urbano de dicho pueblo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas".
La lectura de los Acuerdos de la Comunidad Autónoma de 6 de febrero de 2007 y de 23 de mayo de 2007, conllevan una primera reflexión hacia el origen de la polémica que mantienen ambas administraciones, que no es otro que la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 10 de abril de 2006 que aprueba el deslinde entre el Disquete y los Lajares, en consecuencia fija para la zona una servidumbre de protección de 100 metros.
Frente a ello, ignoramos si la Administración autonómica y local han recurrido el deslinde, pero lo que si han hecho las Administraciones con competencia urbanística es reconocer el carácter de área urbana del núcleo poblacional de la Santa, y en consecuencia solicitar la rectificación de la servidumbre de protección que pasaría de 100 metros a 20 metros, lo que rechaza la Administración estatal.
Pero sí que hemos estudiado a su vez la situación urbanística de la zona que ha sido estudiada al menos en dos sentencias de 20 de diciembre de 2006 (rollo de apelación 79/06) y 21 de mayo de 2007 (r.c.a.118/2004 ) En este contexto nos encontramos con que se pretende la rectificación de un deslinde con un reconocimiento del carácter urbano de la zona con efectos retroactivos a casi diez años antes.
En la ponderación de intereses el interés público a preservar es la protección de la zona de servidumbre de protección, en su ámbito más extenso, evitando que durante la tramitación del recurso se consoliden situaciones que harían inviable una zona de servidumbre de protección de 100 metros, consolidándose edificaciones o construcciones que alterarían de modo irreversible el medio ambiente, y el propio área colindante al dominio público.
Aún sin ánimo de entrar en el fondo del asunto, de la lectura de los acuerdos aportados por la Comunidad Autónoma, se aprecia que nos e indentifican la presencia de todos los servicios necesarios para hablar de un área urbana, por ejemplo, se echa de menos la referencia a la existencia de la evacuación de aguas residuales, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2006.
En cuanto a las edificaciones existentes, no se ha aportado ningún dato en los acuerdos que justifique la consolidación, y menos aún si se trataban de viviendas residenciales o de otro tipo de edificaciones, dada la ambigüedad del término empleado.
Por lo que se impone la suspensión sin perjuicio de que en el eventual recurso de súplica la Comunidad Autónoma pueda acreditar o probar las cuestiones que quedan planteadas en este auto>>.
La representación de la Comunidad Autónoma de Canarias interpuso recurso de súplica contra este auto en el que se acuerda la suspensión, siendo desestimado el recurso por auto de 27 de febrero de 2008.
Contra los citados autos dictados en la pieza de medidas cautelares la Comunidad Autónoma de Canarias preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 1 de julio de 2008 en el que se aduce un único motivo de casación en el que se alega la infracción del 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia relativa a los criterios que deben seguirse para resolver las solicitudes de medidas cautelares, así como la incorrecta aplicación de la apariencia de buen derecho. Añade que la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha dictado sentencia con fecha 5 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 196/2006 ) en la que, estimando en parte el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Tinajo contra la Orden de aprobación del deslinde, se anula dicha resolución en cuanto se refiere al trazado de la línea de deslinde por el núcleo urbano de La Santa, donde la anchura de la servidumbre de protección ha de ser de 20 metros. Termina solicitando que, con estimación del recurso de casación, se casen los autos recurridos y se alce la suspensión cautelar acordada.
La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 9 de enero de 2009 en el que formula alegaciones en contra de los argumentos aducidos en el recurso de casación, invocando lo resuelto para un caso semejante en sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de enero de 2008 (casación 7620/2005 ). En cuanto a la sentencia de la Audiencia Nacional a que se refiere la recurrente, el representante procesal de la Administración del Estado señala que dicha sentencia no es firme al estar pendiente de resolución el recurso de casación dirigido contra ella (casación 1914/08). El escrito de la Abogacía del Estado termina solicitando que se desestime el recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 12 de mayo de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
El presente recurso de casación lo dirige la Comunidad Autónoma de Canarias contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 7 de noviembre de 2007, luego confirmado en súplica por auto de 27 de febrero de 2008, dictados en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 172/07
Hemos dejado antes reseñados los argumentos que la Administración del Estado adujo ante la Sala de instancia para fundamentar la petición de suspensión, así como los que expuso la Comunidad Autónoma de Canarias para oponerse a la medida cautelar (antecedente primero); y también han quedado expuestas las razones que se dan en el auto de la Sala de instancia de 7 de noviembre de 2007, luego confirmadas en súplica por auto de 27 de febrero de 2008, para acordar la medida cautelar solicitada (antecedente segundo).
Conocidos ya tales antecedentes, procede que pasemos a examinar los diversos argumentos que se esgrimen en el recurso de casación, en el que, como ya hemos indicado, se alega la infracción del 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia relativa a los criterios que deben seguirse para resolver las solicitudes de medidas cautelares, así como la incorrecta aplicación de la doctrina sobre la apariencia de buen derecho plantean. En definitiva, se plantea en el motivo de casación si la Sala de instancia ha aplicado o no de manera correcta las previsiones legales y la doctrina jurisprudencial sobre los criterios a seguir para resolver la solicitud de medidas cautelares, en concreto la suspensión de la ejecutividad del acuerdo impugnado.
Por lo pronto, es indudable que la Sala de instancia ha realizado, como exige el artículo 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, una ponderación de los intereses en conflicto; y es precisamente esa valoración la que lleva a otorgar prevalencia al interés público encarnado en la protección del dominio público marítimo-terrestre. Así, el auto de 7 de noviembre de 2007 señala que la adopción de la medida de suspensión persigue evitar "...que durante la tramitación del recurso se consoliden situaciones que harían inviable una zona de servidumbre de protección de 100 metros, consolidándose edificaciones o construcciones que alterarían de modo irreversible el medio ambiente y el propio área colindante al dominio público".
Por otra parte, esa explicación que acabamos de reseñar resulta plenamente ajustada a la jurisprudencia de este Sala que viene entendiendo que es prevalente la protección del dominio público en evitación de situaciones irreversibles. Puede verse en ese sentido la sentencia de 19 de marzo de 2008 (casación 4668/06 ) y las sentencias que en ella se citan de 3 de octubre de 2007 (casación 1546/05), 25 de octubre de 2007 (casación 3825/05), 12 de diciembre de 2007 (casación 3827/2005), 30 de enero de 2008 (casación 3058/06) y 13 de febrero de 2008 (casación 3070/2006 ).
En efecto, la fundamentación de los autos recurridos pone de manifiesto que la Sala de instancia ha tomado en consideración el carácter irreversible de las consecuencias que se producirían caso de no suspensión. Son en cambio de índole y entidad muy diferente los efectos que pueden derivarse de la adopción de la medida cautelar, pues una mayor tardanza en el desarrollo urbano de la zona en ningún caso constituye una consecuencia irreversible ni, desde luego, irreparable.
La Administración autonómica recurrente alega que la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha dictado sentencia con fecha 5 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 196/2006 ) en la que, considerando acreditado que los terrenos por los que discurre la línea de deslinde a su paso por el núcleo de La Santa tenían el carácter de suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, estima en parte el recurso dirigido contra la Orden Ministerial de aprobación del deslinde y declara que en la zona de La Santa la anchura de la servidumbre de protección ha de ser de 20 metros.
Es cierto que con ese pronunciamiento de la Audiencia Nacional -de fecha posterior a los dos autos aquí recurridos- resulta debilitada la apariencia de buen derecho de la tesis de la Administración del Estado. Sin embargo, se trata de una sentencia que no es firme, al estar pendiente de resolución el recurso de casación dirigido contra ella (casación 1914/08), por lo que la cuestión que allí se aborda no puede considerarse definitivamente zanjada. Y, siendo ello así, las consideraciones que hemos expuesto en el apartado anterior acerca de la entidad e irreversibilidad de los perjuicios que se derivarían del levantamiento de la suspensión acordada nos llevan a considerar válidas y subsistentes las razones dadas por la Sala de instancia para fundamentar la adopción de la medida cautelar.
Las razones expuestas nos llevan a concluir que el recurso de casación no puede ser acogido. Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, deben imponerse las costas a la Comunidad Autónoma de Canarias, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, atendiendo a la índole del debate y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de esta condena a la cifra de mil quinientos euros (1.500 ) por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS contra el auto de de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede el Las Palmas de 7 de noviembre de 2007, luego confirmado por auto de 27 de febrero de 2008 desestimatorio del recurso de súplica, ambos dictados en la pieza de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo 172/07, con imposición de las costas procesales a la Administración autonómica recurrente en los términos señalados en el fundamento cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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