STS, 26 de Noviembre de 2015

En el recurso contencioso administrativo 777/2013 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se dictó sentencia de 11 de julio de 2014 , que acuerda: "Que debemos estimar y estimamos el recurso presentado por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 (publicada en el BOB número 218/13 de 14 de noviembre) sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación y, en consecuencia, la anulamos. Publíquese el presente Fallo en el Boletín Oficial de Bizkaia una vez sea firme la Sentencia. Las costas procesales se imponen a la demandada."

Por la representación procesal de la Diputación Foral de Bizcaia se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 13 de noviembre de 2014 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado mediante escrito de fecha 23 de febrero de 2015 formaliza oposición, interesando su desestimación.

Por providencia de 12 de mayo de 2015 se señaló para votación y fallo para el 18 de noviembre de 2015, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

El Procurador de la Diputación Foral de Bizkaia interpone recurso de casación 3405/2014 contra la sentencia estimatoria de 11 de julio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con sede en Bilbao, en el recurso 777/2013 deducido por el Abogado del Estado contra la Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación, que anula.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento (completa en Cendoj Roj: STSJ PV 1954/2014 - ECLI: ES:TSJPV:2014:1954) mientras en el SEGUNDO reseña los motivos de impugnación.

En el TERCERO consigna que ni el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma del País Vasco ni la Ley 27/1983 de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, normas que junto con la propia Constitución determinan el haz competencial foral, atribuyen competencia alguna a los Territorios Históricos en materia de Trabajo, Seguridad Social y Contratación.

Tras ello analiza la naturaleza y límite de las Instrucciones administrativas con apoyo en diversas Sentencias que reproduce como las de 30 de julio de 2013 , recurso casación 6205/2010, de 17 de marzo de 2009 , recurso 9576/2004, de 9 de Mayo de 2007 recurso 3426/2003 , etc.

En cuanto a la Instrucción concreta expone pretende dar instrucciones a los órganos de contratación tras la reforma laboral careciendo de competencias para ello tal cual dice acontece en la primera sentencia antes transcrita.

Declara que "la demandada excede de las atribuciones contractuales propiamente dichas se aprecia también cuando en la fundamentación de la Instrucción se expone que la reforma laboral puede dar lugar al empeoramiento de las condiciones laborales y a la reducción de salarios y con ello incrementar la conflictividad laboral y la reducción del consumo, y a afectar a los contratos en los que el coste laboral sea el más relevantes, contratos en los que puedan estar empleadas personas susceptibles de una especial protección. De este contenido se puede inferir sin dificultad que la finalidad de la Instrucción más que contractual es la laboral y social.

A continuación, tras describir las situaciones reseñadas se manifiesta que se trata de intervenir en aquellos casos en los que la reforma laboral implique pérdida de las condiciones laborales anteriores al efecto de mantenerlas, en suma, se pretende neutralizar las consecuencias de la reforma y si bien se dice que tal actuación se lleva a cabo dentro de las atribuciones que la Ley de Contratos le asigna es evidente la falta de coherencia entre el medio y los fines pues las atribuciones no facultan ab absoluto para incidir en la regulación de materias tales que permitan alterar las consecuencias de la reforma labora.Se desvela así la finalidad última que se persigue con la Instrucción, esto es, neutralizar los efectos del ejercicio por el Estado de su propia competencia y ello bajo el pretexto de la utilización de una propia que ni regula ese objeto ni confiere atribuciones que permitan incidir en él.

En sus últimos párrafos vuelve a aparecer la intención última de la Instrucción cuando dice que se pretende atemperar los efectos de la reforma laboral. Y a pesar de que se indica que se trata de atemperar tales efectos en cuanto a la contratación respecta se debe insistir en que la legislación de contratos no le asigna a la demandada competencia alguna para modificar la regulación laboral estatal".

Reseña que el art. 1, dispone que los criterios que recoge se aplicarán en aquellos supuestos en los que los contratistas decidan unilateralmente aplicar medidas que restrinjan los derechos laborales hasta entonces vigentes una vez finalice el plazo de ultraactividad de los Convenio.

Infiere que la Instrucción contiene en este precepto "elementos de regulación destinados a terceros, a los contratistas, y elementos de regulación en tanto en cuanto que norma, innovando el ordenamiento, las consecuencias que la actuación de éstos va a producir a través de la creación de una nueva regulación conforme a la cual el contratista puede mantener las condiciones del contrato o de la oferta si renuncia a la aplicación de las consecuencias a las que está facultado por la reforma laboral o bien va a verlas alteradas si no lo hace. Los derechos y obligaciones de los terceros se ven afectados con la Instrucción y se ven afectados en razón a que la demandada introduce una nueva regulación con incidencia directa en materia laboral pues el condicionado y desarrollo del contrato va a depender de las decisiones que se adopten en materia laboral por parte del contratista".

Declara que se pretende dotar de cierta vinculación contractual al artículo diciendo que la merma en las condiciones de trabajo son aquellas en cuya virtud se estableció el precio del contrato. "Pero lo cierto es que en la contratación el precio no se determina en atención a las condiciones laborales, el precio de la oferta lo fija la Administración haciendo un cálculo ponderado de los distintos factores que pueden influir y cada empresa a través de sus propias estimaciones y organización interna. La Administración verifica que la empresa cumple con sus obligaciones laborales y de Seguridad Social y estas son contingentes, variables, ni están predeterminadas ni tienen por qué mantenerse en el tiempo, su contenido concreto es fruto a su vez de diversos factores como son las modificaciones legislativas, la contratación colectiva, el contrato de trabajo, etc y salvo en el caso de los derechos adquiridos no puede imponerse el mantenimiento indefinido de las condiciones".

Sienta aparece más clara la innovación normativa que supone el art. 1 al imponer el mantenimiento de las condiciones de trabajo al margen de la regulación propia de la materia.

Recalca que "La alusión a las cláusulas de carácter social que efectúa el art. 1 tampoco representa argumento relevante ya que el art. 118 de la Ley 3-2011 a lo que se refiere es a fomentar la contratación de determinadas personas, a fomentar la igualdad y el respeto de las condiciones básicas de empleo pero no a la regulación de las condiciones de trabajo ni a determinar qué son condiciones básicas de empleo pues para esto carece de competencia".

Afirma que el artículo nº 4 comienza con una expresión que confirma el mero voluntarismo de la norma, pues "se carece de atribuciones para ello, la finalidad perseguida y la intención de regular las actuaciones de terceros innovando el ordenamiento al establecer reglas inexistentes hasta entonces y en materia sobre la que se carece de competencia. Se manifiesta que la Diputación que no es razonable que los empresarios contratistas procedan durante la vigencia de un contrato a rebajar unilateralmente las condiciones de trabajo del personal adscrito al mismo que se tuvieron en cuenta en el momento de la presentación de las ofertas. En suma, olvida la Diputación que carece por completo de competencia en legislación laboral, que ha de respetarse y cumplirse la dictada por el Legislador Estatal o, en su caso, impugnarse, y que las condiciones de trabajo son naturalmente dinámicas, variables a salvo los derechos adquiridos y que por ello durante el devenir contractual pueden verse alteradas dichas condiciones".

Declara que desde la premisa, que la Diputación no está de acuerdo con las consecuencias de la reforma laboral, es como ha de interpretarse el inciso segundo del precepto, esto es, se pretende con las medidas que a continuación se enumeran el mantenimiento de las condiciones laborales previas a la reforma.

Subraya que "A continuación se van explicando los pasos a seguir para conocer en qué casos se ha podido producir la alteración de contratos laborales dando lugar a condiciones de trabajo inferiores a las previas y las medidas a adoptar, concretamente a la denuncia ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Esto supone que la demandada se arroga unas facultades de comprobación y denuncia e instaura para ello un procedimiento en materia de trabajo y Seguridad Social sin contar con atribuciones normativas para ello. Realmente está innovando el ordenamiento al crear un procedimiento para verificar cómo se cumplen las normas de trabajo y Seguridad Social por parte de los contratistas careciendo de norma habilitante para ello, y con trascendencia respecto de terceros, tanto sobre los trabajadores como sobre los contratistas.

La relevancia respecto de terceros es más evidente aún cuando en la ampliación de los servicios contratados se va a favorecer a las empresas que mantengan las condiciones y no apliquen los términos para los que la reforma laboral les faculta. Se está así obstaculizando el resultado natural de la legislación laboral y condicionando a terceros".

Remarca que en el art. 5 se determina el contenido que deben tener en el futuro los Pliegos de Contratación, por lo que, con la Instrucción "se innova, se regula y con trascendencia no sólo interna sino respecto de terceros, y lo hace a través de una cláusula que regula directamente las condiciones de trabajo pues se impone que no se deben ver alteradas durante el desarrollo del contrato. Volvemos a recordar que la Ley de Contratos no atribuye a la demandada competencia alguna en esta materia y que por ello la extensión temporal de las condiciones de trabajo y su contenido en general es materia que está sometida a la legislación laboral" .

Declara que "La ampliación del contenido de los Pliegos debe hacerse a través de un auténtico reglamento en la medida en que no se limita a dar pautas de actuación a causa de la mera valoración, interpretación, de las normas sino que innova el ordenamiento, regula cómo deben actuar los distintos órganos de contratación creando nuevas obligaciones desarrollando varias normas, y afecta a terceros, a los contratistas y, en segundo lugar, no puede tener por objeto materias sobre las que la demandada carece de competencia como es la determinación de las condiciones de trabajo en las empresas".

1. Un primer motivo al amparo del art. 88.1. c) LJCA por infracción de los artículos 24.1 CE , 33 LJCA y 218 LEC al incurrir la sentencia recurrida en incongruencia omisiva al no dar respuesta a la solicitud de inadmisiblidad del recurso de la AGE.

Con amplia cita jurisprudencial sobre la incongruencia sostiene que nada obsta que se hubiera desestimado por la Sala del TSJPV las alegaciones previas de inadmisión realizadas por la Diputación Foral de Bizkaia, pues a tenor del art. 58.1 LJCA pueden volverse a realizar al contestar la demanda como así hizo la Diputación y deberán ser resueltas en sentencia lo cual no se hace en el presente caso, por lo que debe prosperar este primer motivo de casación.

1.1. Refuta el motivo el Abogado del Estado por cuanto la misma alegación fue planteada en alegaciones previas que fueron desestimadas.

Adiciona que la Sala se pronuncia explícitamente sobre la cuestión al afirmar la legitimación de la actora, en tanto que afecta a competencias estatales.

2. Un segundo al amparo del artículo 88.1.c) LJCA por infracción de los artículos 24.1 CE , 33 LJCA y 218 LEC al incurrir la sentencia recurrida en incongruencia extrapetita con cita de STS 26 octubre 2011, recurso 2476/2008 .

   Sostiene que en ningún caso se puede entender que al dar trámite la sala de instancia para alegar sobre el rango de la instrucción, determinara extender el enjuiciamiento a otros preceptos de la disposición general por razones de congruencia o conexión de los preceptos recurridos, ni señala la sentencia cuales son esos preceptos.

   2.1. Refuta el Motivo el Abogado del Estado.

   Aduce que la sentencia expone la doctrina del Tribunal Supremo acerca de que si una instrucción o circular es materialmente una disposición general, debe anularse porque no se ha seguido el procedimiento especial de su elaboración, no tiene competencia el creador de la instrucción e infringe el principio de jerarquía normativa.

   Tal ocurre en nuestro caso, por lo que, en consecuencia, la anulación ha de serlo de toda la instrucción, que es lo que determina, la Sentencia de 30 de julio de 2013, rec. nº 6205/2010 .

3. Un tercero al amparo del artículo 88.1.d) LJCA por infracción del artículo 21 Ley 30/92, de 26 de noviembre y jurisprudencia ( SSTS de 10 de enero 1997 , 24 de mayo y 27 de noviembre 1989 , STSJ Cataluña 19/2003, 30 de enero ), aplicable que cita.

   A su entender la instrucción no incorpora un contenido normativo que tenga vocación de integrarse en el ordenamiento jurídico, estableciendo derechos y obligaciones.

   Invoca que los efectos de esta clase de instrucciones o circulares se reconducen a la esfera interna de la administración y sólo obligan a los titulares o miembros de los órgano administrativos a los que se dirigen, determinando, en caso de incumplimiento, la posible responsabilidad disciplinaria de los funcionarios.

   3.1. También es rechazado por el Abogado del Estado que niega se trate de meras órdenes jerárquicas.

   Señala que la Instrucción en su apartado 1.1 dice que su objeto "es establecer criterios y pautas de actuación a tener en cuenta en los procedimientos de contratación, actuales y futuros, del sector público foral de Bizkaia ". Y, no es lo mismo la DFB, que es una entidad local, que el sector público foral, que comprende distintas entidades.

   En el mismo sentido, el apartado 2.1 de la Instrucción, relativo al ámbito de aplicación subjetivo, determina que son destinatarios de la instrucción "los órganos de contratación de la Diputación Foral de Bizkaia y las entidades vinculadas a la misma, bien por integrar el sector público foral de acuerdo (...), bien por integrar dicho sector a efectos de la contratación administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobada..."

   Defiende que la instrucción se dirige no solo a órganos de contratación de la DFB sino también a todas las entidades vinculadas o dependientes de la misma, sean o no administraciones públicas, sean o no poderes adjudicadores no administraciones públicas, sean entidades integrantes del sector público foral de Bizkaia que no son ni administraciones públicas ni poderes adjudicadores.

   Reputa indicativo el apartado 6 de la Instrucción que se refiere a empresas o entidades sometidas a la legislación de contratos del sector público en las que la participación, directa o indirecta de la DFB en su capital social no sea mayoritaria.

   Remarca que la Instrucción llega a imponer que entidades del sector público foral de Vizcaya que no sean ni AAPP ni PPAA, que estén sujetas en su actividad al derecho privado, cuyos contratos se rigen, en cuanto a efectos cumplimiento y extinción por el Derecho privado, que no ostentan prerrogativas, impongan interpretaciones de contratos en ejecución o cláusulas en los que vayan a prepararse, que rompen la igualdad propia de las partes en este tipo de contratos, e incluso el contenido de un precepto, el 118 del TRLCSP, que solo afecta a los contratos de las AAPP.

   La propia introducción de la Instrucción refleja claramente cuál es la intención o finalidad de la misma, teniendo especialmente en cuenta que en ella misma se reconoce que carece la DFB de competencias en materia laboral y de la contratación. Aun así su finalidad expresa es: incidir en el problema descrito a través del ejercicio de las prerrogativas que el TRLCSP confiere a las AAPP. Tal problema es "que las modificaciones introducidas en la regulación de esta importante cuestión ha generado un amplio debate socia! centrado especialmente en la posibilidad de que por esta vía pueda producirse una merma considerable de la condiciones laborales, en particular, las salariales de los trabajadores de empresas afectadas por la finalización de la ultraactividad de los Convenios que les habían venido resultando de aplicación."

   Y en ese contexto, la DFB entiende que, "al amparo de sus competencias ejecutivas y del margen de maniobra que permite el TRLCSP, debe definir criterios de actuación en aquellos casos en que la aplicación de los mecanismos introducidos en la última reforma laboral conduzcan a una merma de las condiciones que las empresas contratistas aplican a los trabajadores que desarrollan su actividad en el seno de contratos adjudicados por entidades del sector público foral". Por ello, indica que "es indudable que resulta de interés defender el mantenimiento de estas condiciones pero siempre desde el total respecto a la total autonomía delas partes, en este caso de trabajadores y empresarios".

   Reputa obvio que la DFB lo que pretende es que esa limitación de la ultraactividad no se ejerza en merma de los derechos de los trabajadores por actuaciones unilaterales de los empresarios. En suma, se pretende incidir con esos criterios sobre terceros ajenos a ese sector público al que, aparentemente, se dirige la Instrucción, con un fin limitador de la eficacia del régimen legal establecido sobre vigencia de convenios laborales, ámbito, al igual que el contractual público, sobre los que la DFB carece de competencias.

   Aduce pretende "atemperar los efectos que, en materia contractual, podría generar la modificación de las condiciones de trabajo, como consecuencia de la aplicación de los mecanismos introducidos por la reforma laboral, y especialmente por la finalización de la ultraactividad de los convenios aplicables a las empresas contratistas del sector público foral de Bizkaia".

   Dos aspectos destaca de ese texto que revelan que no estamos ante un simple Instrucción de servicio: el primero es que trata de restringir la eficacia de la reforma laboral sobre la materia, así como los derechos de los empresarios como consecuencia del cese de la ultraactividad, y en segundo lugar, se dirige a los contratistas del sector público foral que actúen de forma que procedan unilateralmente a adoptar medidas,que conduzcan a una merma de las condiciones esenciales de trabajo que venían aplicando a los trabajadores adscritos a contratos suscritos por entidades del sector público foral (Apartado 1.).

   La instrucción persigue establecer criterios de aplicación uniforme en el sector público foral del TRLCSP. Dado que carece de competencias normativas en materia laboral y contractual, invoca para justificar la Instrucción y las medidas que adopta, establecer un aparente criterio interpretativo general en el apartado 4 de aquélla que consiste en que "con carácter general, la DFB considera que no resulta razonable que los empresarios contratistas procedan, durante la vigencia de un contrato, a rebajar de manera unilateral las condiciones de trabajo del personal adscrito a! mismo que fueron tenidas en cuenta en el momento de la presentación de las ofertas y, por tanto, en la determinación del precio de la adjudicación" Y a partir de esa premisa ordena que los órganos de contratación adopten las medidas necesarias para el desarrollo de las actuaciones que establece.

   Destaca impone unas medidas de seguimiento y control de la actividad de los contratistas en sus reláciones con su personal para detectar minoraciones de las condiciones de trabajo del personal adscrito al contrato; identificación de esas minoraciones; utilización de la información que los contratistas tengan la obligación contractual de transmitir periódicamente, contenida en los seguros sociales, para fines distintos a los que motivan y amparan su entrega, cual es para comprobar aspectos exclusivos de la relación empresario-trabajador, como puede ser la reducción de las base de cotización, indicativa de una reducción de salario; requerimiento general, con carácter complementario, a los empresarios contratistas para que manifiesten si han procedido a modificar las condiciones de trabajo que aplica a los trabajadores adscritos al contrato, con posterioridad a la adjudicación del mismo, con indicación del alcance exacto de la modificación efectuada, norma legal al amparo de la cual se ha efectuado, etc. requerimiento de información todo él que es una invasión ajena al contrato, de las relaciones empresario-trabajador, etc.

   Adiciona, se adoptan medidas para el caso de que se detecte esa modificación de condiciones laborales vinculadas al fin de la ultraactividad de los convenios, cual es su denuncia a la Inspección de Trabajo y Seguridad por si pudiera constituir una infracción en la materia; inclusión de cláusulas para futuros contratos, sobre obligación de mantener las condiciones de trabajo según el convenio vigente al tiempo de presentar oferta, prohibiendo minorar unilateralmente las condiciones de trabajo aunque posteriormente deje de regir el convenio, con imposición de penalidades en caso de modificación de dichas condiciones de forma unilateral por el empresario e incluso su establecimiento como obligación esencial para configurar su incumplimiento como causa de resolución del contrato.

   Aduce se trata de un conjunto de medidas ilegales pues se fundan en una prerrogativa que no tiene el Consejo de Gobierno de la DFB, sino, bien sus órganos de contratación, bien los de los entes y entidades vinculadas o dependientes de aquélla.

   Por otra parte, el contenido del artículo 118 el TRLCSP se aplica sólo a los contratos de las Administraciones Públicas, pero no a los de los demás entes o entidades que no sean Administraciones.

   Destaca que, una cosa son las condiciones especiales de ejecución, es decir, ciertas circunstancias de carácter social o medio ambiental que se intentan conseguir con la ejecución de la prestación del contrato, tales como contratación de parados de larga duración, favorecer la formación, etc., que han de estar vinculadas a dicha prestación, y otra muy distinta es que se prohíba al contratista adoptar medidas permitidas por el ordenamiento jurídico en sus relaciones con sus trabajadores sobre la base ficticia de que afectan a la ejecución del prestación, cuando no es así.

   Concluye que, la sentencia recurrida califica como disposición general la instrucción impugnada en la instancia, y hace correcta aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de julio de 2013-Rec. 6205/2010 , cuyo FD Segundo reproduce.

Para enjuiciar los motivos primero y segundo nos remitimos, en primer lugar, al FJ Tercero de la Sentencia de 11 de junio de 2014, recurso de casación 4159/2012 , tal cual hicimos en la Sentencia de 2 de noviembre de 2015, recurso de casación 2446/2014 , al exponer aquella de forma prolija la doctrina general sobre el vicio de incongruencia.

Si nos atenemos a la doctrina allí expresada hemos de anticipar que la sentencia no incurre en ninguna de las posibilidades del vicio de incongruencia denunciado.

Lo argumentado en el primer motivo respecto a la incongruencia de la sentencia no se enmarca en su contenido.

No hay incongruencia omisiva por el hecho de no explayarse acerca de la falta de legitimación del Abogado del Estado cuando afirma expresamente la existencia de tal legitimación en el párrafo final del apartado 3.2. ya declarada más ampliamente en el Auto de 3 de abril de 2014.

Tampoco hay incongruencia extrapetita por proceder a la anulación de toda la Instrucción y no sólo de los preceptos impugnados.

El hecho de haber dado traslado a la Diputación Foral de Bizkaia para que alegase sobre el rango de la instrucción veda que la Sala incurriera en el vicio denunciado.

Declarada la naturaleza no de mera circular por la Sala de instancia no resulta contrario a derecho la anulación en su totalidad por regular bajo tal denominación cuestiones respecto de los que carece de competencia. Doctrina ya sentada en Sentencia de 30 de julio 2013 , rec. casación 6205/2010 respecto a que el contenido de una Instrucción, excede de tal naturaleza.

No se acoge los motivos primero y segundo referidos a incongruencia.

Con carácter previo al examen del tercer motivo debemos insistir en que nuestra doctrina (por todas la Sentencia de 2 de julio de 2015, recurso de casación 1265/2014 con cita de jurisprudencia anterior) proclama que resulta absolutamente inapropiado utilizar como jurisprudencia conculcada la doctrina vertida por las Salas de lo Contencioso Administrativo de distintos Tribunales Superiores de Justicia sobre la materia concernida (existencia o no de acto administrativo positivo y procedimiento iniciado a instancia del interesado).

No estamos en el ámbito de un recurso de casación para la unificación de doctrina ( art. 96 LJCA ) en que si cabe servirse ante este Tribunal Supremo de sentencias dictadas por las Sala de lo Contencioso Administrativo de Tribunales Superiores de Justicia en las condiciones establecidas en la regulación del citado recurso.

En el presente supuesto nos desenvolvemos en el marco de un recurso de casación que, dentro de las especialidades contempladas en la LJCA, podría llamarse ordinario en contraposición al de interés de la ley y el precitado de unificación de doctrina. Por ello, en cuanto a la jurisprudencia invocable, sólo es admisible la reputada como tal en el art. 1.6 del Código Civil entre las que no se incluye en el presente recurso la dictada por el TSJ Cataluña e invocada ampliamente en el tercer motivo al reproducir su contenido.

Todo lo cual no obsta a que la doctrina emanada de los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma constituya la cúspide en su concreto ámbito territorial respecto del correspondiente derecho autonómico, que no es el caso, mas no acerca de normas de Derecho estatal o comunitario europeo en que, bajo el marco legal actualmente vigente, es el Tribunal Supremo quién ostenta el monopolio hermenéutico a efectos del recurso de casación.

Tampoco es suficiente lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado.

Es preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos criterios se combate que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia, pues en caso contrario sería improsperable ( Sentencia 20 de julio de 2010, recurso de casación 5477/2008 ), es decir que es preciso demostrar la similitud de los casos resueltos en las sentencias traídas a colación con el que se resuelve en la resolución impugnada en el recurso ( Sentencias 8 de octubre de 2014, recurso casación 2467/2013 , 15 de diciembre de 2014, recurso casación 2459/2013 ).

Resulta insuficiente su simple cita o la mera reproducción de sus fundamentos, ya que es preciso un esfuerzo de identificación de la doctrina que establecieron al enjuiciar los supuestos de que trataban, así como de su relación con el que ahora se enjuicia" ( Sentencia de 13 de mayo de 2011, recurso de casación 5838/2006 , 17 de noviembre de 2010, recurso de casación núm. 1447/2009 ).

Además cuando se invoca la infracción de jurisprudencia es preciso la invocación de dos sentencias al menos coincidentes en el establecimiento de una determinada doctrina, de conformidad con el carácter reiterado que impone el art. 1.6. C. Civil ( Sentencias 8 de octubre de 2014 , recurso de casación 2458/2013, de 15 de diciembre de 2014 , recurso de casación 2459/2013 , 15 de junio de 2015 , recurso de casación 3480/2013 ).

Debemos subrayar constituye doctrina reiterada de esta Sala (Sentencia de 25 de noviembre de 2011, recurso de casación 3039/2009 y la doctrina allí citada) que el incumplimiento de la carga de desarrollar de manera suficiente el motivo del recurso y el razonamiento desplegado en apoyo del mismo, determina que éste no pueda ser estimado.

Si atendemos a los razonamientos expresados en el fundamento anterior engarzado con el precedente el motivo tercero no puede prosperar.

No se analiza cómo ha sido quebrantado en el caso concreto el art. 21 LRJAPAC ni la doctrina jurisprudencial esgrimida.

Al defender el motivo se realizan afirmaciones genéricas acerca de la configuración de las Instrucciones y Circulares en un plano amplio. Se obvia la reciente doctrina jurisprudencial que insiste en que las circulares o instrucciones, al carecer de la naturaleza y de las garantías de las disposiciones de carácter general no son medio idóneo para regular determinados derechos y deberes ( Sentencia 17 de marzo de 2009, recurso casación 9576/2004 ).

Pronunciamiento no especialmente novedoso pues ya la Sentencia de 20 de diciembre de 1996, recurso apelación 7729/1991 había dicho que cuando se establecieran derechos y deberes para los particulares debía darse el trato de Reglamento. Y la de 30 de julio de 1996, recurso 593/1993 sentó que solo merecen la consideración de instrucciones aquellas directivas de actuación que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico de modo que solo obligan en función de la obediencia propia e inherente a la jerarquía administrativa.

Pese a tal doctrina, aceptada por la Sal de instancia, no se combaten los argumentos de la sentencia impugnada acerca de los concretos preceptos que muestran que lo regulado va más allá de una simple Instrucción, al dirigirse a terceros, como, por otro lado evidencia la propia introducción de la Instrucción ampliamente reproducida por la Sala de instancia y el Abogado del Estado al oponerse al recurso.

Tampoco se muestra que la doctrina plasmada en la jurisprudencia esgrimida guarde relación con el supuesto enjuiciado en instancia.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, a tenor del apartado tercero del art. 139 LJCA , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte éstas o hasta una cifra máxima". Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la L.E. Civil , la cantidad de 6000 euros.

Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,