STS, 23 de Octubre de 2015
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Octubre 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil quince.
Visto por la de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 48/2014 interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 20 de noviembre de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº 591/2012 , sobre pago de subvenciones.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida la Procuradora de los Tribunales, Dña. Lydia Leiva Cavero, en nombre y representación de la Universidad del País Vasco.
En el recurso contencioso-administrativo nº 591/2012, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, dicta sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor:
1) Estimar el recurso. (...) 2) Reconocer el derecho de la parte actora a que se le abone por parte de la demandada la cantidad de 3.000.000 , más los correspondientes intereses de demora desde la fecha de la reclamación en la vía administrativa, a cuyo pago deberá proceder la Administración General del Estado. (...) 3) Imponer a la parte demandada las costas del proceso
.
Contra dicha sentencia, se prepara recurso de casación por el Abogado del Estado que la Sala de instancia tuvo por preparado. Por lo que se elevaron las actuaciones, con emplazamiento de las partes, ante este Tribunal Supremo.
Mediante escrito, presentado ante esta Sala Tercera en fecha 20 de febrero de 2014, se interpone recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia anulando la sentencia de instancia en relación con el reconocimiento de la subvención, confirmándose la resolución administrativa desestimatoria.
La parte recurrida, Universidad del País Vasco, por su parte, presentó escrito de oposición al recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación, y confirmando en todos sus extremos la sentencia objeto del mismo, con expresa condena en costas a la Administración recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 20 de octubre de 2015, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se impugna estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la inactividad de la Administración General del Estado, Ministerio de Ciencia e Innovación, consistente en la falta de transferencia a la Universidad del País Vasco, recurrida, de la cantidad 3.000.000 euros correspondiente al Convenio suscrito el día 26 de noviembre de 2010, entre la Administración recurrente y la Universidad recurrida, que concedía una subvención nominativa a dicha universidad por importe de 5.000.000 euros.
La ejecución de ese segundo pago, por importe de 3.000.000 de euros, que no se produjo, se debió llevar a cabo antes del día 31 de diciembre de 2011, si bien mediante Resolución del Ministerio de Ciencia e Innovación, de fecha 15 de noviembre de 2011, se autorizó una prórroga hasta el día 31 de diciembre de 2012.
La sentencia recurrida tras establecer la posición de las partes, el marco jurídico de aplicación, y su proyección sobre el caso concreto concluye que «Existía Convenio sobre subvención nominativa, con lo que dicho está que también había consignación presupuestaría, y siendo ello así la Administración demandada había asumido una obligación concreta y bien definida de abono en el año 2011 a la actora de la cantidad de 3.000.000 como parte de la subvención nominativa concedida, cuya obligación nació con la celebración del convenio y además era exigible al disponer de la correspondiente consignación presupuestaría de tal modo que es de concluir que en el caso la inactividad de la Administración demandada denunciada por la actora ha supuesto el incumplimiento de la concreta prestación (3.000.000 ) a abonar en 2011 mediante pago anticipado) a que se había comprometido a través del referido Convenio, de donde que el cauce elegido por la demandante para acceder a esta vía judicial, el regulado en el artículo 29.1 de la LJ , se acertado, habiendo dicha parte cumplido los trámites previsto en meridado precepto».
El recurso de casación se construye sobre seis motivos, todos invocados por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA .
El primer motivo denuncia la lesión del artículo 9.4.c ) y e), en relación con el apartado 2 del mismo artículo, y el artículo 22 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .
El segundo aduce la vulneración de los artículos 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , 65 del Reglamento de dicha Ley , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
El tercero alega la infracción de los artículos 14 , 30 , 32 y 34 de la Ley General de Subvenciones , 65.3 , 71 , 84 , 88 y 89 del Reglamento General de Subvenciones , y 141 , 142 y 151 de la Ley General Presupuestaria .
El cuarto denuncia la contravención del artículo 49.2 de la Ley General Presupuestaria .
El quinto aduce la lesión del artículo 29 de la LJCA .
Y el sexto considera que la sentencia ha vulnerado el artículo 24 de la Ley General Presupuestaria y el artículo 1108 del Código Civil .
Por su parte, la Universidad recurrida considera que no concurren las infracciones que se denuncian en los seis motivos invocados, defendiendo lo razonado por la sentencia recurrida. Además, en alguno de ellos, como el primero, se señala que es una mera reiteración de lo alegado en el recurso contencioso administrativo, o el tercero en el que se aduce que se invocan cuestiones nuevas ajenas a lo alegado en el recurso contencioso administrativo.
El orden procesal lógico de examen de los motivos invocados determina que abordemos, con carácter preferente, el motivo quinto , pues la estimación del mismo, por entender que no estamos ante un supuesto de inactividad administrativa y, por tanto, que no se trata de una "actividad impugnable" o no canalizable por esa vía, haría innecesario el examen de los demás motivos.
Basta, para desestimar este motivo, con remitirnos a lo que ya señalamos en nuestra Sentencia de 12 de junio de 2015 (recurso de casación nº 3234 / 2014), que cita lo declarado en otra anterior ( Sentencia de 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 5720/2011 ), dictadas en supuestos similares al ahora examinado. Entonces, en la citada Sentencia de 12 de junio de 2014 , señalamos que « el origen de la mayoría de las cantidades reclamadas están en un convenio que obliga, tal como señala el artículo 29.1 de la citada LJCA , a realizar una prestación concreta a favor de la universidad. Se configura, por tanto, como un supuesto de la "inactividad" de la Administración que describen los artículos 25.2 y 29.1 LJCA . (....) De manera que estamos ante una actuación administrativa impugnable ex artículo 25.2 de la LJCA , cual es esa inactividad de la Administración, que ya es un comportamiento administrativo jurídicamente relevante, pues el requerimiento previo lo que persigue es, sencillamente, que la Administración disponga de oportunidad para resolver ese conflicto interadministrativo y evitar el proceso judicial subsiguiente. Pero ello no significa que se cambie el objeto del proceso, ya que lo que se impugna es, directamente, insistimos, la inactividad administrativa, que en este caso tiene su origen en un convenio. (...) En este sentido ya hemos declarado, en Sentencia de 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 5720/2011 ), que « El incumplimiento del Plan, en cuanto convenio del que nacería la obligación de realizar una prestación concreta (la prevista para aquel ejercicio 2009) en favor (en este caso) de la UCM, constituye un supuesto típico de la "inactividad" de la Administración definida en los artículos 25.2 y 29.1 LJCA . Situados ahí, podría parecer que si la reclamación que exige el segundo de estos preceptos, o el requerimiento facultativo que prevé aquel artículo 44.1 para los litigios entre Administraciones públicas, recibiera una respuesta de la requerida de inadmisión o desestimación, surgiría así un "acto" administrativo (el constituido por esa respuesta) que sería, él y no la "inactividad", la "actividad administrativa impugnable" en el posterior recurso jurisdiccional. Pero no es esa interpretación, y sí la de que la "actividad administrativa impugnable" sigue siendo, incluso aunque medie esa respuesta, la "inactividad", la que este Tribunal considera acertada› ›.
Respecto de los restantes cinco motivos debemos hacer una depuración del contenido de los mismos, pues concretamente en los motivos tercero y cuarto , además de insistir en el discurso argumental que impregna todos los motivos sobre que falta la tramitación del compromiso de gasto posterior al convenio, se añade otro diferente relativo a que la universidad debió justificar la actividad subvencionada, cuando esta cuestión o motivo de impugnación no fue ni invocado en el recurso contencioso administrativo (basta la lectura del escrito de contestación a la demanda para comprobarlo), ni abordado por la sentencia recurrida, lo que determina que estemos ante una cuestión nueva.
Se trata, en definitiva, de una cuestión invocada por primera vez en casación, al no haber sido alegada en el proceso ni, congruentemente, tratada por la sentencia recurrida. Es una "cuestión nueva" que como tal no puede servir de fundamento al recurso, ya que la casación, por su propia naturaleza, fundamento y significado, únicamente puede sustentarse sobre infracciones de normas alegadas oportunamente o consideradas por la sentencia impugnada, esto es, esgrimiendo motivos esencialmente coincidentes con las infracciones que se atribuyen a la sentencia impugnada, ya sea por infracción de normas o jurisprudencia ( apartado d/ del artículo 88.1. de la LJCA ), o bien por los vicios de las normas reguladoras de la sentencia (apartado c/ del citado artículo 88.1). Dicho de otra forma, este motivo supone la introducción en el debate casacional de una cuestión ajena al debate de la instancia, por eso es "nueva", que no se ajusta con la técnica procesal propia del recurso de casación, pues mal puede reprocharse a la sentencia la infracción de una normativa cuya aplicación no fue oportunamente interesada por las partes ni considerada por la Sala de instancia al decidir el recurso contencioso administrativo.
En consecuencia, procede desestimar los motivos tercero y cuarto.
Los motivos primero, segundo y sexto han de ser igualmente desestimados, en atención a las razones que seguidamente expresamos.
Se sustenta estos motivos en la infracción de unas normas ---las contenidas en los artículos 9.4.c ) y e ), 9.2, y el artículo 22.2 a ) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , 65 del Reglamento de dicha Ley , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria--- que inducen precisamente a la solución contraria a la que postula el Abogado del Estado.
Así es, conviene destacar que estamos ante una subvención nominativa, como es el caso de la prevista la para la Universidad del País Vasco, recogida en un Convenio, con identificación del beneficiario y dotación presupuestaria consignada en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, que pueden ser objeto de concesión de forma directa ( artículo 22.2.a/ de la Ley General de Subvenciones ).
Pues bien, el procedimiento para la aprobación del gasto, a tenor del artículo 34 de la misma Ley General de Subvenciones , determina que con "carácter previo (...) a la concesión directa de la misma (subvención), deberá efectuarse la aprobación del gasto " en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria, añadiendo que la " resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso de gasto correspondiente ". Acorde con lo dispuesto en el artículo 9.4 de la misma Ley que exige el cumplimiento de varios requisitos para el otorgamiento de la subvención, concretamente y por lo que hace al caso, es precisa la aprobación del gasto por el órgano competente para ello.
Por su parte, la Ley General Presupuestaria, además de señalar que las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de le ejecución de los presupuestos ( artículo 21.1 de la Ley General Presupuestaria ), al regular, en el artículo 73, las fases del procedimiento de gestión de los gastos (aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material) prevé que el compromiso es un acto con relevancia jurídica para terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal a la realización del gasto a que se refiera en el cuantía y condiciones establecidas.
En definitiva, la aprobación del gasto es una fase previa a la del compromiso del gasto, a tenor del citado artículo 73 de la Ley General Presupuestaria , en sintonía con el carácter previo que tiene la aprobación del gasto en el caso de las subvenciones de concesión directa, ex artículos 34 y 9.4 de la Ley General de Subvenciones . De modo que la aprobación del gasto es anterior a la concesión directa de la subvención mediante la celebración del convenio que conlleva el compromiso de gasto.
Téngase en cuenta que consta en el Convenio, suscrito en fecha 26 de noviembre de 2010 entre la Administración General del Estado (Ministerio de Ciencia e Innovación) y la Universidad del País Vasco, concretamente en la estipulación tercera, que el pago de la subvención será, para la Universidad del País Vasco, de 2.000.000 euros en el ejercicio 2010, y de 3.000.000 euros en el ejercicio 2011, y este pago se hará efectivo mediante trasferencia bancaria. Pues bien, el pago de 2.000.000 euros se realizó mediante pago anticipado. Y respecto de pago de 3.000.000 euros se señala en la citada estipulación que " para hacer frente al gasto derivado de este convenido en el ejercicio 2011, el Ministerio se dotará del crédito correspondiente dentro de los Presupuestos Generales del Estado para ese año ", que efectivamente es la aplicación presupuestaria 21.03.463B.750 de tales Presupuestos.
La ejecución de ese segundo pago, se debió llevar a cabo antes del día 31 de diciembre de 2011, si bien mediante Resolución del Ministerio de Ciencia e Innovación, de fecha 15 de noviembre de 2011, se autorizó una prórroga hasta el día 31 de diciembre de 2012. Por ello no tiene mucha explicación que en fecha 23 de noviembre de 2011 el Ministerio de Economía y Hacienda decidiera no autorizar el gasto de los citados 3.000.000 euros, amparado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2011, que se enmarca, según expresa el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, en la época de crisis en la que "el Gobierno no está obligado a gastar las consignaciones presupuestarias ".
Por lo demás, respecto de la infracción del artículo 24 de la Ley General Presupuestaria y artículo 1108 del Código Civil , que se alegan en el motivo sexto, debemos añadir que se parte del mismo razonamiento expuesto en los motivos anteriores, que es considerar que no existía obligación alguna de pago por parte de la Administración, que precisaba de una tramitación posterior, lo que hemos desautorizado en fundamentos anteriores, al tratarse, insistimos, de una obligación vencida ex artículo 24 de la Ley General Presupuestaria , porque debió ser cumplida antes de expirar el plazo previsto al efecto en el citado Convenio de 26 de noviembre de 2010, al no precisar de ninguna tramitación posterior.
En fin, no podemos concluir sin citar nuestras sentencias dictadas en supuestos no exactamente iguales al examinado, porque se trataba de convenios suscritos entre la Administración autonómica y algunas universidades que, sin embargo, no se habían incluido las correspondientes leyes presupuestarias. Pues bien, en estos supuestos declaramos haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las diferentes universidades contra sentencias desestimatorias. Nos referimos a las Sentencias de 27 de abril de 2015 ( recurso de casación nº 1343/2013), de 4 de mayo de 2015 ( recurso de casación nº 1344/2013), de 8 de junio de 2015 ( recurso de casación nº 2640/2013 ) y de 23 de julio de 2015 ( recurso de casación nº 3534/2013 ) .
En consecuencia, la sentencia lejos de incurrir en las infracciones normativas que le atribuye la Administración recurrente, lo que hace una adecuada interpretación del marco jurídico aplicable.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, pro todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 20 de noviembre de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº 591/2012 . Se imponen las costas en los términos previstos en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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