STS, 29 de Abril de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sección segunda, dictó sentencia declarando la desestimación del recurso 1770/2004. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª. Teresa, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 23 de noviembre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 12 de enero de 2006, escrito de interposición, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo solicitado en la demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 marzo de 2007 y, efectuado traslado del escrito de interposición a la representación procesal de las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo hicieron la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya y la representación procesal del Ayuntamiento de Gorliz, mediante escritos presentados el 30 y 31 de octubre de 2007, respectivamente, en los que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicitaron la inadmisión del recurso de casación y, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 27 de Marzo de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de Abril de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 7244/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, Sección Segunda, dictó en fecha 27 de octubre de 2005, desestimando el recurso 1770/2004, en el que la parte recurrente, Dª Teresa, había impugnado la desestimación por silencio administrativo de la petición formulada el 28 de junio de 2004 ante el Ayuntamiento de Gorliz por la que solicitaba la iniciación del procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, Plan Parcial del sector Andra Mari Axpe y el Proyecto de Reparcelación también de ese sector, a efectos de la exclusión de las fincas NUM000, NUM001 y NUM002.

La Sala de instancia, mediante auto de 26 de enero de 2005, limitó el ámbito de cognición del recurso a los instrumentos de planeamiento, (Normas Subsidiarias y Plan Parcial), declarando la competencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de Bilbao para conocer de la petición de revisión del Proyecto de Reparcelación. Así centrado el objeto del proceso, el recurso fue desestimado con base en los argumentos señalados en el Fundamento de derecho tercero de la sentencia ahora combatida en casación, por las siguientes razones (que transcribimos en cuanto ahora interesa):

"Con fecha 27.4.04 se dictó sentencia por esta Sala en el recurso contencioso administrativo núm. 1545/1999 interpuesto por la hoy recurrente, con la misma asistencia letrada, contra el acuerdo de aprobación inicial del Proyecto de Reparcelación del Sector Andra Mari Axpe; la desestimación presunta por silencio de las peticiones efectuadas en su escrito de 15.9.98; el acuerdo del Ayuntamiento de 25.2.99 por el que se estiman parcialmente las alegaciones de la recurrente; y el acuerdo del Ayuntamiento de Gorliz de 3 de agosto de 2000 de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación del sector Andra Mari Axpe. Debemos indicar que esta misma Sala dictó sentencia con fecha 9.5.02, en el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Augusto, con la misma representación y defensa que la ahora recurrente, que se siguió con el núm. 2326/00, contra el mismo proyecto de reparcelación, y en relación con las mismas fincas (fincas NUM000, NUM001 y NUM002 ).

La sentencia de 27.4.2004 declaró la inadmisibilidad del recurso respecto de los tres primeros actos impugnados, y desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo de 3 de agosto de 2000 de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación del Sector Andra Mari. La sentencia, como resulta de su fundamentación, partió de admitir que el recurrente impugnaba indirectamente las NNSS y el Plan Parcial, lo que ampliaba el objeto del recurso, pese al confuso planteamiento de la recurrente, y en aras de favorecer el principio de tutela judicial efectiva.

La sentencia, contraria a los intereses de la parte recurrente, no ha sido obstáculo para que la parte recurrente presentara escrito ante el Ayuntamiento interesando la revisión de las NNSS y del Plan Parcial.

En la mencionada sentencia se recordaba la posición jurisprudencial mantenida en la STS 28.11.01 (Pte. Sr. Gota Losada-rec. 563/2000), en la que se afirma, en cuanto aquí interesa que:

Aunque la conclusión es la misma, conviene precisar que la Ley 4/1999, entró en vigor el 14 de abril de 1999 (Disp. final ), por tanto, cuando se dictó el Acuerdo por el Consejo de Ministros el 1 de octubre de 1999 ya estaba vigente y por ello era aplicable su Disposición Transitoria Segunda : "Aplicación de la Ley a los procedimientos en tramitación", que preceptúa: "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la presente Ley".

Y más adelante, en relación con el art. 102 de la Ley 30/02 , en la redacción Ley 4/1999 l artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pero según el nuevo texto introducido por el número 21 del Artículo Primero, de la Ley 4/1999, de 13 de abril , que redactó de nuevo el artículo 102, "Revisión de disposiciones y actos nulos", distinguiendo con toda nitidez y de modo incontrovertible, dos supuestos distintos, a saber: el del apartado 1º, que reguló la revisión de oficio por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultor equivalente (...), de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 (nulidad de pleno derecho, de los actos de las Administraciones públicas), y el del apartado 2º, que reguló la revisión de oficio de las disposiciones generales, disponiendo:

"2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 " (nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas).

Se aprecia claramente cómo en la revisión de oficio de las disposiciones administrativas se excluye de modo tajante, la solicitud del interesado, que sí subsiste como modo de iniciación del procedimiento para los actos administrativos, de manera que la revisión de oficio de las disposiciones generales se concibe como una auténtica y verdadera actuación "ex officio", respecto de la cual los particulares sólo pueden actuar por vía del derecho de petición.

Por si cupiera alguna duda, la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, precisa que "por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad, lo cual concuerda plenamente con el artículo 107, apartado 3º, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, relativa a los recursos administrativos, en la redacción dada por la Ley 4/1999, que dispone: 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa (precepto que tenía igual redacción en el texto inicial de la Ley 30/1992 ).La STS 20.12.04 (Pte. Sr. Fernández Montalvo) señala en su FJ 5 : que tratándose de disposiciones generales no existe la acción de nulidad a instancia de parte, como ocurre respecto de los actos nulos, sino que queda claro que respecto a aquéllas la revisión de oficio "corresponde exclusivamente a la Administración", lógicamente, autora de la norma que se revisa.

Se invoca por el recurrente, en conclusiones, al contestar a la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento, la STS 21.4.04 dictada en el recurso de casación núm. 953/1999, en la que se dice:

"La Sala considera necesario reproducir el compendio de la doctrina jurisprudencial sobre dicha cuestión, que ha llevado a cabo en la sentencia de 2 de diciembre de 1999 (rec. casación núm. 2291/1995 ):

"Pues bien, es cierto que la expresada doctrina, que reclama la imprescriptibilidad y consiguiente ausencia de sujeción a plazo, de la acción impugnatoria, en vía jurisdiccional, de los actos administrativos y disposiciones generales, a los que se atribuya vicio de nulidad radical, absoluta o de pleno derecho y por lo tanto insubsanable, ha sido mantenida por esta Sala en Sentencias de 24 de septiembre de 1980, 15 de julio de 1983, 25 de septiembre de 1984, 18 de abril de 1986, y 15 de diciembre de 1987, citadas por la Asociación recurrente, e incluso en otras posteriores, como las de 24 de octubre de 1994, 8 de abril y 7 de noviembre de 1995, 20 de febrero de 1996, 1 de febrero y 16 de diciembre de 1997.

Sin embargo, es más reiterada y constante la doctrina contraria. Así en Sentencias de 27 de julio y 25 de septiembre de 1992, 23 de noviembre y 7 de diciembre de 1993, 11 de octubre, 2 y 11 de noviembre, 14 y 16 de diciembre de 1994, 30 de junio y 28 de noviembre de 1995, 4 de enero de 1996, 5 de febrero de 1997, y más recientemente en las de 20 de enero y 6 de febrero de 1999.

La mayoritaria doctrina jurisprudencial, de la que son muestra las Sentencias relacionadas, puede resumirse diciendo que la imprescriptibilidad de la impugnación de actos o disposiciones administrativas viciadas de nulidad radical sólo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el art. 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy art. 102 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), cuando se ejercita ante la propia Administración, ya que puede serlo "en cualquier momento"; por el contrario, en el caso de acciones jurisdiccionales, el recurrente ha de someterse a los plazos procesales correspondientes, ya ejercite directamente la acción de nulidad ante los Tribunales, ya acuda a ellos contra la resolución denegatoria de la Administración a quien se reclamó que la declarara".

Esta doctrina que se invoca no se opone, como parece sostener el recurrente a la antes expuesta. La cuestión es que el art. 102.2 de la Ley 30/92 , en la redacción dada por la Ley 4/1999, en relación con las disposiciones administrativas prevé la actuación de oficio de las Administraciones públicas en los supuestos del art. 62.2 ; pero no la solicitud del interesado (lo que sí está previsto en el art. 102.1 en relación con los actos administrativos). Pero los planes urbanísticos tienen el carácter de disposiciones administrativas, no actos administrativos; y así es posible la impugnación directa e indirecta, pero no se reconoce la iniciativa particular para promover su revisión, más allá del derecho de petición. Y ciertamente, cuando se resalta "en negrita" por el recurrente el término "disposiciones administrativas" se obvia que la STS 21.4.04 contiene una cita textual de una STS de 2.9.99, anterior a la modificación operada por Ley 4/99, y que la referencia entre paréntesis al art. 102 se entiende, en todo caso, en relación con el art. 102.1 de la Ley 30/92, pero no permitiría extraer otras consecuencias, dado el tenor del art. 102.2 de la Ley 30/92 en la redacción dada por Ley 4/99.

En síntesis, tal y como se exponía en la STSJPV de 27.4.04 dictada por esta Sala, que desestimó el recurso interpuesto por el mismo recurrente contra el proyecto de reparcelación, los particulares no están legitimados para promover un acción de revisión ( art. 102.2 Ley 30/92 en la redacción Ley 4/99 ) contra disposiciones administrativas. Y participando tanto las NNSS como el Plan Parcial de la naturaleza de disposiciones administrativas, no puede sino concluirse declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa ad causam del recurrente.

Declarada la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo no procede entrar a examinar los motivos que se aducen por el recurrente para sostener la nulidad de los instrumentos de planeamiento.

El recurso de casación interpuesto contra esta sentencia por la parte actora, desarrollado con técnica procesal más propia de una apelación que de este recurso extraordinario, se divide en trece apartados, en los que se imputan a la sentencia combatida en casación infracciones formales y de fondo, en un conjunto expositivo desordenado y oscuro, que dificulta extraordinariamente su comprensión.

Se afirma, por un lado, que la sentencia no cumple los requisitos de claridad, precisión y motivación, por no haber respondido a todas las cuestiones planteadas en el proceso; y que debía haberse entrado al examen de esas cuestiones de fondo por aplicación del principio de "favor actionis".

Y por otro lado se sostiene que los instrumentos de planeamiento cuestionados incurren en numerosas infracciones del Ordenamiento que determinan su nulidad. Critica asimismo la actora que en la instancia se le impusieran las costas del litigio.

Este recurso de casación carece manifiestamente de fundamento.

Como hemos señalado, la actora impugnó en la instancia la desestimación presunta de su petición de revisión de oficio de un Plan Parcial y de unas Normas Subsidiarias de planeamiento. La Sala desestimó el recurso razonando, con apoyo en la doctrina jurisprudencial, que en la legislación vigente y aplicable de procedimiento administrativo (concretamente, el art. 102.2 LRJ-PAC ) no se reconoce legitimación a los particulares para promover una acción de nulidad de las disposiciones reglamentarias.

Maticemos que en el fundamento jurídico tercero, "in fine", se apunta que " no puede sino concluirse declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa ad causam del recurrente "; añadiéndose inmediatamente a continuación que " declarada la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo no procede entrar a examinar los motivos que se aducen por el recurrente para sostener la nulidad de los instrumentos de planeamiento ". Sin embargo, el "fallo" de la sentencia no inadmite el recurso, como habría sido lo procedente en coherencia con ese planteamiento, ex art. 69.b) LJCA, sino que lo desestima. De todos modos, no atribuiremos más trascendencia a esta discordancia, pues al fin y al cabo resulta clara y evidente la razón por la que se rechazan las pretensiones de la parte actora, de manera que esta no ha sufrido ninguna indefensión real y efectiva por tal concepto.

Sin embargo, debemos precisar que en casos como el presente, lo que el Tribunal debe hacer (como ha hecho) es desestimar el recurso contencioso administrativo y no inadmitirlo por falta de legitimación; en efecto, consistiendo la legitimación procesal en un interés, no puede negarse al actor la legitimación para pedir a la Jurisdicción que juzgue el acto de la Administración; el problema, por lo tanto, es otro, a saber, que lo que no tiene el particular es derecho frente a la Administración para ejecutar en vía administrativa una acción de nulidad de disposiciones generales, lo que constituye parte del debate de fondo del proceso.

Para llegar a esa conclusión sobre la concurrencia de la apuntada causa de inadmisión, la Sala realizó una extensa y cuidada exposición de las distintas actuaciones procesales desarrolladas por la misma parte actora contra los instrumentos de planeamiento concernidos, y a continuación explicó de forma no menos detallada la efectiva concurrencia de aquella causa de inadmisión, con abundante cita de jurisprudencia. Mal puede decirse, así las cosas, que la sentencia carezca de motivación o que la misma sea insuficiente o imprecisa. Por lo demás, habiendo concluido la Sala que concurría esa causa de inadmisión, era improcedente entrar al examen de las cuestiones de fondo suscitadas por la actora, por lo que la sentencia no incurrió en ninguna incongruencia o falta de motivación desde esta perspectiva.

Pues bien, siendo esa (la falta de legitimación de la actora por no disponer los particulares de acción de nulidad de las disposiciones generales) la cuestión verdaderamente relevante y sobre la que la actora tenía que haber centrado sus alegaciones en casación, ocurre que, muy al contrario, a lo largo del escrito de interposición del recurso de casación desliza, de forma confusa y desordenada, distintas alegaciones, tanto contra la sentencia como contra la actuación administrativa impugnada en el proceso (e incluso contra las resoluciones judiciales recaídas en otro proceso promovido por ella misma en relación con los mismos instrumentos de planeamiento), pero nada útil dice para rebatir las razones expresadas por la Sala sobre esa cuestión que fue la verdaderamente determinante para el fracaso del recurso.

Lo dicho es bastante para desestimar el recurso de casación, por no haber sido sometida realmente a una crítica digna de tal nombre la "ratio decidendi" de la sentencia de instancia.

De todos modos, hemos de decir, al menos sucintamente, que no se equivoca el Tribunal a quo cuando señala que no existe reconocida en favor de los particulares una acción de nulidad de las disposiciones generales (naturaleza de la que participan las normas de planeamiento), pues así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, v.gr., en sentencias de esta Sala y Sección de 16 y 22 de noviembre de 2006,RRC 4014/2003 y 4084/2003 (referidas también a la petición de revisión de oficio de instrumentos de planeamiento), donde dijimos que " fue precisamente la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley , dejando, sin embargo, muy claro el legislador, en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad. Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho ". Y en posterior sentencia de 28 de diciembre de 2006 (RC 4836 / 2003 ) añadimos, a modo de síntesis de esta doctrina, que " no es posible instar el procedimiento administrativo regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas ".

El hecho (tan resaltado por el recurrente) de que en su escrito alegara la caducidad del Plan Parcial, no cambia las cosas, porque eso lo alegó como una causa más de nulidad del Plan, siendo muy claro que lo que solicitaba era "la iniciación de procedimiento de revisión de los actos indicados por razón de su nulidad", y a eso es a lo que da respuesta la Sala de instancia. (Aunque no debamos pasar por alto que la nulidad, como causa de invalidez originaria, no tiene nada que ver con la caducidad, como causa de ineficacia sobrevenida)

Por lo que respecto a la condena en costas digamos que según reiterada jurisprudencia la temeridad o mala fe a efectos de imposición de costas es un problema de la soberanía del Juzgador de instancia, no revisable en casación (en este sentido, v.gr., STS de 23 de mayo de 2005, RC nº 1480/2002, y ATS de 19 de febrero de 2009, RC 1986/2008 ), salvo juicios irracionales o ilógicos sobre la temeridad, cosa que aquí no ocurre.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de las minutas de los Letrados, a las cantidad de 2.000'00 euros para cada uno (artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.